賈銀萍

自2008年第四季度以來(lái),宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的超預(yù)期下跌觸發(fā)了政府的強(qiáng)力政策回應(yīng),4萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃、十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃等一系列保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需的政策措施陸續(xù)出臺(tái),政府通過(guò)加快基礎(chǔ)設(shè)施投資來(lái)拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)前行,也給商業(yè)銀行帶來(lái)巨大的信貸機(jī)會(huì)。自2008年11月以來(lái),商業(yè)銀行貸款加速增長(zhǎng),月度新增貸款頻創(chuàng)歷史天量,2009年前五個(gè)月新增人民幣信貸已達(dá)到5.84萬(wàn)億元,超過(guò)2008年全年的信貸增加額,截至2009年5月末,金融機(jī)構(gòu)人民幣各項(xiàng)貸款余額同比增長(zhǎng)30.6%,增幅比2008年末高11.87個(gè)百分點(diǎn)。

銀行信貸的迅猛擴(kuò)張,在防止經(jīng)濟(jì)過(guò)快下滑、支持經(jīng)濟(jì)回暖的同時(shí),也引發(fā)各方的高度關(guān)注與疑慮。據(jù)統(tǒng)計(jì),自2008年末以來(lái)激增的天量銀行貸款(剔除票據(jù))中,有大半投向了基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè),大量銀行資金集中涌向各級(jí)地方政府的融資平臺(tái),加劇了信貸資源分配結(jié)構(gòu)的失衡。這種由政府的行政干預(yù)和商業(yè)銀行的市場(chǎng)化選擇共同作用下的貸款結(jié)構(gòu),對(duì)解決政府基建項(xiàng)目的融資問(wèn)題起了關(guān)鍵作用,短期內(nèi)無(wú)疑會(huì)止住經(jīng)濟(jì)迅猛下滑的趨勢(shì),但中長(zhǎng)期所蘊(yùn)含的潛在風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注。

地方政府融資平臺(tái)的形式與特征

地方政府融資平臺(tái)通常是指地方政府或國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)發(fā)起設(shè)立并授權(quán)進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或土地開(kāi)發(fā)的市政實(shí)體公司。通過(guò)搭建融資平臺(tái),地方政府意在解決轄內(nèi)城市建設(shè)、公共事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能市場(chǎng)化運(yùn)作。

地方政府融資平臺(tái)主要表現(xiàn)形式為地方城市建設(shè)投資公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“城投公司”)。近年來(lái),由于禁止地方政府直接從市場(chǎng)借貸,城投公司便成為地方政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的主要融資力量。地方政府通過(guò)劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國(guó)債等資產(chǎn),將一些政府背景的企業(yè)進(jìn)行整合,成立一個(gè)資本金和資產(chǎn)等可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的城投公司,代表政府進(jìn)行城市建設(shè)相關(guān)資金的投融資,建設(shè)和管理城建相關(guān)項(xiàng)目和資產(chǎn)。

關(guān)于地方政府擁有的各類(lèi)融資平臺(tái)究竟有多少,尚無(wú)可靠的統(tǒng)計(jì)資料。此類(lèi)融資平臺(tái)大多依托于各級(jí)城市。據(jù)了解,上世紀(jì)90年代初,上海在全國(guó)率先成立城投公司以來(lái),全國(guó)幾乎所有的省會(huì)城市、部分地級(jí)市以及縣級(jí)政府陸續(xù)成立了名稱(chēng)各異的投融資平臺(tái),為本地基建融資。一個(gè)城市多的有八家,少的也有一兩家。據(jù)《財(cái)經(jīng)》報(bào)道,2007年全國(guó)有四個(gè)直轄市和283個(gè)地級(jí)市,平均按每個(gè)城市兩家推算,即有近600家;在全國(guó)2895個(gè)區(qū)縣中,假設(shè)有三分之二的區(qū)縣有一個(gè)縣級(jí)融資平臺(tái),就有近2000家,兩者之和在2600家左右。

近年來(lái),我國(guó)地方政府在構(gòu)建融資平臺(tái)方面已有不少探索和各具特色的經(jīng)驗(yàn),重慶、上海等城市都針對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r逐漸摸索出適應(yīng)地方特色的融資平臺(tái)建設(shè)方式。但也有一些地方政府在平臺(tái)搭建過(guò)程中忽視了諸如對(duì)擔(dān)保和資金運(yùn)用等方面的制度建設(shè),政府過(guò)多介入平臺(tái)公司運(yùn)作,最終導(dǎo)致融資平臺(tái)實(shí)質(zhì)上成為政府規(guī)避法律進(jìn)行融資的載體:表面為企業(yè)直接向銀行借款,實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)企業(yè)間接向銀行借款?！罢Y不分”是當(dāng)前政府融資平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)作中最為常見(jiàn)的問(wèn)題,這使得融資平臺(tái)不但不能發(fā)揮積極作用,還從多方面增大商業(yè)銀行的授信風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府融資平臺(tái)貸款擴(kuò)張及成因

地方政府融資平臺(tái)貸款規(guī)?？焖贁U(kuò)張

以城投公司為主導(dǎo)的地方政府融資平臺(tái)貸款規(guī)模近年來(lái)實(shí)現(xiàn)了超常規(guī)增長(zhǎng),2009年以來(lái)更成為銀行信貸的主要增長(zhǎng)點(diǎn)。地方政府融資平臺(tái)貸款通?；谧陨硇庞没蛘兄Z進(jìn)行借貸,籌集資金從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模究竟有多大,同樣沒(méi)有公允的估計(jì),但從不同側(cè)面可窺其一斑。

1999年,全國(guó)銀行中長(zhǎng)期貸款占貸款總額的比重不到25%,此后十年迅速攀升,2007年突破50%并維持至今。這與城投公司蓬勃發(fā)展的歷程基本吻合。到2009年5月,中長(zhǎng)期貸款余額已過(guò)18萬(wàn)億元,其中有逾8萬(wàn)億元流向由政府主導(dǎo)的基建項(xiàng)目。

據(jù)財(cái)政部財(cái)科所估計(jì),目前各地融資平臺(tái)的負(fù)債總規(guī)模約在3萬(wàn)億元至8萬(wàn)億元之間,且呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2007年全國(guó)地方政府負(fù)債余額約為4.1萬(wàn)億元,其中地級(jí)市與區(qū)縣兩級(jí)占61%,約2.4萬(wàn)億元。根據(jù)中國(guó)人民銀行公布的數(shù)據(jù),2009年1～5月全國(guó)主要商業(yè)銀行和政策性銀行投向基礎(chǔ)設(shè)施的人民幣中長(zhǎng)期貸款近1.3萬(wàn)億元,約為同期新增中長(zhǎng)期貸款的46%,其中很大一部分流入各級(jí)地方政府的融資平臺(tái)。

2009年以來(lái),隨著國(guó)家保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需政策措施的貫徹落實(shí),各地城投公司貸款規(guī)?？焖贁U(kuò)張。現(xiàn)以上海和廣東為例說(shuō)明如下:上海城投總公司在“十一五”期間建設(shè)項(xiàng)目總投資將達(dá)到2000多億元,2009年計(jì)劃投入500億元。在各家銀行的支持下,該筆資金已基本到位。預(yù)計(jì)到2009年底,僅中行對(duì)上海城投的整體實(shí)質(zhì)性授信將達(dá)到450億元人民幣。而此前,農(nóng)行已提供約300億元的綜合授信。廣州市城投集團(tuán)2008年成立運(yùn)作,2009年與16家金融機(jī)構(gòu)參與的銀團(tuán)簽訂了總金額高達(dá)713億元的貸款合同,其中約433億元用于債務(wù)重組;280億元用于中心城區(qū)的雨污分流工程、主要干道的改造工程、城市環(huán)境的綜合整治和舊社區(qū)的改造工程等。另外,城投集團(tuán)還獲得了100億元的項(xiàng)目臨時(shí)周轉(zhuǎn)貸款。

在經(jīng)濟(jì)低迷期間的大舉融資和全力投資,對(duì)各級(jí)地方政府未來(lái)的財(cái)政壓力已不容忽視。以陜西省為例,財(cái)政部財(cái)科所研究報(bào)告顯示,截至2007年底,陜西省的債務(wù)總額達(dá)1272億元,已相當(dāng)于當(dāng)?shù)谿DP的23.2%。這一研究?jī)H測(cè)算了政府債務(wù)總額中的顯性債務(wù),并不包括隱性債務(wù)。然而,僅此看來(lái),存量債務(wù)規(guī)模已然超過(guò)了全省的財(cái)政總收入。隨著新一輪投資熱潮的涌動(dòng),未來(lái)政府的真實(shí)融資杠桿率的高企,勢(shì)將成為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和城市繁榮新起點(diǎn)不容忽視的暗疾。

成因分析

2009年末以來(lái),隨著4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激方案的實(shí)施,各地掀起一輪建設(shè)大工程、大項(xiàng)目的新高潮,在私營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)投資需求下降的情況下,信貸集中投向以城投公司為代表的地方政府融資平臺(tái)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目便成為商業(yè)銀行的一種現(xiàn)實(shí)選擇。

新一輪投資熱潮創(chuàng)造了巨大的信貸需求。2008年第四季度到2010年底,中央計(jì)劃投資1.18萬(wàn)億元,加上地方和社會(huì)投資總規(guī)模約4萬(wàn)億元。為加快重點(diǎn)領(lǐng)域的建設(shè),國(guó)家確定的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)都在以搶先進(jìn)入新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)周期的姿態(tài),掀起了新一輪投資熱潮。由此而來(lái)的固定資產(chǎn)投資貸款和流動(dòng)資金貸款需求迅速增加,政府融資平臺(tái)貸款相應(yīng)出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。積極“爭(zhēng)搶”4萬(wàn)億投資計(jì)劃中率先推出的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目,成為2009年前幾個(gè)月信貸激增的主因,而在銀行信貸投向中,地方政府融資平臺(tái)和基建項(xiàng)目成為了商業(yè)銀行貸款投放的主要領(lǐng)域。據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》對(duì)2009年前兩個(gè)月國(guó)內(nèi)14家銀行的公開(kāi)授信資料進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)顯示,前兩個(gè)月,國(guó)內(nèi)14家銀行授信額度總規(guī)模達(dá)到4.52萬(wàn)億;其中對(duì)地方政府授信3.49萬(wàn)億,對(duì)大型投資項(xiàng)目和大型企業(yè)授信1.06萬(wàn)億,對(duì)中小企業(yè)授信1956億,僅為總規(guī)模的不到1/20。

私營(yíng)經(jīng)濟(jì)需求的下降進(jìn)一步加劇了政府融資平臺(tái)貸款的集中度。2008年底,受金融危機(jī)沖擊,國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)急轉(zhuǎn)直下,在私營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)投資未見(jiàn)回暖的情況下,商業(yè)銀行放貸可供選擇的范圍和空間相對(duì)有限。新項(xiàng)目大部分集中于壟斷行業(yè)、政府融資平臺(tái),真正生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型企業(yè)的投資需求明顯下降。除了政府類(lèi)的項(xiàng)目,私營(yíng)部門(mén)的項(xiàng)目貸款要么沒(méi)需求,要么就是風(fēng)險(xiǎn)大,銀行不敢涉足。所以大量的資金涌向政府類(lèi)項(xiàng)目,競(jìng)爭(zhēng)異常激烈。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)全國(guó)22個(gè)上報(bào)工業(yè)效益情況的省份統(tǒng)計(jì),絕大部分工業(yè)企業(yè)的利潤(rùn)呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。數(shù)據(jù)顯示,2009年1～4月,規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)同比下降27.9%,降幅比一季度縮小4.3個(gè)百分點(diǎn);其中,盈利企業(yè)盈利額下降20.4%,虧損企業(yè)虧損額上升18.6%,虧損面達(dá)到21.7%。在39個(gè)工業(yè)大類(lèi)行業(yè)中,有16個(gè)行業(yè)利潤(rùn)增幅比一季度回落或降幅進(jìn)一步擴(kuò)大,其中鋼鐵行業(yè)利潤(rùn)同比下降97.5%。分析人士認(rèn)為,盡管自2008年底以來(lái)政府投資以少有的速度大幅擴(kuò)張,但目前國(guó)內(nèi)非政府部門(mén)的投資反彈依然難見(jiàn)成效,這亦是商業(yè)銀行信貸扎堆投向政府項(xiàng)目的根本原因所在。

關(guān)注地方政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)

在“保增長(zhǎng)”背景下,各地政府為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),紛紛開(kāi)展大規(guī)?；ㄍ顿Y,以城投為主導(dǎo)的地方政府融資平臺(tái)遍地開(kāi)花,規(guī)模由小到大,政府的融資能力加速膨脹,而財(cái)政和貨幣政策的放松無(wú)疑為商業(yè)銀行大規(guī)模投入地方基建投資領(lǐng)域提供了前所未有的機(jī)遇。商業(yè)銀行通過(guò)貸款、理財(cái)產(chǎn)品等多種方式向各級(jí)地方政府融資平臺(tái)源源不斷地輸入資金,地方政府的杠桿率不斷放大,來(lái)自地方市政工程的壞賬隱憂(yōu)也隨之而來(lái)。盡管短期內(nèi)商業(yè)銀行的資產(chǎn)質(zhì)量應(yīng)仍在可控范圍內(nèi),不過(guò)一旦宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)及政策發(fā)生一些變化,壞賬上行風(fēng)險(xiǎn)將加大。 具體而言,地方政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在以下幾方面:

地方政府償債能力下降引發(fā)過(guò)度授信風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)報(bào)告顯示,截至2009年3月底,審計(jì)抽查的18個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)335個(gè)新增投資項(xiàng)目,中央投資資金平均到位率為94%,但其中有的項(xiàng)目按工程進(jìn)度,地方配套資金到位僅為48%。究其原因,就在于地方財(cái)力嚴(yán)重不足,且短期內(nèi)難有改觀(guān)。

2009年以來(lái),經(jīng)濟(jì)大幅下滑和結(jié)構(gòu)性減稅導(dǎo)致財(cái)政收入轉(zhuǎn)為負(fù)增長(zhǎng),但積極財(cái)政政策導(dǎo)致財(cái)政支出增速大幅提高,財(cái)政緊張格局日益凸顯。2009年前5個(gè)月財(cái)政支出增速較財(cái)政收入增速高出34.5個(gè)百分點(diǎn)。2009年1～5月累計(jì)全國(guó)財(cái)政收入27108.67億元,同比下降6.7%;全國(guó)財(cái)政支出22496.98億元,同比增長(zhǎng)27.8%。2009年前5個(gè)月收入減支出后的總財(cái)政盈余為4611.7億元,但前5個(gè)月中財(cái)政支出僅完成預(yù)算的29.5%,而財(cái)政收入已經(jīng)完成預(yù)算的40.9%。這意味著,隨著預(yù)算支出在2009年下半年釋放力度加大,財(cái)政壓力將集中體現(xiàn)在2009年下半年。

此外,房地產(chǎn)市場(chǎng)蕭條,往日火爆的土地交易日漸冷清,使得地方政府以“土地財(cái)政”為主的預(yù)算外收入大幅縮水。以北京市為例,據(jù)報(bào)道,2008年北京市政府土地拍賣(mài)籌資500億元,約占當(dāng)年市財(cái)政總收入的27%(不包括以議價(jià)方式出售的土地收入金額)。2009年一季度,開(kāi)發(fā)商購(gòu)地量同比下滑86%,政府土地拍賣(mài)收入降至僅為47億元。2008年以來(lái)各地土地出讓數(shù)量大幅減少,價(jià)格下跌,導(dǎo)致大量以土地為抵押或以土地出讓收入為主要還款來(lái)源的政府融資平臺(tái)公司貸款的第二還款來(lái)源不穩(wěn)定。加之受經(jīng)濟(jì)下行影響,地方財(cái)力下降且支出增加,政府項(xiàng)目信用風(fēng)險(xiǎn)增加。

在2009年第一次經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)通報(bào)會(huì)上,銀監(jiān)會(huì)已明確表示,由于政府融資平臺(tái)資本金較少,資產(chǎn)負(fù)債率普遍高達(dá)80%以上,地方政府背景貸款風(fēng)險(xiǎn)上升。監(jiān)管部門(mén)高度關(guān)注的具體風(fēng)險(xiǎn)包括:地方政府投融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債比例普遍較高,舉債速度有不斷加快之勢(shì);受房地產(chǎn)市場(chǎng)下滑和經(jīng)濟(jì)收縮的影響,地方政府財(cái)稅收入縮減較大,部分不具備自?xún)斝缘慕ㄔO(shè)項(xiàng)目還款來(lái)源難以保證;一些原定以市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)方式回收現(xiàn)金流償還貸款的政府投資項(xiàng)目,償債能力大打折扣;銀行難以真實(shí)、全面地評(píng)估地方政府整體債務(wù)水平等。

地方政府融資規(guī)模非理性擴(kuò)張,加大了金融體系波動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

與中央的基建號(hào)召和地方的大規(guī)模投資相伴而行的,是地方政府負(fù)債規(guī)模的無(wú)約束膨脹,各級(jí)地方政府借用各類(lèi)融資平臺(tái)大量舉債,多頭授信使政府融資規(guī)模非理性擴(kuò)張,在催生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)泡沫的同時(shí),很可能在未來(lái)引發(fā)新一輪不良資產(chǎn)的發(fā)生。

同時(shí),在“銀政合作”之下,地方政府直接參與低成本資金市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),對(duì)民間投資形成擠出效應(yīng)。在貨幣政策寬松時(shí),地方政府貸款超常增長(zhǎng),擠壓了中小企業(yè)的融資空間。一旦貨幣政策收緊,中長(zhǎng)期基建項(xiàng)目貸款短期內(nèi)難以壓縮,回收貸款的壓力很可能將集中在貸款期限較短的中小企業(yè)客戶(hù),對(duì)中小企業(yè)將造成更沉重的打擊。

此外,銀行資金集中投向地方融資平臺(tái)可能使央行貨幣政策的調(diào)整難度增加。當(dāng)前一些地方政府通過(guò)城投、交通等不同融資平臺(tái)不斷擴(kuò)大融資規(guī)模,致使未來(lái)投資增長(zhǎng)過(guò)度依賴(lài)信貸的持續(xù)投入,甚至不少政府直接將新貸款作為舊貸款的還款來(lái)源。如果銀行資產(chǎn)大量積壓在這類(lèi)項(xiàng)目上,流動(dòng)性必然減弱,風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)加大。一旦通脹預(yù)期加大,信貸政策被迫緊縮,地方政府貸款將難以滾動(dòng),發(fā)生流動(dòng)性危機(jī)的概率將大大增加。為了避免地方政府發(fā)生支付危機(jī),貨幣政策調(diào)整的時(shí)效性堪慮。

貸款主體的制度性缺陷可能引發(fā)信貸風(fēng)險(xiǎn)

由于規(guī)范地方政府運(yùn)作的法律框架不允許地方政府從市場(chǎng)借貸,依據(jù)《公司法》的規(guī)定,城投公司作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體,為地方政府提供了向市場(chǎng)借貸并快速實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的公司化政府機(jī)構(gòu)形式。然而,《公司法》并未明確規(guī)定地方政府對(duì)城投公司承擔(dān)債務(wù)責(zé)任的限制。為了保證貸款安全,銀行一般要求政府出具政府補(bǔ)貼還款的承諾函,承諾在政府指定借款人無(wú)法償還貸款本息時(shí),由政府實(shí)行補(bǔ)貼還款。然而,嚴(yán)格從法律意義上分析,地方財(cái)政出具的“還款承諾書(shū)”并不具備法律效力。

由于地方政府不具備法律許可的貸款資格和擔(dān)保資格,這類(lèi)地方政府控制下的融資平臺(tái)公司承擔(dān)的基建項(xiàng)目的最終還款,將由地方稅收或土地出讓收益來(lái)保證。由于地方政府的負(fù)債規(guī)模不斷膨脹,嚴(yán)重依賴(lài)財(cái)政補(bǔ)貼的融資平臺(tái)能否真正做到還本付息,在很大程度上有賴(lài)于財(cái)政收入的增長(zhǎng)和土地價(jià)格的上升。鑒于地方政府隱性債務(wù)居高的實(shí)際情況,以及未來(lái)財(cái)政收入的不確定性,有可能使地方政府的財(cái)政問(wèn)題最終轉(zhuǎn)化為信貸風(fēng)險(xiǎn)。

信息不對(duì)稱(chēng)、缺乏有效評(píng)估加大了政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺(tái)資金納入預(yù)算外管理是地方政府積極設(shè)立城投公司的重要激勵(lì)因素之一,然而,政府平臺(tái)公司融資作為公共投資的重要資金來(lái)源游離于必要的公共監(jiān)督體系之外卻使得地方政府融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)信息越來(lái)越缺乏透明度,由于獲取地方政府負(fù)債規(guī)模的渠道有限,信息不對(duì)稱(chēng)使銀行難以真實(shí)、全面地評(píng)估地方政府整體債務(wù)水平。同時(shí),各地財(cái)政擔(dān)保評(píng)估體系落后,法規(guī)不健全,監(jiān)管不到位,中介行為不規(guī)范,也給銀行有效評(píng)估和防范信用風(fēng)險(xiǎn)造成較大障礙。