史錦華

我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是在1992年,由民政部在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》。該方案的主要做法是:以個人繳費為主,集體補助為輔,國家政策扶持;采取個人賬戶基金儲備積累的保險模式,個人繳費和集體補助全部記在個人名下。然而,從個人賬戶基金積累制模式多年來的實行效果來看,由于以農(nóng)民個人繳費為主,政府實際的支付力度有限,導(dǎo)致我國農(nóng)保制度出現(xiàn)了保障水平低、覆蓋面小、共濟性差、制度上不穩(wěn)定、資金保值困難等多方面的問題,甚至在有些地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險依然無法發(fā)揮其應(yīng)有的社會保障功能。因此,本文通過對世界上現(xiàn)存的養(yǎng)老保險基金籌集方式進行對比,并剖析影響我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集模式的多方面因素,得出我國應(yīng)堅持完全累進制的結(jié)論。

養(yǎng)老保險基金籌集模式比較

現(xiàn)收現(xiàn)付制籌集模式

現(xiàn)收現(xiàn)付制度貫徹的基本原則是基金的“收支平衡”。根據(jù)當年保障支出的需要來籌措保障資金,以近期內(nèi)橫向收支平衡原則為指導(dǎo)籌集資金的社會保障基金運行模式。 現(xiàn)收現(xiàn)付制的最大優(yōu)點在于能使各代人的福利狀況改善,且政府的負擔(dān)較輕。具體體現(xiàn)在四方面。第一,實現(xiàn)代際轉(zhuǎn)移。即由在職職工為上一代支付養(yǎng)老金,而自己的養(yǎng)老金則由下一代支付。第二,現(xiàn)收現(xiàn)付制在一定時間段內(nèi)的收支方面具有較強的靈活性。第三,收入均等化。根據(jù)統(tǒng)一的退休條件決定退休待遇,退休者之間人人平等,并且能夠?qū)崿F(xiàn)代際之間和同一代人之間收入的再分配。第四,管理簡單。現(xiàn)收現(xiàn)付制不存在基金的運行和保值增值問題。 同時,現(xiàn)收現(xiàn)付制度也存在一定的缺陷。第一,人口結(jié)構(gòu)的變化會對現(xiàn)收現(xiàn)付制產(chǎn)生重大影響(如表1所示)。人們的退休年齡提前、出生率不斷下降、人口老齡化等不確定性因素,均會給現(xiàn)收現(xiàn)付制帶來風(fēng)險。第二,現(xiàn)收現(xiàn)付制不能隨經(jīng)濟的發(fā)展情況而自動調(diào)節(jié)。因退休金具有待遇支出剛性,在經(jīng)濟景氣時可以提高退休待遇,在經(jīng)濟不景氣時卻不能降低退休待遇,會出現(xiàn)繳費比例不協(xié)調(diào)、資金籌集困難等問題。第三,現(xiàn)收現(xiàn)付制存在不公平的問題。引入現(xiàn)收現(xiàn)付制時,最早退休的工人不用付出代價就可以得到好處;在擴張現(xiàn)收現(xiàn)付制時,即將退休工人則付出少而收益多。

完全基金積累制模式

完全基金積累制不同于現(xiàn)收現(xiàn)付制,它是一種以遠期縱向平衡為原則的籌資模式。要求在預(yù)期未來養(yǎng)老保險需求的基礎(chǔ)上,確定一個可以保證在相當長的時間內(nèi)收支平衡的總收費率,將費用分攤到保險對象的整個投保期,使勞動者在工作期間把一部分勞動收入交給一個集中的可用于投資的基金。類似于個人銀行存款,具有較強的儲蓄功能。

完全基金積累制的優(yōu)點是:第一,以收定支,在職時完全積累,退休后按月支付,支付水平取決于過去的積累數(shù)額;第二,激勵繳費,由于支付水平與本人在職時的工資和繳費直接相關(guān),個人有繳費積極性;第三,強制儲蓄,使個人一生的收入和消費均等化,能夠?qū)崿F(xiàn)自我保障,不會引起代際沖突;第四,堅持效率優(yōu)先原則,有利于資本市場的發(fā)育和經(jīng)濟發(fā)展。

完全基金積累制的缺點主要有:第一,與現(xiàn)收現(xiàn)付制一樣,基金積累制同樣無法應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)老齡化的養(yǎng)老金支付的財政危機;第二,基金積累制對經(jīng)濟波動、通貨膨脹的承受能力十分脆弱,易遭到基金貶值的影響和威脅;第三,要使基金保值增值,就須使其應(yīng)對資本市場中的高風(fēng)險,同時需要專業(yè)人士進行操作,也就造成了基金的運作費用較高;第四,基金積累制極易發(fā)生一個困境:即越是收入低的人群凈收益就越低,因而擴大了老年人間的收入分配差距,不利于再分配的公平。

部分基金積累制模式

部分基金積累制即在現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制在實際運行中都出現(xiàn)問題后而產(chǎn)生的界于兩者之間的資金籌集方式。即在滿足一定的支出需要的前提下,留出一定的儲蓄以適應(yīng)未來的支出需求。這種模式最大的問題是難以合理地確定收費標準,以及籌集到的資金在滿足現(xiàn)時需要之后,究竟留出多少儲備才能適應(yīng)未來的需要的問題。這種模式雖然在理論上能夠解決諸多問題,然而在實踐中卻很難實現(xiàn)。

三種模式的綜合評析

由于部分基金制在實踐中不易操作,這里主要評析現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全基金積累制養(yǎng)老保險籌集模式(如表2)。

在以上兩種模式的比較中,經(jīng)濟學(xué)界大都借助于薩繆爾森疊代模型來分析和論證?，F(xiàn)收現(xiàn)付制雖然不能取得金融投資收益,但卻可以取得“生物收益”,其“生物收益率”的數(shù)值約等于人口增長率和工資增長率之和。1966年,亨利?艾倫在薩繆爾森提出生物收益率概念的基礎(chǔ)上指出:當人口增長率和工資增長率之和大于市場實際利息率時,現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險制度才是可取的,因為在這種情況下,現(xiàn)收現(xiàn)付式養(yǎng)老保險制度可以代替帕累托最優(yōu);從養(yǎng)老保險制度的籌資角度看,由于這時它的“生物收益率”高于市場利息率,所以也優(yōu)于基金式的養(yǎng)老保險制度,后來人們把這一條件稱為“艾倫條件”。就我國目前農(nóng)村的人口增長率、工資率以及市場實際利息率的情況看,我國農(nóng)村是滿足適行現(xiàn)收現(xiàn)付制的條件的,那么,這是否意味著我國一定要選擇現(xiàn)收現(xiàn)付制呢?如果要得出合理答案,就需要探討影響我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集模式的影響因素。

我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集模式的影響因素

農(nóng)民收入偏低

從我國目前的情況看,農(nóng)民的收入是影響農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集模式的主要因素。農(nóng)民的收入越高,他承擔(dān)養(yǎng)老保險金的能力就越大,能承擔(dān)的金額也越多,政府以及其他組織的負擔(dān)就相對較小。而我國目前的現(xiàn)實情況卻是農(nóng)民的收入仍然較低,無法繳納足額的養(yǎng)老保險金,而政府的補貼在很多情況下又不到位,這就在一定程度上限制了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。

農(nóng)村人口老齡化加劇

我國是一個典型的“未富先老”國家。目前我國60周歲以上老年人口已經(jīng)達到1.53億,老齡化率為11.6%。老年人口基數(shù)增大,高齡老人比例高,“空巢”家庭日益增多,家庭養(yǎng)老功能弱化,是目前我國老齡工作面臨的嚴峻現(xiàn)實。據(jù)預(yù)測,到2050年,我國65歲及以上人口比例將上升到23%,高出當時世界平均水平7個百分點、發(fā)展中國家9個百分點,步入超高齡化國家行列。

農(nóng)民的傳統(tǒng)養(yǎng)老思想

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在我國已經(jīng)運行了十余年,然而從效果上看,作用仍相當有限,這在一定程度上與我國傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老等思想不無關(guān)系。農(nóng)民對養(yǎng)老保險制度不感興趣,參加的人數(shù)自然就少,那么能從中獲益的人自然就更少。而且,目前的農(nóng)民養(yǎng)老保險制度,保費大多由農(nóng)民自己負擔(dān),政府出資非常有限,農(nóng)民沒有從養(yǎng)老保險制度中嘗到甜頭,自然參加的人也不會多,這樣就形成了一個惡性循環(huán)。農(nóng)民的養(yǎng)老思想工作做不好,養(yǎng)老保險制度得不到很好的宣傳和落實,那么即使資金籌集模式再適合社會的發(fā)展,也無法取得良好的效果。

城鄉(xiāng)的差異

由于城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的存在,城市人口與農(nóng)民在生活方式上存在比較大的差異,這決定了他們對養(yǎng)老保險的不同需求,也同樣決定了至少在相當長的一段時期內(nèi)我國城鄉(xiāng)不能適用相同的養(yǎng)老保險模式。

綜合以上因素,筆者認為在農(nóng)村進行社會養(yǎng)老保險模式選擇,目前最好是完全積累制。在農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集上仍應(yīng)堅持“個人繳費、集體補助和國家扶持”相結(jié)合原則,繼續(xù)堅持個人賬戶積累模式,資金全部進入個人賬戶,在戶口遷移等情況下可以退保或轉(zhuǎn)保。這不僅有利于保證農(nóng)民自主性,也有利于確保該制度運行的靈活性。同時,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險籌集基金方式應(yīng)為個人自我平衡方式,即個人按一定數(shù)額積累資金,到一定年齡后按積累額支取。從另一角度看,這也是一種繳費限定型——支取總額不能超過個人積累額(包括利息收入)。 從實質(zhì)上看,個人賬戶完全積累模式實際上是一種強制性儲蓄,而社會保險的色彩比較淡,因此它存在固有缺陷,主要表現(xiàn)在:第一,它既沒有代際間的調(diào)劑,也沒有同代不同收入者之間的調(diào)劑,只有個人自助性;第二,由于是一種資金積累制,在積累期間,一方面聚集了一筆資金,同時,通貨膨脹卻在另一方面蠶食掉一部分資金,使養(yǎng)老金的價值大打折扣;第三,這種養(yǎng)老保險方式解決的是“未來老年人”的收入保障問題,但對當前的老年人卻無能為力;最后,這種模式不利于未來城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的銜接。因此,有必要采取相關(guān)措施彌補完全基金積累制的不足。

完善完全基金積累制籌集模式的相關(guān)措施建議

確立最低養(yǎng)老金制度的補貼數(shù)額

目前,我國不同繳費水平下領(lǐng)取養(yǎng)老費的數(shù)額不同(如表3所示)。2009年中央一號文件明確提出:抓緊制定指導(dǎo)性意見,建立個人繳費、集體補助、政府補貼的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。根據(jù)文件精神,確立農(nóng)民最低養(yǎng)老制度最急需的是要明確由政府補貼農(nóng)民養(yǎng)老保險金的數(shù)額,以減少通貨膨脹、人口老齡化等因素對完全基金積累制籌集模式的沖擊。政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險進行資金補貼后,強化了政府的功能定位,明確了“個人繳費、集體補助、政府補貼”的實施原則。通過建立政府補貼制度后,各級政府財政每年安排專項資金對參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的農(nóng)民進行補貼,鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民參保,真正實現(xiàn)了個人、集體和政府三方分擔(dān)保險費的籌資機制。

實行以“糧食換保障”

我國是一個農(nóng)業(yè)大國,糧食是農(nóng)民最主要和最穩(wěn)定的收入來源。在農(nóng)村養(yǎng)老保險資金的籌集上,可以采取以糧食換保障的形式。采用這種形式,不需要農(nóng)民繳納貨幣性的保險費,在一定程度上減輕了農(nóng)民的負擔(dān),同時,還可以在一定程度上解決糧食問題,達到了一舉兩得的功效。在糧食主產(chǎn)區(qū),實行用糧食代替現(xiàn)金繳納養(yǎng)老保險費,可以進一步改善現(xiàn)行的糧食補貼政策,將原來對糧食流通環(huán)節(jié)提供的補貼轉(zhuǎn)移給參加“糧食換保障”的農(nóng)民支付保險費,不僅可以刺激農(nóng)民種糧的積極性,擴大農(nóng)村養(yǎng)老保險資金來源,而且還可通過這樣一種制度創(chuàng)新,將農(nóng)民補貼方式、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)與糧食流通體制改革、糧食安全機制的重建、農(nóng)村基層組織職能轉(zhuǎn)換有機結(jié)合起來。

增加農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集的靈活度

我國東西部經(jīng)濟發(fā)展不平衡,貧富差距較大,這種現(xiàn)象在農(nóng)村體現(xiàn)得尤為突出,即東部沿海地區(qū)農(nóng)村依靠有利的地理位置和國家相關(guān)政策的扶持,生活相對富裕;而西部的農(nóng)村則大多相對落后,甚至有相當數(shù)量的偏遠農(nóng)村溫飽問題尚待解決。這一實際情況就決定了我國目前還不能實行統(tǒng)一標準的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險籌集制度,而要根據(jù)不同地方經(jīng)濟發(fā)展水平和特點,如農(nóng)民的人均收入水平、物價指數(shù)以及生活消費指數(shù)等相關(guān)指標等,對政策進行一定程度的調(diào)整。可以考慮對東部發(fā)達地區(qū)農(nóng)村,政府補貼相對少一些,主要由農(nóng)民自身支付養(yǎng)老保險金,而對西部落后地區(qū),國家就應(yīng)加大補貼程度,投入更多的資金,保障農(nóng)民的根本生存需要。

把社會養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老有機結(jié)合

總的看來,我國農(nóng)村目前仍以家庭養(yǎng)老為主要。家庭養(yǎng)老的觀念是中華民族千百年來形成的傳統(tǒng)思想,因此,現(xiàn)階段社會養(yǎng)老保險制度建立不能完全取代家庭養(yǎng)老,本著更好地保障和服務(wù)于老年人的生活目的,實現(xiàn)兩種養(yǎng)老方式的有機結(jié)合就顯得尤為重要。這樣,老年人不僅獲得了經(jīng)濟保障,而且從精神和心理上有所慰藉與寄托,使他們快樂安度晚年。

加快農(nóng)村發(fā)展,縮小城鄉(xiāng)差距

農(nóng)民收入過低是制約農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集的關(guān)鍵因素,為此,加快農(nóng)村發(fā)展,提高農(nóng)民收入顯得十分迫切。對此,國家應(yīng)加大對農(nóng)村各項基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度,加大對農(nóng)業(yè)的科技投入,不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,提高農(nóng)民收入,縮小農(nóng)村與城市的收入差距。在此同時,保證農(nóng)村養(yǎng)老保險基金有條不紊地發(fā)放,做好農(nóng)民的思想工作,逐步培養(yǎng)農(nóng)民對參加養(yǎng)老保險的信心。