崔長勇

[摘 要]1990年代以來興起的治理理論對構(gòu)建公共服務(wù)多元化供給體系具有指導(dǎo)意義。為滿足公眾的多元需求,有效提供公共服務(wù),應(yīng)將政府、市場、第三部門納入公共服務(wù)的供給體系,并建立多元主體的優(yōu)勢互補(bǔ)機(jī)制、競爭機(jī)制和有序運(yùn)作的監(jiān)督機(jī)制,以最佳的規(guī)模和最低的成本提供最為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

[關(guān)鍵詞]治理;公共服務(wù);多元主體

[中圖分類號]C93-05

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

1990年代以來興起的治理理論,業(yè)已成為西方學(xué)術(shù)界指導(dǎo)公共管理實(shí)踐的一種熱門理論。全球治理委員會對治理的概念作了權(quán)威界定:治理是各種機(jī)構(gòu)和個人管理其共同事物的諸多方式的總和,它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它具有四個特征:治理不是一整套規(guī)則,也不是一種活動,而是一個過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制,而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門,也包括私人部門;治理不是一種正式的制度,而是持續(xù)的互動。[1](P4-5)面對社會的多元化需求,以治理理論的視角審視公共服務(wù)供給體系的重新構(gòu)建,設(shè)計(jì)公共服務(wù)多元主體,探討公共服務(wù)供給體系的運(yùn)行機(jī)制,具有重大的意義。

一、治理理論對公共服務(wù)多元化供給的指導(dǎo)意義

1.促使治理主體多元化

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,公眾需求日益多樣化,公民社會在發(fā)展中日趨成熟,政府已不能成為惟一的治理主體。惟有謀求多元化的治理格局,才能實(shí)現(xiàn)真正的善治。政府應(yīng)把企業(yè)、非政府組織等都納入公共服務(wù)供給體系,通過優(yōu)勢互補(bǔ)、競爭合作,有效改善公共服務(wù)質(zhì)量。

2.使政府的職能由“劃漿”轉(zhuǎn)為“掌舵”

世界銀行在1992年的一份研究報(bào)告中指出,好的治理的核心涵義是:政府的職能應(yīng)該完成從“劃船”到“掌舵”的轉(zhuǎn)變,即治道變革。[2]在需求多元化的當(dāng)今社會,“政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳。直接提供服務(wù)就是劃槳,可政府并不擅長劃槳”[3](P1)。因此,有效的政府并不是一個“實(shí)干”的政府、一個“執(zhí)行”的政府,而是一個能夠“治理”且善于實(shí)行“治理”的政府。

3.在公共服務(wù)中引入競爭機(jī)制

西方行政學(xué)學(xué)者羅伯特?羅茨指出,作為新公共管理的治理,指的是將市場的激勵機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)。[1](P2-3)美國進(jìn)步政策研究所資深研究員戴維?奧斯本提出,雖然“競爭不能解決我們的一切問題。但是在解開使許多政府機(jī)構(gòu)陷于癱瘓的官僚主義死結(jié)方面,它也許比本書中的其他任何概念更加關(guān)鍵”。[3](P205)政府應(yīng)通過各種形式把競爭機(jī)制引入公共服務(wù),改善公共服務(wù)。引入競爭可以提高效率,

增強(qiáng)成本意識,即投入少而產(chǎn)出多;競爭迫使公營的或私營的壟斷組織對顧客的需要做出回應(yīng),提供優(yōu)質(zhì)服務(wù);競爭鼓勵革新而壟斷扼殺革新;競爭能提高組織成員的自尊心和士氣。

二、公共服務(wù)多元化供給體系的主體設(shè)計(jì)

為滿足公眾的多元需求,有效提供公共服務(wù),實(shí)現(xiàn)良好的治理,應(yīng)將政府、市場、第三部門納入公共服務(wù)的供給體系,構(gòu)建一個三方合作的新的公共治理模式,從而以最佳的規(guī)模、最低的成本提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

1.政府部門

在現(xiàn)代社會,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,公眾需求不斷多樣化,公共服務(wù)的規(guī)模、資金投入迅速增長,這就需要政府明確自身定位,把一些職能讓渡給市場和社會,把服務(wù)的安排者、提供者或生產(chǎn)者分開,做好“掌舵者”和“裁判員”,從而健全市場準(zhǔn)入制度,維護(hù)公平秩序,保護(hù)各市場參與主體的平等競爭。

2.市場主體

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為,“市場是一部運(yùn)作精巧、成本低廉、效益最佳的機(jī)器,有效地調(diào)節(jié)著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和各個經(jīng)濟(jì)主體的活動”[4]。公共服務(wù)產(chǎn)品和許多私人產(chǎn)品可以由政府提供,也可以由企業(yè)提供。政府可以將傳統(tǒng)的由政府壟斷的公共服務(wù)如交通、電信、郵政、水電等推向市場,從而有效地促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給成本的降低和公共服務(wù)質(zhì)量的提高。在公關(guān)服務(wù)多元化主體格局中引入市場,就是要打破政府壟斷格局,用市場優(yōu)勢改善政府功能,把競爭注入到政府服務(wù)工作中,這也是治理理論所極力主張的。

3.第三部門

第三部門又稱為第三域、非營利部門、非政府組織等。它一般具有以下特征:組織性、民間性、非營利性、自治性、自愿性。在現(xiàn)代社會,面對公眾的多種需求,不僅諸多的具體服務(wù)如社區(qū)服務(wù)等應(yīng)由第三部門提供,而且許多社會公共事務(wù)如果根據(jù)政策法規(guī)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)交由社會中介組織辦理,實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律,管理效果往往會好于政府組織。因此,在現(xiàn)代社會,公共服務(wù)的最終實(shí)現(xiàn)離不開第三部門。

三、公共服務(wù)多元化供給體系運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建

政府、市場和第三部門在公共服務(wù)多元化供給體系中,只有按照內(nèi)在機(jī)制運(yùn)行,才能真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的互補(bǔ)、競爭、有序,因此,應(yīng)構(gòu)建多元化主體的運(yùn)行機(jī)制。

1.多元主體的優(yōu)勢互補(bǔ)機(jī)制

政府機(jī)制與市場機(jī)制各有利弊,政府的優(yōu)勢在于可以通過政府權(quán)威保障公共服務(wù)的公平供給,劣勢在于難以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置;而市場機(jī)制的優(yōu)勢在于可實(shí)現(xiàn)資源的有效配置,劣勢在于難以消除外部效應(yīng)與保障社會公平。所以,應(yīng)把政府機(jī)制與市場機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來,在公共服務(wù)中引入市場機(jī)制,用市場的優(yōu)勢改善政府的功能,實(shí)現(xiàn)政府與市場的優(yōu)勢互補(bǔ)。在具體運(yùn)作中,可以通過市場化、合同外包、特許經(jīng)營等手段實(shí)現(xiàn)部分職能由政府向市場和社會力量的轉(zhuǎn)移,這將大大提高公共服務(wù)的質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)市場對公共資源的優(yōu)化配置?？傊?這種互補(bǔ)機(jī)制有助于實(shí)現(xiàn)政府與市場在職能上各司其職、在效果上相輔相成的治理效果。

第三部門是公共部門和市場機(jī)制的有益補(bǔ)充,當(dāng)政府失靈或市場失靈的情況發(fā)生時,第三部門可起到補(bǔ)臺的作用。在現(xiàn)代社會,政府往往受到各種勢力的制約,其龐大的科層機(jī)構(gòu)存在著對新的社會需求反應(yīng)不夠靈敏、提供公共服務(wù)成本過高等不足。在現(xiàn)實(shí)中,許多國家不得不進(jìn)行公共事業(yè)產(chǎn)品的供給由政府向民間轉(zhuǎn)移的改革,第三部門在市場基礎(chǔ)上的活動及其相互間的競爭,提高了公共產(chǎn)品的供給和質(zhì)量,取得了良好的效果。同時,第三部門能較好地滿足社會多元化的需求。在現(xiàn)代社會,公眾的興趣、價值觀念、經(jīng)濟(jì)利益高度多樣化,社會也分化為眾多的階級、階層以及各種各樣的利益集團(tuán),政府很難對社會的多元需求做出及時、恰當(dāng)?shù)幕貞?yīng),而這恰恰是第三部門的優(yōu)勢。第三部門的產(chǎn)生、發(fā)展本身就是社會需求及利益格局多元化的結(jié)果,它能生產(chǎn)公眾所需要的不同產(chǎn)品或服務(wù),及時回應(yīng)社會多元化的需求。

2.多元主體并存的競爭機(jī)制

首先是政府內(nèi)部競爭機(jī)制的建立?？梢圆扇∠铝行问?(1)在公共組織內(nèi)部形成相對獨(dú)立的公共服務(wù)單位,簽訂績效合同,強(qiáng)化績效管理,引入內(nèi)部核算機(jī)制和價格機(jī)制;(2)改變供給資源由國家集中配置的做法,開展地區(qū)之間同類服務(wù)的供給競爭,對公共服務(wù)的政府部門進(jìn)行“公司化”改造,將效益第一、優(yōu)勝劣汰的管理理念賦予公共部門,強(qiáng)化政府內(nèi)部的市場競爭。[5]

其次是政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)之間競爭機(jī)制的建立。公共服務(wù)市場化、社會化就是要在公共服務(wù)提供中引入市場機(jī)制,讓企業(yè)參與進(jìn)來,打破政府壟斷格局,營造政府與企業(yè)平等競爭的局面。政府還可以通過招標(biāo)方式將公共服務(wù)交給企業(yè)來提供,政府只需監(jiān)督和規(guī)范,如環(huán)衛(wèi)清掃、醫(yī)療衛(wèi)生、職業(yè)培訓(xùn)等,都應(yīng)允許企業(yè)進(jìn)入,依靠公開、公平、公正的市場競爭,實(shí)現(xiàn)經(jīng)營管理和服務(wù)質(zhì)量的最優(yōu)化。

最后是第三部門與政府、企業(yè)之間競爭機(jī)制的建立。由于種種原因我國的第三部門尚未發(fā)育成熟,目前與政府、企業(yè)的競爭領(lǐng)域主要在環(huán)境保護(hù)、扶貧救困、咨詢中介等方面。但隨著社會的發(fā)展和公民社會的成熟,這支力量將進(jìn)入更廣闊的公共服務(wù)領(lǐng)域,從而對政府和企業(yè)造成競爭壓力。

3.多元主體有序運(yùn)作的監(jiān)督機(jī)制

政府要保障公共利益,使公共服務(wù)多元化供給體系有序、規(guī)范、高效地運(yùn)行,就應(yīng)對公共服務(wù)領(lǐng)域各主體進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。一方面,政府必須加強(qiáng)對公共服務(wù)市場化的有效監(jiān)管,對影響公眾利益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵因素進(jìn)行監(jiān)管。如在特許經(jīng)營、合同承包等市場化形式中,政府在制定監(jiān)管規(guī)則、挑選產(chǎn)品提供者、確定產(chǎn)品價格等方面擁有一定的自由裁量權(quán),容易發(fā)生貪污腐敗、權(quán)錢交易等“黑箱操作”,因此政府要加強(qiáng)腐敗監(jiān)管,加強(qiáng)廉政制度建設(shè)。另一方面,政府組織要加強(qiáng)對第三部門從事的社會公益事業(yè)的監(jiān)督工作,堅(jiān)決取締那些借第三部門之名牟利的機(jī)構(gòu),保證第三部門的公益性,并對第三部門的服務(wù)項(xiàng)目、資金運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)督。

[參考文獻(xiàn)]

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