王凌文　侯國偉

【摘要】 采礦權(quán)作為一種用益物權(quán),具有重要的經(jīng)濟價值,《公司法》等法律法規(guī)規(guī)定可以作價出資,而在實踐中卻流轉(zhuǎn)不暢。文章圍繞采礦權(quán)評估作價的溢價部分確定難、采礦權(quán)作價出資評估中最高限價的“一刀切”作法、采礦權(quán)作價出資的民事流轉(zhuǎn)規(guī)則亟需規(guī)范設(shè)計三個方面展開研討,并提出了相應(yīng)的解決思路及辦法。

【關(guān)鍵詞】 采礦權(quán);作價出資;熱點難點

礦業(yè)權(quán)作為一種民事財產(chǎn)權(quán)利,是依據(jù)礦產(chǎn)資源屬于國家所有的權(quán)能而派生的權(quán)利?！段餀?quán)法》將采礦權(quán)確定為獨立于所有權(quán)的用益物權(quán),規(guī)定可通過礦業(yè)權(quán)交易市場實現(xiàn)采礦權(quán)價值的最大化。由于礦業(yè)權(quán)市場的不確定性,宏觀制約因素很多,實務(wù)操作中,受礦業(yè)權(quán)的面積、范圍、質(zhì)量、可利用程度、區(qū)位等影響,造成采礦權(quán)不能順暢流轉(zhuǎn)。2008年之前的五、六年間,山西的煤炭采礦權(quán)市場同國際國內(nèi)能源市場一樣,持續(xù)火爆,呈現(xiàn)出多年來稀有的采礦權(quán)流轉(zhuǎn)市場活躍的局面。隨著金融風(fēng)暴及經(jīng)濟危機的深入,山西的煤炭產(chǎn)權(quán)交易市場也是冰火兩重天,進入不可置信的“寒冬”,同時,由于山西的煤炭采礦權(quán)流轉(zhuǎn)市場缺乏歷史統(tǒng)計數(shù)理模型的分析和整理,在采礦權(quán)評估市場上,往往無法給出一個相對穩(wěn)定的估值區(qū)間,嚴重制約著煤炭采礦權(quán)交易市場的發(fā)育和成長。尤其是獲得采礦權(quán)的民營煤礦企業(yè)急需通過二級市場來實現(xiàn)其投資價值時,面臨諸多困境,不僅制約著山西煤炭資源整合戰(zhàn)略目標的實現(xiàn),也成為當前影響山西煤炭資源資產(chǎn)化、礦權(quán)資本化的熱點、難點問題。

一、采礦權(quán)作價出資制度的現(xiàn)狀分析

現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》是1996年修訂的,該法對采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)采取了需行政審批的立法體例。其立法宗旨,是對采礦權(quán)的作價出資暗含著否定或禁止流轉(zhuǎn)的立法導(dǎo)向,在礦權(quán)立法上,毫不避諱地把采礦權(quán)界定為一種行政(許可)權(quán)。1998年2月12日,國務(wù)院頒發(fā)實施《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》,對采礦權(quán)流轉(zhuǎn)采用了有條件地適度松動的立法選擇,但當事人之間的合同自由依然受到嚴格的限制,規(guī)定采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同必須經(jīng)批準后方能生效。之后,國土資源部頒布的《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》,規(guī)定采礦權(quán)人的處分方式。這是國家第一次在政府規(guī)章層面規(guī)定采礦權(quán)人作價出資的規(guī)定。之后,在修訂后的《公司法》第27條規(guī)定:“股東可以用貨幣出資,也可以用實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財產(chǎn)作價出資;但是,法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財產(chǎn)除外。”但對非貨幣出資的形式有嚴格的要求,需同時滿足三個條件:一是可以用貨幣估價;二是可以依法轉(zhuǎn)讓;三是法律和行政法規(guī)并未明確禁止。修訂后的《企業(yè)會計準則第6號—無形資產(chǎn)》(2006年2月15日)也從財務(wù)賬務(wù)處理角度,將屬于無形資產(chǎn)的采礦權(quán)入賬、攤銷作了詳細的操作說明。

《物權(quán)法》作為為我國市民生活提供物權(quán)保障的重要法律,它明確將采礦權(quán)從行政許可權(quán)徹底轉(zhuǎn)向了具有財產(chǎn)價值屬性的民事用益物權(quán)?！段餀?quán)法》的立法規(guī)定,與第三次修正后施行的《公司法》第27條將采礦權(quán)作為股東出資方式隱含著一脈相承的吻合。

二、采礦權(quán)作價出資的熱點和難點

現(xiàn)行的《公司法》和《物權(quán)法》作為高位階的法律,雖然對采礦權(quán)在二級市場上可以作價出資,但在實務(wù)操作中,采礦權(quán)人在采礦權(quán)作價出資上,尚存在著諸多制度性障礙和操作上的難點。

(一)采礦權(quán)評估作價的價值溢價部分確定難

山西是煤炭資源大省和采礦權(quán)價值大省,為解決多年來困擾、影響和制約山西頻發(fā)的礦難,真正通過經(jīng)濟手段和市場的方法找到一條各方主體共贏的解決路徑。山西從2000年前后,借著煤炭市場由買方市場逐步轉(zhuǎn)向賣方市場、煤炭價格一路上漲之勢,持續(xù)開展了煤炭采礦權(quán)流轉(zhuǎn)市場的探索。2006年6月15日,國務(wù)院作出《關(guān)于同意在山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點意見的批復(fù)》,明確規(guī)定了在山西進行試點,規(guī)定采礦權(quán)評估作價要“合理評估作價,防止資源資產(chǎn)流失”,這成為山西煤炭采礦權(quán)作價遵循的基本原則。

2006年9月30日,國務(wù)院作出《關(guān)于同意深化煤炭資源有償使用制度改革試點實施方案的批復(fù)》,開始在全國8個省試點推行煤炭資源有償使用制度改革。此后,山西全省區(qū)域內(nèi)的煤炭資源整合工作也相應(yīng)提速,各地本著“一次置權(quán)、分期付款”的方式,中小型煤礦企業(yè)進行了采礦權(quán)一級市場的出讓。這項工作既涉及國土資源、國資監(jiān)管、工商管理、稅務(wù)等相關(guān)政府職能部門,也需法律、評估、會計、稅務(wù)籌劃等中介機構(gòu)廣泛深度參與。在對煤炭采礦權(quán)作價出資的評估實務(wù)操作中,現(xiàn)行有效的主要操作規(guī)范是國土資源部發(fā)布的《探礦權(quán)采礦權(quán)評估管理暫行辦法》及《礦業(yè)權(quán)評估指南》以及《礦業(yè)權(quán)評估收益途徑評估方法修改方案》等規(guī)范性文件。在采礦權(quán)作價出資估值時,除已經(jīng)交納的采礦權(quán)價款等實際發(fā)生或支出的不變成本外,即是溢價部分。而對溢價部分的標準、幅度等,既要根據(jù)煤礦企業(yè)的儲量測算,也要參考市場的供求關(guān)系,估值難度較大。往往在采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓人和受讓人之間容易發(fā)生較大分歧,尤其涉及到采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓人或受讓人一方是國有企業(yè),如何避免國有資產(chǎn)不流失,成為一個難題。而民營煤礦企業(yè),通過借貸融資等方式出讓取得采礦權(quán)后,急需通過采礦權(quán)二級市場的再流轉(zhuǎn)獲取收益,就面臨著評估作價中,是正當收益還是虛高估價及資源資產(chǎn)流失的博弈和考量。煤炭采礦權(quán)作價市場恰如紛繁復(fù)雜且多姿多彩的世俗生活,無法遵循固定的邏輯,只能符合生活邏輯。所以,在山西,法律這種為人們的行為提供理性模式的上層建筑,急需為世俗生活解除后顧之憂。

(二)采礦權(quán)作價出資評估中最高限價的“一刀切”作法,實踐中遇到了嚴重挑戰(zhàn)

2008年上半年之前,山西為應(yīng)對采礦權(quán)交易市場異?；钴S的現(xiàn)實需求,山西有關(guān)部門先后就采礦權(quán)價款評估作價出臺過若干個限價性的規(guī)范性文件,其核心即是按照硫分、灰分對應(yīng)煤炭品種制定最高限價,同時規(guī)定,各煤礦采礦權(quán)進行作價評估時,根據(jù)煤礦企業(yè)的實際占有儲量的煤層賦存和開采條件、地質(zhì)勘查程度、交通等因素與分值連乘修正。但這種“一刀切”的政策性規(guī)定,現(xiàn)實中往往被殘酷、真實而無情的煤炭采礦權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場所發(fā)現(xiàn)和打破。實際交易中,常常出現(xiàn)國土資源部門備案和實際交易兩個價格或陰陽合同。應(yīng)當說,政府限價規(guī)定的作法,意圖是想起到平抑持續(xù)上漲的采礦權(quán)流轉(zhuǎn)價格的作用,但由于宏觀經(jīng)濟形勢的推動作用,結(jié)果事與愿違,無法實現(xiàn)制度設(shè)計者的初衷。這些政策性規(guī)定,制度設(shè)計者固然也是在調(diào)查研究基礎(chǔ)上出臺的,但面對快速變化的市場,即便立法者釋放的初衷是善意的,由于我們目前行政管理體制上的過度向上依賴,對市場的反應(yīng)往往是遲滯的,造成政府的政策規(guī)定在頻繁活躍的采礦權(quán)交易市場面前表現(xiàn)出尷尬而左右為難,勢必造成了煤炭采礦權(quán)交易陰陽價格的出現(xiàn),既扭曲了市場信號,又造成了稅費的大量流失。實踐證明:這種“一刀切”的限價規(guī)定,在采礦權(quán)作價評估市場上遭遇到了嚴重而無情的挑戰(zhàn)。

(三)采礦權(quán)作價出資的民事流轉(zhuǎn)規(guī)則設(shè)計亟需完善

長期以來,我國的立法對采礦權(quán)的認識過分強調(diào)屬于行政(許可)權(quán),而忽視了它從本質(zhì)上屬于民事權(quán)利根本屬性的認識,直接導(dǎo)致的結(jié)果是重行政監(jiān)管,輕民事流轉(zhuǎn)調(diào)整。采礦權(quán)作為受公法嚴格規(guī)制下的私權(quán),其本質(zhì)屬性屬于民法上的用益物權(quán)。國土資源部《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》雖然自2000年就開始實施,并明確規(guī)定可以作價出資,但在具體操作上,由于評估作價辦法、評估結(jié)果的審查備案、采礦權(quán)交易市場的建立及完善、財務(wù)處理及工商登記記載等相關(guān)的制度配套欠缺,致使采礦權(quán)作價出資一直無法順暢地流轉(zhuǎn)起來,也成為制約資源資產(chǎn)化、資源資產(chǎn)資本化及證券化的難點、熱點問題。

三、解決采礦權(quán)作價出資的難點、熱點問題的思路及辦法

(一)建立合理的采礦權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配調(diào)節(jié)機制

目前,制約采礦權(quán)作價出資流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于采礦權(quán)作價扣除成本后的溢價部分的分配上,應(yīng)當依據(jù)產(chǎn)權(quán)原則來界定國家和采礦權(quán)人之間的收益分配比例,既客觀公平地妥善處理各方利益,又可以實現(xiàn)交易的順暢進行。原則上,一方面應(yīng)當遵循馬克思指出的真正的礦山地租的決定方法和農(nóng)業(yè)地租完全一樣的基本原則,國家以礦山地租收取者的身份,采礦權(quán)人交納采礦權(quán)價款獲得采礦權(quán),致使采礦權(quán)進入了二級流轉(zhuǎn)市場。從另一方面也應(yīng)當看到,在既定的市場經(jīng)濟條件下,采礦權(quán)價款作為礦山地租的一部分,它的數(shù)額主要由土地的稟賦決定,采礦權(quán)及其流轉(zhuǎn)價格主要決定于礦山的稟賦和儲量,而礦山的稟賦和儲量的終極所有人是國家。由于市場發(fā)育的不確定性,國家不能因采礦權(quán)的一次出讓,而失去對采礦權(quán)剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)的行使。近年來,發(fā)端在山西、彌漫在全國的“煤老板” 一夜暴富的神話,就是由于國家放棄或放松了在采礦權(quán)出讓后,對采礦權(quán)流轉(zhuǎn)市場中剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)缺乏監(jiān)管而放任的結(jié)果,產(chǎn)生了諸多不利于社會穩(wěn)定的矛盾,這與我們理論上存在認識誤區(qū)有很大關(guān)系,客觀上制約了采礦權(quán)作價出資以及采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)。因此,在堅持國家和地方政府在收取的采礦權(quán)價款既定分成比例標準下,對采礦權(quán)出讓后流轉(zhuǎn)收益(包括作價出資)應(yīng)在采礦權(quán)人和政府之間進行合理分割溢價收益部分,提高政府促進采礦權(quán)作價及采礦權(quán)流轉(zhuǎn)積極性的同時,確保采礦權(quán)人的投資收益不受損害?？上驳氖?山西省人民政府于2008年發(fā)布的《關(guān)于加快推進煤礦企業(yè)兼并重組的實施意見》,已經(jīng)就制定采礦權(quán)價款處置辦法提上了議事日程,說明山西以此來規(guī)范促進山西本輪煤礦企業(yè)兼并重組的時機已經(jīng)成熟。

(二)完善采礦權(quán)作價出資及流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計

1.根據(jù)《物權(quán)法》完善《礦產(chǎn)資源法》等特別法

按照《物權(quán)法》對采礦權(quán)作為用益物權(quán)的規(guī)定,采礦權(quán)一經(jīng)設(shè)立,當事人之間形成的私法關(guān)系其實就是平等主體的產(chǎn)權(quán)交易關(guān)系,其流轉(zhuǎn)只能依照民事規(guī)則進行。但《物權(quán)法》只是對采礦權(quán)作為用益物權(quán)這種私權(quán)流轉(zhuǎn)進行了一般性規(guī)定,實務(wù)中,對采礦權(quán)的取得、變更、消滅及其程序等細致操作規(guī)范,應(yīng)通過《礦產(chǎn)資源法》等單行法及特別法予以完善和體系化,同時,應(yīng)遵循《物權(quán)法》第120條規(guī)定的:“所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利”原則,讓采礦權(quán)順暢地流轉(zhuǎn)起來。

2.細化采礦權(quán)作價出資的方式、條件及程序

由于采礦權(quán)與一般的用益物權(quán)是通過合同設(shè)立不同,采礦權(quán)是在先有當事人的權(quán)利處分合意后,再經(jīng)過行政主管部門的許可方能設(shè)立,同時行政主管部門的許可登記與權(quán)利公示一并實現(xiàn),因此,立法理論和實務(wù)操作中必須遵循《物權(quán)法》的公示原則,包括國土資源、財政、稅收、工商及資產(chǎn)評估、會計中介等眾多部門的協(xié)調(diào)一致。具體應(yīng)包括以下方面:(1)采礦權(quán)的評估作價方法;(2)采礦權(quán)評估備案制度的完善;(3)采礦權(quán)評估作價的財務(wù)驗資確認;(4)采礦權(quán)的工商登記核準,等等。

3.采礦權(quán)作價出資的財務(wù)處理

采礦權(quán)作為一種資產(chǎn),在會計科目上均應(yīng)確定為無形資產(chǎn)進行會計核算,并應(yīng)當在公司或持有機構(gòu)的財務(wù)報表上體現(xiàn)為無形資產(chǎn)科目進入成本。按照現(xiàn)行的《企業(yè)會計準則第6號—無形資產(chǎn)》及1999年11月1日財政部頒發(fā)的《企業(yè)探礦權(quán)采礦權(quán)會計處理規(guī)定》,企業(yè)通過交納采礦權(quán)價款取得的采礦權(quán),按規(guī)定應(yīng)交納的采礦權(quán)價款,應(yīng)作為無形資產(chǎn)核算,借記“無形資產(chǎn)—采礦權(quán)”科目,貸記“無形資產(chǎn)—采礦權(quán)”科目。實踐中的問題是企業(yè)已經(jīng)交納的采礦權(quán)價款作為無形資產(chǎn)折資作價入股沒有操作障礙,問題是經(jīng)評估后的采礦權(quán)價款的超出部分(溢價增值部分)作為折股出資就難以操作。一般操作實務(wù)中,投資各方以現(xiàn)金出資先成立項目公司,采礦權(quán)人再將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓給項目公司,以此進行財務(wù)處理。這里涉及的是經(jīng)評估后的采礦權(quán)價款的超出部分(溢價增值部分),由于是基于國家的資源稟賦而獲得的,如何與國家分割增值利益?項目合作過程中,一方退出合作時,如何確定采礦權(quán)的價值?利益比較難以均衡?！?/p>

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