董　軾

作為重要的國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金,社保基金長(zhǎng)期處于缺乏穩(wěn)定的資金補(bǔ)充渠道且缺額巨大的尷尬局面,國(guó)有股轉(zhuǎn)持顯然是杯水車薪,如何破解社?；鹄Ь?值得關(guān)注

2009年6月19日,財(cái)政部、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)、全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》,規(guī)定股權(quán)分置改革新老劃斷后,凡在境內(nèi)證券市場(chǎng)首次公開(kāi)發(fā)行股票并上市(IPO)的含國(guó)有股的股份有限公司,除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的,均需按IPO時(shí)市場(chǎng)發(fā)行股份數(shù)量的10%,將股份有限公司部分國(guó)有股轉(zhuǎn)由全國(guó)社會(huì)保障基金持有。涉及國(guó)有股東826家,應(yīng)轉(zhuǎn)持股份83.94億股,發(fā)行市值約639.33億元。

區(qū)區(qū)600億元,顯然不足以填補(bǔ)社會(huì)保障基金數(shù)萬(wàn)億元的資金缺口,但貴在為破解社?；鹄Ь珠_(kāi)辟一條可持續(xù)的資金來(lái)源,發(fā)出了一個(gè)積極信號(hào)。

但是,相對(duì)于社保基金龐大的資金需求而言,國(guó)有股轉(zhuǎn)持仍然只是杯水車薪,社會(huì)保障基金的困局何在?

相關(guān)資料顯示, 2008年12月31日,我國(guó)社會(huì)保障基金資產(chǎn)總額5623.69億元,負(fù)債總額492.81億元,基金權(quán)益總額也就是可運(yùn)用資金額為5130.89億元。

5000多億元乍聽(tīng)起來(lái)不算少,但相比社會(huì)保障基金需求則捉襟見(jiàn)肘。據(jù)世界銀行估算,單就社會(huì)保障基金中主要項(xiàng)目基本養(yǎng)老金一項(xiàng),我國(guó)未來(lái)30—40年資金缺口9萬(wàn)億元。

社?；鸬目吡谀睦?

其一,我國(guó)人口老齡化速度和老齡人數(shù)“無(wú)與倫比”。按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)已于2000年邁入老齡化社會(huì),中國(guó)人口研究中心預(yù)測(cè),2030年,我國(guó)60歲以上人口將增至4億;2050年,我國(guó)60歲和65歲以上人口將分別達(dá)4.5億和3.36億。到那時(shí)候,3個(gè)中國(guó)人中1人60歲以上,4個(gè)人中1人65歲以上!

其二,現(xiàn)有國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面窄。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是國(guó)家為了保障退休職工的基本生活,強(qiáng)制實(shí)施的一種養(yǎng)老制度。我國(guó)于20世紀(jì)90年代建立基本養(yǎng)老金,迄今主要覆蓋城鎮(zhèn)職工,城鎮(zhèn)職工中又主要覆蓋國(guó)有和集體企業(yè)職工,其他經(jīng)濟(jì)成分職工尚處于逐步加入過(guò)程中,但最大漏項(xiàng)是占全國(guó)總?cè)丝?0%的農(nóng)村人口沒(méi)有養(yǎng)老保障。比較而言,我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面不到勞動(dòng)力適齡人口的15%,不及世界平均水平的1/2。

其三,歷史包袱重。我國(guó)基本養(yǎng)老金包括兩部分,一部分源于企業(yè)繳費(fèi)形成的社會(huì)統(tǒng)籌基金,實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制;另一部分源于職工個(gè)人繳費(fèi)形成的個(gè)人賬戶基金,實(shí)行積累制。國(guó)家實(shí)行基本養(yǎng)老金制度改革后,由于社會(huì)統(tǒng)籌基金收不抵支,形成巨額欠賬。保守估計(jì),1995—2000年間形成欠賬2萬(wàn)億元,至今未補(bǔ)足。同時(shí)為保證養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放,又不得不挪用個(gè)人賬戶基金用于當(dāng)前的養(yǎng)老金支出,形成約8000億元的個(gè)人賬戶“空賬”。

為解決養(yǎng)老基金越來(lái)越大的缺口,2000年,我國(guó)引入全國(guó)社會(huì)保障基金制度。全國(guó)社會(huì)保障基金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金的區(qū)別在于:資金來(lái)源方面,全國(guó)社會(huì)保障基金明確了四項(xiàng)資金來(lái)源,即財(cái)政預(yù)算撥款、國(guó)有股減持收入、彩票公益金收入和投資收益,而社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金分別由企業(yè)和職工繳費(fèi)形成;資金運(yùn)用方面,全國(guó)社會(huì)保障基金主要用于長(zhǎng)遠(yuǎn)需要,而社會(huì)統(tǒng)籌基金主要滿足當(dāng)期支出。全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)歷經(jīng)三任理事長(zhǎng),均提出早日做大社會(huì)保障基金的目標(biāo),如前任理事長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)(任期2003—2008年)希望任內(nèi)擴(kuò)充社會(huì)保障基金到1萬(wàn)億元以上,但結(jié)果令人遺憾!

從上述分析可以看出,全國(guó)社會(huì)保障基金不僅差錢,而且差得很多!該如何解決?

建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系是和諧社會(huì)的主要內(nèi)容,也是內(nèi)需為主經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的必然要求。

破解社?；鹄Ь直仨毝喾街?早做準(zhǔn)備

簡(jiǎn)要地說(shuō),我們應(yīng)從以下方面做出努力:

明確社會(huì)保障基金的定位。全國(guó)社會(huì)保障基金設(shè)立9年,至今沒(méi)有明確其功能定位和資金用途。前任理事長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)稱其為“國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金”,現(xiàn)任理事長(zhǎng)戴相龍則稱其為“國(guó)家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金”,這可能正是社會(huì)保障基金的尷尬之處。一般意義上講,社會(huì)保障體系主要由養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險(xiǎn)組成,養(yǎng)老保險(xiǎn)是其主要組成部分。目前情況下,戴理事長(zhǎng)的提法似乎更符合實(shí)際。

逐年增加中央預(yù)算撥款充實(shí)社會(huì)保障基金。財(cái)政撥款作為社會(huì)保障基金最大的收入來(lái)源,歷年累計(jì)達(dá)2976億元,但冷熱不均,最高年度接近600億元,最低年度不足50億元。預(yù)算撥款不穩(wěn)定,主要是財(cái)政部目前還沒(méi)有一個(gè)補(bǔ)充社會(huì)保障基金的長(zhǎng)期規(guī)劃。國(guó)家應(yīng)制定一個(gè)中長(zhǎng)期財(cái)政計(jì)劃,在若干年內(nèi)逐步消化和吸收養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的轉(zhuǎn)制成本,否則隨著人口老齡化加劇和贍養(yǎng)率的提高,財(cái)政隱性負(fù)債將急劇增加,威脅未來(lái)的財(cái)政穩(wěn)固和財(cái)政的可持續(xù)性。

將社會(huì)保險(xiǎn)基金征收方式由“費(fèi)”改“稅”。目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)資金籌集實(shí)行收“費(fèi)”的方式,但用人單位和個(gè)人不繳、欠繳和中斷繳納保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。借鑒多數(shù)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)籌資模式可從社會(huì)保障繳費(fèi)改為開(kāi)征統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)稅,由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收。開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅可以增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)資金籌集過(guò)程中的約束力,確保如期足額征納,提高社會(huì)保障基金的收繳率;同時(shí),用稅收形式籌集資金,由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收,財(cái)政統(tǒng)一管理,銀行或郵局統(tǒng)一發(fā)放,并將社會(huì)保障預(yù)算與其他預(yù)算分開(kāi),加強(qiáng)資金運(yùn)用中的管理,減少濫用和挪用現(xiàn)象,有效避免社會(huì)保障資金籌集發(fā)放中的不規(guī)范行為。

社會(huì)保障基金運(yùn)用要在確保安全前提下實(shí)現(xiàn)保值增值。盡管社?；饸v年累計(jì)收益達(dá)1598億元,但主要集中于2006和2007年的順周期環(huán)境中,2008年浮虧達(dá)393億元。全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理要堅(jiān)持審慎原則,安全至上,注重效益。根據(jù)《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》的要求,通過(guò)“規(guī)范、穩(wěn)健、專業(yè)化、市場(chǎng)化”的運(yùn)作,有效分散投資風(fēng)險(xiǎn),避免參與高杠桿率的金融衍生產(chǎn)品,實(shí)現(xiàn)收益穩(wěn)定增長(zhǎng)。

社會(huì)保障基金應(yīng)兼顧資本市場(chǎng)的反應(yīng)。社會(huì)保障基金成立之初,“國(guó)有股減持”曾是重要的資金歸集渠道。2001年6月,國(guó)務(wù)院印發(fā)《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法的通知》,當(dāng)時(shí)規(guī)定國(guó)有上市公司首次發(fā)行和增發(fā)股票時(shí),均應(yīng)按融資額的10%出售國(guó)有股,所得資金上繳社會(huì)保障基金。辦法出臺(tái)后,國(guó)內(nèi)A股市場(chǎng)應(yīng)聲大跌,4個(gè)月后減持辦法即被緊急叫停。此次由“減持”變“轉(zhuǎn)持”,且明確劃轉(zhuǎn)社會(huì)保障基金的國(guó)有股禁售期延長(zhǎng)3年,該政策被資本市場(chǎng)解讀為有關(guān)部門的托市之舉,為IPO重啟和國(guó)有大盤股上市創(chuàng)造條件,是社會(huì)保障基金和資本市場(chǎng)的雙贏。

建立具有中國(guó)特色的多層次社會(huì)保障體系。社會(huì)保障制度的研究與變革一直是國(guó)際社會(huì)十分關(guān)注的重大問(wèn)題,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,建立社會(huì)保障制度的基本原則有三項(xiàng):社會(huì)保障要有利于發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用;社會(huì)保險(xiǎn)要保持在收入再分配的合理范圍內(nèi),以維護(hù)經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公正二者的內(nèi)在統(tǒng)一;社會(huì)保障應(yīng)由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三者合理分擔(dān),互為補(bǔ)充。在建立和健全具有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度過(guò)程中,須科學(xué)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),結(jié)合國(guó)內(nèi)社會(huì)保障實(shí)踐,建立起資金來(lái)源多渠道、保障方式多層次、社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)、管理服務(wù)社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

全國(guó)社會(huì)保障基金作為中央集中的養(yǎng)老金儲(chǔ)備,捉襟見(jiàn)肘的局面令人尷尬,建立穩(wěn)定可持續(xù)基金體制尤顯急迫。而有評(píng)論認(rèn)為,雖不足以破解困局,但國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)持仍不失為“固民寧邦”的一個(gè)善舉,邁出了“國(guó)富”到“民安”的重要一步!