張　凱

摘要：近一段時間，小產(chǎn)權(quán)房作為一種不規(guī)范的房產(chǎn)形態(tài)，廣泛活躍于各地的房地產(chǎn)市場，引起了社會各界的廣泛關注。以小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生原因為基礎進行分析，對如何解決小產(chǎn)權(quán)房問題提出了觀點與看法。

關鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；產(chǎn)生根源；整治對策

中圖分類號：F293.3

文獻標識碼：A

文章編號：1672—3198(2009)13-0131-02

1小產(chǎn)權(quán)房的界定

小產(chǎn)權(quán)房又稱為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房，是指建設在農(nóng)村集體土地上的商品性住宅。一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會與開發(fā)商合作建設，或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會自行開發(fā)建設，亦有小部分由村委會審批、村民自行建設，以較低的價格向村民以外的城市居民進行銷售。這些房屋的土地使用沒有經(jīng)過國家的規(guī)劃、審批手續(xù)，也沒有繳納土地出讓金等費用，故不能獲得國家房管部門頒發(fā)的房屋所有權(quán)證，其產(chǎn)權(quán)證也只是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會所頒發(fā)，故此稱為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房。相對于直接受法律保護的商品房所有權(quán)，這樣的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)以及所受到的產(chǎn)權(quán)保護比較“小”，所以亦稱為小產(chǎn)權(quán)房。

小產(chǎn)權(quán)房在中國已經(jīng)存在了十余個年頭，只是一直處于半地下狀態(tài)。由于不用交納土地出讓金和各種稅費，“小產(chǎn)權(quán)房”的價格優(yōu)勢非常明顯。隨著近年城市房屋價格的節(jié)節(jié)攀高，越來越多購買能力有限的城市居民開始把目光瞄準了處于“灰色”地帶的農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房。據(jù)悉，北京市的小產(chǎn)權(quán)房供應量大約達到了整個住房市場的20％。伴隨著小產(chǎn)權(quán)房的曝光率不斷提高，各種非議和爭論也就隨之涌來。

2小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生根源分析

2.1土地產(chǎn)權(quán)雙軌制是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根源

我國法律規(guī)定城市土地歸國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)土地屬于農(nóng)民集體所有。1995年以前，土地主管部門推行轉(zhuǎn)權(quán)讓利政策，規(guī)定集體建設用地必須轉(zhuǎn)為國有，才能進入二級市場流轉(zhuǎn)。1995年后，政策不再強調(diào)必須轉(zhuǎn)為國有，但并未明確新的合法流轉(zhuǎn)路徑。1998年修訂的《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。第63條則規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設”。這兩條法律剝奪了集體土地的部分開發(fā)權(quán)和處分權(quán)，即集體土地只能用來建設自用的村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公共設施和公益事業(yè)，不能用于其他目的的建設用地開發(fā)。法律雖規(guī)定“農(nóng)村宅基地屬集體所有，村民對宅基地只有使用權(quán)，農(nóng)民將房屋賣給城市居民的買賣行為不受法律保護”，但它對農(nóng)民在舊宅基地上蓋樓房，把空余的部分賣給城市人的行為沒有明確規(guī)定，中間有許多法律空白或缺陷。按照現(xiàn)行法律“不禁止即可行”的法理，小產(chǎn)權(quán)房確實有法律上的漏洞可尋。2007年6月，北京市國土局對小產(chǎn)權(quán)房的全面叫停，引來了眾多非議，對查處小產(chǎn)權(quán)房的執(zhí)法依據(jù)甚至執(zhí)法主體都存在爭議。國土資源管理部門的管轄范圍是國有土地和被征用的農(nóng)村集體土地，而集體土地則缺少一個統(tǒng)一的管理部門，尚處在灰色地帶。

2.2中國城市化、工業(yè)化的高速進程是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的現(xiàn)實基礎

中國目前的城鎮(zhèn)人口已高達5.8億。城鎮(zhèn)化水平也已超過45％，這是人類歷史上最大規(guī)模的一次城市化轉(zhuǎn)型。根據(jù)國家有關部門的預期，按人口城鎮(zhèn)化率每年增加一個百分點測算，到2020年我國還將從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出3億左右的人口。一方面是如此龐大的住房需求，另一方面則是城市里居高不下的房價，這種尖銳矛盾為小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生和發(fā)展提供了溫床。另外，隨著近年來經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，城市化的進程不斷加快。原來位于城市郊區(qū)的集體土地不斷向城市靠攏，有的村鎮(zhèn)甚至從城市邊緣逐步演化成新的城市中心，形成“城中村”的格局。隨著房地產(chǎn)開發(fā)步伐的加快，早些年人們眼中偏遠的小產(chǎn)權(quán)房與一般商品房已經(jīng)連成片，各種生活基礎設施也隨著城市化的進程得到大大改善，為小產(chǎn)權(quán)房熱銷市場提供了地理優(yōu)勢條件。

總而言之，大規(guī)模的城市擴展直接促成了小產(chǎn)權(quán)房以規(guī)?；姆绞讲粩嗦?。目前，小產(chǎn)權(quán)房住宅數(shù)量總體上已相當于我國120億平方米城鎮(zhèn)住宅的40％以上，已經(jīng)成為中國最重要的房產(chǎn)權(quán)利類型之一。而且，由于中國城鄉(xiāng)房屋不采取一元化的管理體制，伴隨著高速度的城市化，小產(chǎn)權(quán)房的運轉(zhuǎn)規(guī)模將不斷擴大。

2.3收益落差過大和違規(guī)成本過低是小產(chǎn)權(quán)房形成的直接原因

我國農(nóng)地征用補償制度所采用的核算標準是以該土地原用途年產(chǎn)值的倍數(shù)和農(nóng)民原有生活水平為依據(jù)，補償內(nèi)容中沒有體現(xiàn)土地的“發(fā)展權(quán)”，土地被用于非農(nóng)建設之后的市場價值與農(nóng)地補償?shù)穆洳顦O大。在此條件下，對于可能被城市建設征用區(qū)域的農(nóng)村集體土地而言，將土地直接用于小產(chǎn)權(quán)房建設也就不足為怪了。

當然，除了放棄農(nóng)地補償外，小產(chǎn)權(quán)房建設還可能面臨違規(guī)處罰，這些處罰可能是行政的也可能是經(jīng)濟的。但是在很長一段時間內(nèi)很少有開發(fā)主體受到處罰，僅有個別項目被勒令停止或強行拆除，損失也多由介入其中的開發(fā)商承擔，而房屋銷售后可能面臨的處罰風險則完全轉(zhuǎn)移到購房者身上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到懲罰的概率較低，受到懲治的力度也不強，相比高額的收益誘惑根本不能起到懲戒作用。

3關于整治小產(chǎn)權(quán)房的建議

3.1切實提升農(nóng)地補償標準

自2006年以來，我國城市征用農(nóng)地的補償標準已有所提升，但城市政府和農(nóng)村集體對征地價格的商談仍不具對等性。隨著《物權(quán)法》的實施，切實提高征地補償標準，即將農(nóng)村土地所有權(quán)主體作為與城市政府對等的主體，用經(jīng)過公允評估的市場價值核定補償標準，將超過土地管理法規(guī)定標準之上的土地增值收益同農(nóng)村集體共享成為了目前急需解決的任務。

此外，除了真實發(fā)生征用的土地外，還必須承認城市邊緣區(qū)農(nóng)村集體土地的“發(fā)展權(quán)”，即結(jié)合城市規(guī)劃區(qū)范圍的調(diào)整，事先劃定城市發(fā)展區(qū)，該發(fā)展區(qū)內(nèi)需要保留農(nóng)業(yè)用地形態(tài)的土地有權(quán)要求“發(fā)展權(quán)”補償。對此，以美國為代表的西方發(fā)達國家選擇了城市成長邊界、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等手段，確保維持農(nóng)業(yè)形態(tài)的土地可以獲取同改變用途的農(nóng)地近似的整合收益，降低不確定的土地征用行為對農(nóng)村集體經(jīng)濟的擾動。

3.2合理確立規(guī)劃區(qū)內(nèi)外的預期，降低規(guī)劃區(qū)外尋租可能

首先必須明確城市的成長過程是動態(tài)的，城市規(guī)劃區(qū)的邊界也是一個動態(tài)的過程。因此，應當以更為長遠的眼光給予規(guī)劃區(qū)內(nèi)外明確的預期，降低投資主體在規(guī)劃區(qū)外尋租的可能。第二，必須對城市規(guī)劃區(qū)外的土地利用進行強勢規(guī)制，通過經(jīng)濟杠桿和行政力量降低其作為尋租空間的可能。第三，應當從城鄉(xiāng)結(jié)合、統(tǒng)籌發(fā)展的角度出發(fā)，在中國高速化的發(fā)展過程中，充分關注城市對周邊農(nóng)村的反哺，從而使得城市規(guī)劃區(qū)以外的農(nóng)村地區(qū)也可獲得良性的發(fā)展。

3.3提高違規(guī)的處罰成本

對小產(chǎn)權(quán)房的違規(guī)處罰應提升，使小產(chǎn)權(quán)房可能涉及的供給方農(nóng)村集體和建設方開發(fā)商面臨極大的懲戒成本，減低小產(chǎn)權(quán)房建設的潛在收益。堅決杜絕新的小產(chǎn)權(quán)房，對于已經(jīng)購買了小產(chǎn)權(quán)房的業(yè)主，有必要讓其通過補償稅費包括罰款等方式，支付不低于城市正規(guī)房地產(chǎn)的市場價格，從而促使其“轉(zhuǎn)正”，將已有的小產(chǎn)權(quán)房復歸城市房地產(chǎn)市場。

3.4構(gòu)建合理有序的房地產(chǎn)市場

除了上述直接作用于小產(chǎn)權(quán)房的政策外，城市合理。有序的房地產(chǎn)市場也是降低小產(chǎn)權(quán)房建設可能的重要支撐。對此，應注重從幾個領域進行疏解。首先是需求引導——即促使本地居民需求合理顯現(xiàn)，減少超越消費能力的超前需求和無效需求；其次，政府應加強廉租房等保障性住房建設，使城市中低收入者居有定所；第三是健全政府的土地供給和土地投放調(diào)控監(jiān)督機制，確保城市合理的土地投放；第四是提升金融貨幣等宏觀政策的作用，通過利率、首付比率等杠桿壓縮城市房地產(chǎn)投機空間；最后是加強普法教育，提升市民對小產(chǎn)權(quán)房負面影響和違規(guī)購買嚴重后果的認識程度，從而自覺形成對小產(chǎn)權(quán)房的抵制。