劉為敏

【摘要】 房地產(chǎn)行業(yè)是一項關(guān)系民生的重要行業(yè)，因而，房地產(chǎn)調(diào)控成為政府宏觀調(diào)控的主要領(lǐng)域之一。首先分析了房地產(chǎn)調(diào)控政策的演變，進而分析了房地產(chǎn)調(diào)控政策在中小城市失靈的原因，最后提出了完善中小城市房地產(chǎn)調(diào)控政策的相關(guān)措施。

【關(guān)鍵詞】 中小城市；房地產(chǎn)市場；調(diào)控政策

一、房地產(chǎn)調(diào)控政策的演變

房地產(chǎn)業(yè)作為國家的支柱產(chǎn)業(yè)之一，關(guān)乎國計民生，已遠遠超越單純的經(jīng)濟范疇，對經(jīng)濟發(fā)展，對社會安全、政治穩(wěn)定都至關(guān)重要。房地產(chǎn)的公共屬性決定了政府必須行使干預(yù)、管理和調(diào)控的職能。

2001年，中央政府發(fā)布了195號文件。該文件規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商必須以自有資金交納土地出讓金；房地產(chǎn)開發(fā)商的自有資金不得低于總投資的30%，在項目施工臨近尾聲時，商業(yè)銀行才可發(fā)放個人按揭貸款。但在實際操作中，房地產(chǎn)開發(fā)商利用商業(yè)銀行發(fā)放的流動資金貸款交納土地出讓金，在項目施工剛開始時就在商業(yè)銀行的配合下啟動按揭貸款程序。同時，房地產(chǎn)開發(fā)商的自有資金率遠遠低于30%。

2003年，中央政府對商業(yè)銀行的房地產(chǎn)貸款進行了全面檢查，并發(fā)布了《2002年貨幣政策執(zhí)行報告》。該報告披露了“違規(guī)貸款”主要集中在房地產(chǎn)開發(fā)貸款和個人商品房貸款上。2003年6月，中央政府又出臺了121號文件。該文件是195號文件的具體化，再次強調(diào)了商業(yè)銀行不得違規(guī)發(fā)放房地產(chǎn)貸款。但房地產(chǎn)金融違規(guī)現(xiàn)象并未因此得到有效遏制。用流動資金貸款交納土地出讓金、違規(guī)發(fā)放個人按揭貸款等行為有增無減。

2004年，中央政府出臺了《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風(fēng)險管理指引》等多項政策，加強對房地產(chǎn)融資的管理，通過控制商業(yè)銀行總體貸款規(guī)模來控制房地產(chǎn)信貸規(guī)模。對房地產(chǎn)開發(fā)商而言，通過商業(yè)銀行融資的渠道已經(jīng)不太通暢了。于是，房地產(chǎn)開發(fā)商開始大規(guī)模引入外資。同年，國務(wù)院還出臺了《關(guān)于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》等政策，開始從源頭上規(guī)范土地市場，以期給房地產(chǎn)市場降溫。但房地產(chǎn)開發(fā)商卻借機大肆宣傳商品房供給將大幅減少，利用公眾的消費恐慌心理推動房價進一步高漲。

2005年，國務(wù)院先后出臺了“國八條”和“七部委8條”，開始通過各種手段對房地產(chǎn)市場進行全面調(diào)控?！皣藯l”和“七部委8條”都強調(diào)抑制房地產(chǎn)投資增長過快和房價上漲過快。但地方政府卻陽奉陰違，繼續(xù)推動房地產(chǎn)投資高速增長。房地產(chǎn)開發(fā)商則繼續(xù)拉高房價，并通過媒體大肆宣傳房價不會下跌的理由，鼓動老百姓買房。

2006年，國務(wù)院又先后出臺了“國六條”、“九部委15條”、“六部委14條”和“國稅七條”。這些新政策主要是調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定房價。

2007年，中央政府各部門先后出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》、《房地產(chǎn)市場秩序?qū)ｍ椪喂ぷ鞣桨浮?、《國?wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》等，目的在于通過土地調(diào)控和市場監(jiān)控抑制過熱的房地產(chǎn)市場，最主要的是構(gòu)建具有中國特色的居民住房制度。同時，自2007年3月18日至2007年9月15日，金融機構(gòu)一年期存款基準利率不斷上調(diào)，抑制過熱的房地產(chǎn)市場。

2008年上半年，中國人民銀行不斷上調(diào)存款類金融機構(gòu)人民幣存款準備金率，下半年，在金融危機的影響下，中國人民銀行匆忙降息。中央政府先后出臺了《經(jīng)濟適用住房開發(fā)貸款管理辦法》、《關(guān)于廉租住房經(jīng)濟適用住房和住房租賃有關(guān)稅收政策的通知》、《關(guān)于加速廉租住房質(zhì)量管理的通知》，中央多次強調(diào)要加快經(jīng)濟適用房和廉租房等社會保障用房建設(shè)。溫家寶在11月10日和12月17日等多次重要會議中明確指出要加快保障性住房建設(shè)。

近年來，中央政府先后出臺多項房地產(chǎn)調(diào)控政策以期穩(wěn)定房價。但是這些政策的效果很不理想，中小城市的房價還是不斷高漲，分析這些調(diào)控政策的失靈就顯得尤為重要。

二、房地產(chǎn)調(diào)控政策在中小城市失靈的原因

房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)通常將北京、上海、廣州、深圳這四大城市劃分為一線城市，因為這四個城市在房地產(chǎn)行業(yè)所占份額將近70%；重慶、天津和一些發(fā)達的省會城市，比如成都、杭州、沈陽等城市，再加上沿海開放城市，比如青島、大連、廈門等被劃為二線城市；三線城市是經(jīng)濟比較落后的省會城市和一般地級市，比如，洛陽、無錫、黃石、哈爾濱、銀川等；最后將縣級市和縣城都統(tǒng)稱為四線城市。業(yè)內(nèi)將三、四線城市統(tǒng)稱為中小城市。我們通常所說的三線和四線城市有以下兩個主要特點：三線城市：(1)口規(guī)模基本都在100萬以下；(2)住宅價格瓶頸均價2，500元/平米左右；四線城市：(1)人口規(guī)?；径荚?0萬以下；(2)住宅價格瓶頸均價1，500元/平米左右。本文中所涉及的城市，如蚌埠、懷遠等地均屬于中小城市。

細觀近兩年來我國房地產(chǎn)調(diào)控，其操作路徑大致如下：黨中央對房地產(chǎn)調(diào)控提出指導(dǎo)精神→國務(wù)院發(fā)出通知要求→國務(wù)院相關(guān)部委出臺政策措施→省一級地方政府制定執(zhí)行細則。在這個路徑中，雖然看不到中小城市的立法作用，然而他們確是真正的所有政策的執(zhí)行主體。

由于中央政府的政策調(diào)控會影響到調(diào)控體系內(nèi)不同利益群體的切身利益，因此近年來，圍繞著房地產(chǎn)市場的政策調(diào)控，不同利益群體的博弈非常激烈，宏觀調(diào)控能產(chǎn)生多大的效果，在很大程度上取決于各利益群體間的博弈。筆者從中小城市中的地方政府、房地產(chǎn)企業(yè)、商業(yè)銀行與調(diào)控政策博弈的分析，論述房地產(chǎn)調(diào)控政策在中小城市失靈的原因。

第一，地方政府與調(diào)控政策的博弈。地方政府既有維護社會公平使政治權(quán)利最大化的“社會人”職能，也有使財政收入最大化、公務(wù)員收入最大化的“經(jīng)濟人”職能，我國現(xiàn)行土地和房地產(chǎn)制度安排使地方政府也成為房地產(chǎn)市場利益格局的重要一員，通過土地使用權(quán)的出售，積極參與房地產(chǎn)商品價值的形成，增加地方政府的財政收入。

由于中央政府和地方政府的職能不一樣，追求的經(jīng)濟目標也不同。中央政府追求的經(jīng)濟目標是經(jīng)濟增長、充分就業(yè)、物價穩(wěn)定和國際收支平衡，而地方政府追求的經(jīng)濟目標是經(jīng)濟增長和充分就業(yè)。地方政府領(lǐng)導(dǎo)從提高政績角度出發(fā)有積極推動本地經(jīng)濟發(fā)展的主動性，而房地產(chǎn)市場是提升地方GDP最簡單、最有效、最沒有風(fēng)險的方法，不需要提升技術(shù)能力、不需要提高管理技能、不需要防止環(huán)境污染，只要想方設(shè)法把政府壟斷的地租通過土地使用權(quán)出讓變現(xiàn)，就可以在短期內(nèi)迅速積累政府財力，提升地方GDP，改變城市面貌，拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高地方政府領(lǐng)導(dǎo)者的政績，所以地方政府有積極推動房地產(chǎn)市場繁榮的主動性和積極性。

由于經(jīng)濟目標的差異，中央政府追求的目標和地方政府的行為方式是不同的，如中央政府在追求經(jīng)濟增長時還要考慮物價問題和國際收支問題，在物價出現(xiàn)上漲時，必然通過經(jīng)濟收縮政策降溫來穩(wěn)定物價，保持貨幣幣值的穩(wěn)定和信譽，而地方政府在推動經(jīng)濟增長時，是不考慮后面兩個問題的。這種經(jīng)濟目標的差異性導(dǎo)致中央政府和地方政府行為方式的差異，即中央政府要壓縮房地產(chǎn)過熱、穩(wěn)定房價，而地方政府仍希望房地產(chǎn)持續(xù)旺銷，并不愿意看到本地房價下跌，新聞報道中經(jīng)常提到地方政府救市的舉措。這就是中央政策到地方后執(zhí)行不力的根本原因。如黃玫把這種博弈歸納為：（1）拖字訣。近三個月過去了，從公開報道看，只有深圳等極少數(shù)城市出臺了地方細則。一些地方政府官員認為，等宏觀調(diào)控這陣風(fēng)過去，該怎么樣還怎么樣。（2）混淆視聽法。同一個城市的房價，這個部門說升了，那個部門說降了。知情人士透露，這是因為兩個數(shù)據(jù)的統(tǒng)計口徑不同。在強大的宏觀調(diào)控攻勢下，一些人不敢再瞎吹“本地房價處于合理水平”，而是尋找能證明自己調(diào)控成果的“政績”，大肆宣傳。（3）選擇性發(fā)布數(shù)據(jù)。城市的存量土地、開發(fā)商手里究竟囤積了多少土地；究竟有多少逾期未開發(fā)、符合“無償收回”標準而未收回的土地等等，這些對房地產(chǎn)走勢至關(guān)重要的數(shù)據(jù)，依然是秘密。（4）“以空對實”法。中央的調(diào)控政策越來越明確、細致，一些地方政府卻玩起了虛花樣，出臺的“實施細則”反而操作性不強，沒有檢查考核標準。調(diào)控政策的落實過程在一些地方成為會議對會議、政策對政策、文件對文件的過程。博弈的結(jié)果就是房地產(chǎn)市場的繼續(xù)上漲，調(diào)控政策效果打折。所以政府如果真要將房產(chǎn)價格降下來，地方政府的建設(shè)資金必須要有相應(yīng)的合理安排才行。如果沒有合理的安排，現(xiàn)行的政府投入機制又不想變，地方政府的必然行為就是抵制房地產(chǎn)的調(diào)控政策。

第二，中小城市房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與房地產(chǎn)調(diào)控政策的博弈。作為房地產(chǎn)調(diào)控政策對象的房地產(chǎn)開發(fā)商也是房價主要利益相關(guān)者之一，如果政府采取各種手段穩(wěn)定房價，比如緊縮銀根、提高貸款利率、增加稅收，推出大量的經(jīng)濟適用房等等，這一方面會使得中小城市房地產(chǎn)開發(fā)商進一步融資產(chǎn)生困難；另一方面也會影響到購房者的心理預(yù)期，從而影響房地產(chǎn)的銷售。房地產(chǎn)是個高利潤行業(yè)，許多房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)不可能因為加息就輕易退出市場，即使信貸受到定限制，其在超額利潤的驅(qū)使下，仍可以想方設(shè)法通過住房銷售、預(yù)售制度、直接融資等方式繼續(xù)投資。至于提高上地出讓金、提高貸款利息等增加的成本，在現(xiàn)有定價體制下，由開發(fā)成本轉(zhuǎn)向房價，由消費者承擔。開發(fā)商在商品定價時不斷追漲，助推了房價上漲。在政策基本面未改變的現(xiàn)行市場機制框架下，隨著調(diào)控政策的不斷深化，一些開發(fā)商或通過大量儲備土地來對抗調(diào)控，或根據(jù)市場行情來加速或推遲開發(fā)進度，直接造成了市場住房供應(yīng)減少，從而導(dǎo)致價格上漲，不僅規(guī)避了自身利益風(fēng)險，并最終炒高房價獲取最大利潤。因此，房地產(chǎn)開發(fā)商不會承認本地房地產(chǎn)市場存在過熱現(xiàn)象，甚至還會積極對當?shù)卣M行“游說”、“活動”，干擾房地產(chǎn)調(diào)控政策的執(zhí)行，繼而影響房地產(chǎn)調(diào)控政策的效果。

第三，商業(yè)銀行與調(diào)控政策的博弈。房地產(chǎn)行業(yè)是個資金高度密集型的行業(yè)，對信貸資金的依賴性強。在房地產(chǎn)熱中商業(yè)銀行是受益者之一，在房價上漲中坐享信貸規(guī)模擴張和加息帶來的穩(wěn)定收益。作為以盈利性為經(jīng)營原則的商業(yè)銀行，希望通過與房地產(chǎn)調(diào)控政策博弈實現(xiàn)利潤最大化。例如，央行出臺的“七折新政”，卻一頭撞上了各商業(yè)銀行的“軟抵抗”，各商業(yè)銀行愿意以七折的利率向存量房客戶提供貸款，但是復(fù)雜的申請程序，以及苛刻的條件，將大量存量房客戶擋在了門外。

信貸權(quán)限是銀行配置信貸資源、獲取經(jīng)營利潤、提高經(jīng)營業(yè)績、提升在金融市場中話語權(quán)的主要手段。在國有商業(yè)銀行信貸日益集中的趨勢下，項目審批權(quán)限上收省分行，地市級機構(gòu)信貸自主權(quán)越來越少，多數(shù)銀行僅擁有個貸審批權(quán)限。房市的持續(xù)升溫，給地市級金融機構(gòu)個貸增長提供了空間和機遇，通過個人住房貸款的大量發(fā)放，不僅彌補了信貸權(quán)限的不足，而且達到了利潤增長目的。中央銀行在經(jīng)濟過熱時，實行限制或從緊的貨幣信貸政策。商業(yè)銀行以利潤最大化為終極目標，導(dǎo)致宏觀調(diào)控與微觀經(jīng)營的利益矛盾。商業(yè)銀行在房地產(chǎn)熱中有著很強的信貸沖動，信貸成為這輪房地產(chǎn)熱的強有力支撐，央行多次提高法定存款準備金率、提高存貸款利率，對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的信貸心理預(yù)期和信貸行為進行抑制，但商業(yè)銀行還是通過信貸博弈，不斷突破瓶頸貸款給房地產(chǎn)開發(fā)商，拉長了宏觀調(diào)控政策效應(yīng)的時滯。

“上有政策，下有對策”是我國房地產(chǎn)政策博弈的真實寫照。要想使調(diào)控政策真正落實，我們必須及時發(fā)現(xiàn)問題，加強對策研究。

三、房地產(chǎn)調(diào)控政策在中小城市的完善

雖然目前房地產(chǎn)市場的調(diào)控政策存在失靈的表現(xiàn)，但對房地產(chǎn)市場的調(diào)控又是必須的。房地產(chǎn)市場的調(diào)控有利于協(xié)調(diào)房地產(chǎn)和國民經(jīng)濟增長的關(guān)系，從而避免泡沫產(chǎn)生；有利于規(guī)范房地產(chǎn)市場行為，調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場行為主體的收益，有利于和諧社會的構(gòu)建，因此，我們還必須使房地產(chǎn)調(diào)控政策在中小城市不斷完善，避免政策失靈，以實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快的發(fā)展。

1．加強房地產(chǎn)調(diào)控政策的執(zhí)行力

房地產(chǎn)調(diào)控政策的執(zhí)行中首先要規(guī)范地方政府行為，應(yīng)該構(gòu)建一種合理的政府之間關(guān)系。對目前中央政府與地方政府之間的“責(zé)權(quán)利”予以明晰，明確目前哪些權(quán)力屬于中央政府，哪些屬于地方政府，其次，對現(xiàn)實的相關(guān)“責(zé)權(quán)利”予以調(diào)整，總的思路是使責(zé)權(quán)利相一致，最關(guān)鍵的“財政、人事、事務(wù)管理”方面進行科學(xué)劃分。其次，加強對房地產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)督與管理，建立健全房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理程序，加強房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)全過程監(jiān)管，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和政策的規(guī)定，嚴肅查處違反或規(guī)避套型結(jié)構(gòu)要求的行為。對已經(jīng)規(guī)劃許可仍未開工的項目，要重新進行規(guī)劃審查。對不符合規(guī)劃控制性要求，尤其是套型結(jié)構(gòu)超過規(guī)定的項目，不得核發(fā)規(guī)劃許可證、施工許可證和商品房預(yù)售許可證。對擅自改變設(shè)計、變更項目、超出規(guī)定建設(shè)的住房要依法予以處理直至沒收，所沒收的住房主要用于解決低收入家庭居住問題。最后，加強商業(yè)銀行對調(diào)控政策的執(zhí)行力，商業(yè)銀行要嚴格執(zhí)行《中國人民銀行關(guān)于規(guī)范住房金融業(yè)務(wù)的通知》的規(guī)定，加大對房地產(chǎn)開發(fā)貸款的監(jiān)管力度，嚴格審查房地產(chǎn)開發(fā)貸款發(fā)放條件，切實加強開發(fā)貸款管理和房屋銷信款管理，防范金融風(fēng)險，適度調(diào)控房貸投放力度，實施房地產(chǎn)信貸政策軟著陸，防止開發(fā)商資金鏈斷裂，引發(fā)信貸風(fēng)險。

2．增強房地產(chǎn)調(diào)控政策的監(jiān)督力

著力加強房地產(chǎn)市場信息化建設(shè)，完善信息披露制度，提高透明度，穩(wěn)定社會預(yù)期。大力實施了房地產(chǎn)市場信息系統(tǒng)和預(yù)警預(yù)報體系建設(shè)，實現(xiàn)了商品房銷售合同網(wǎng)上備案；建立了統(tǒng)一的房地產(chǎn)信息平臺，通過對國土房屋局和統(tǒng)計局等部門信息資源的整合，統(tǒng)一對外發(fā)布房地產(chǎn)市場監(jiān)測報告、價格指數(shù)和市場月報等，提高了政府信息的權(quán)威性和市場信息的透明度；堅持正確輿論導(dǎo)向。通過媒體積極宣傳中央宏觀調(diào)控政策，適時曝光部分違規(guī)案側(cè)查處情況，及時向社會公示土地供應(yīng)情況、限價商品房、經(jīng)濟適用住房、廉租房建設(shè)供應(yīng)情況，穩(wěn)定社會預(yù)期。房地產(chǎn)調(diào)控政策作為宏觀調(diào)控的重要組成部分，要使其在中小城市真正落實，必須加強對中小城市房地產(chǎn)狀況的調(diào)查和研究，才能實現(xiàn)宏觀調(diào)控的目標。

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