張開平

◆ 中圖分類號(hào):F299 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:協(xié)商合作是現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的重要邏輯視野,本文從協(xié)商合作切入,分析了現(xiàn)行社區(qū)治理結(jié)構(gòu),并從改革城市管理體制、明確社區(qū)組織的職能、提升社區(qū)居民的參與度三個(gè)維度,對(duì)構(gòu)建協(xié)商合作的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)提出了建設(shè)性措施,以期推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的治理。

關(guān)鍵詞:協(xié)商合作 城市社區(qū) 治理結(jié)構(gòu)

城市社區(qū)作為城市的基本單元,其發(fā)展過(guò)程實(shí)質(zhì)上是各種力量在社區(qū)空間中相互博弈、相互作用構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)的過(guò)程,是一個(gè)逐步走向社區(qū)善治的過(guò)程。城市社區(qū)的日益發(fā)展及社區(qū)主體的日趨成長(zhǎng),為社區(qū)治理提供了多元主體。在這種背景下,無(wú)論是社區(qū)資源的整合,還是社區(qū)功能的日益完善,都要求社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)走向協(xié)商合作。

協(xié)商合作邏輯下的社區(qū)治理

合作主義也被稱為統(tǒng)合主義、法團(tuán)主義或社團(tuán)主義,是20世紀(jì)70年代由施密特(Pilippe C Schmitter)系統(tǒng)概括的。合作主義是“一個(gè)利益代表系統(tǒng),是一個(gè)特指的觀念、模式或制度安排類型”。在合作主義的視野中,國(guó)家與社會(huì)是一種協(xié)商、合作的邏輯關(guān)系。由于中國(guó)的公民社會(huì)還不成熟,因此,一方面需要政府必須有一個(gè)規(guī)范的模式和框架,以及時(shí)地將社會(huì)的積極性和創(chuàng)造性納入政府的體系,另一方面國(guó)家要承擔(dān)起培育公民社會(huì)的責(zé)任,由居民到公民的成長(zhǎng)是一個(gè)自主性、參與性、權(quán)利性增強(qiáng)的過(guò)程,因此培育公民社會(huì)是一個(gè)培養(yǎng)公民自主性、參與性、權(quán)利性的過(guò)程。從政治層面上看,公眾參與社區(qū)治理是城市基層民主的基礎(chǔ)和核心內(nèi)容,也構(gòu)成了現(xiàn)代民主發(fā)展的重要基礎(chǔ)。而公眾參與與社區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)過(guò)程是國(guó)家與社會(huì)的一種相互博弈過(guò)程。從現(xiàn)代民主的發(fā)展趨勢(shì)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐來(lái)看,協(xié)商合作是現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展的邏輯視野。

從我國(guó)社區(qū)治理的實(shí)踐來(lái)看,社區(qū)治理正經(jīng)歷著深刻的變遷,主體由單一化(政府)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?治理組織體系由垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),治理過(guò)程由行政控制轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鲄f(xié)商與合作,治理關(guān)系由依附與庇護(hù)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椴┺呐c互惠的理性取向關(guān)系。由于利益主體的多元化,社區(qū)治理實(shí)質(zhì)上成為一種利益主體間的集體博弈與選擇過(guò)程,即與社區(qū)需求和滿足存在直接或間接利益關(guān)聯(lián)的個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與組織、組織與組織之間的合作互動(dòng)過(guò)程。在協(xié)商合作邏輯下的社區(qū)治理,應(yīng)是在相關(guān)利益主體(即社區(qū)治理主體)間合作網(wǎng)絡(luò)體系建構(gòu)與完善的基礎(chǔ)上,以社區(qū)參與為社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性驅(qū)動(dòng)力,通過(guò)正式和非正式制度規(guī)則的形成,塑造一種新的多中心社區(qū)治理秩序。

同時(shí),社區(qū)治理的核心對(duì)象是社區(qū)公共事務(wù),這也是社區(qū)治理的邏輯起點(diǎn)。協(xié)商合作邏輯下的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)源于社區(qū)公共事務(wù)及利益主體的多元化。社區(qū)公共事務(wù)是公共產(chǎn)品的組合,是涉及多個(gè)家庭和多個(gè)組織的共同需求,是個(gè)體需求的集合。社會(huì)公共事務(wù)涉及到多個(gè)行為主體之間的復(fù)雜權(quán)利關(guān)系,實(shí)質(zhì)上這是一種利益關(guān)系的博弈,這就需要建立一種集體選擇機(jī)制來(lái)解決個(gè)體需求的表達(dá)與整合問(wèn)題。同時(shí),治理社區(qū)公共事務(wù)需要各相關(guān)利益主體貢獻(xiàn)資源、分?jǐn)偝杀?、共享利?這也需要建立一種平等的協(xié)商合作機(jī)制,以實(shí)現(xiàn)資源的效用盡可能最大化。

現(xiàn)行社區(qū)治理結(jié)構(gòu)分析

構(gòu)建或確立一種新的城市治理與社區(qū)建設(shè)模式,首先必須在理論上確立政府、市場(chǎng)和(社會(huì))社區(qū)三者之間的關(guān)系。研究一國(guó)或一個(gè)地區(qū)的城市治理和社區(qū)治理模式亦是如此。國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系從不同角度可以有多種分類,按其強(qiáng)弱程度的不同,可劃分為四種模式:“弱政府,弱社會(huì)”、“強(qiáng)政府,弱社會(huì)”、“弱政府,強(qiáng)社會(huì)”、“強(qiáng)政府,強(qiáng)社會(huì)”。所謂“強(qiáng)政府”,就是強(qiáng)調(diào)“國(guó)家至上論”,認(rèn)為政府行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)無(wú)所不在、無(wú)所不能,這種模式的典型特征是“萬(wàn)能政府”。所謂“強(qiáng)社會(huì)”,是強(qiáng)調(diào)“社會(huì)至上論”,認(rèn)為“管得少的政府就是最好的政府”,其典型特征是社會(huì)充分自治。

從加強(qiáng)和推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)來(lái)看,應(yīng)該是“強(qiáng)社會(huì)”;但從實(shí)際社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)過(guò)程和經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,特別是在初期階段,應(yīng)該是“強(qiáng)政府”。從我國(guó)社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)過(guò)程來(lái)看,我國(guó)現(xiàn)行的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“強(qiáng)政府,弱社會(huì)”的特征,其主要表現(xiàn)為:現(xiàn)實(shí)社會(huì)與強(qiáng)大的政府相比,還相當(dāng)弱小,人們所追求的強(qiáng)社會(huì)所依賴的市民社會(huì),沒(méi)有真正形成;另一方面,長(zhǎng)期以來(lái),政府雖經(jīng)歷了多次政府機(jī)構(gòu)改革,但政府權(quán)力的回縮力度過(guò)小,沒(méi)有為社區(qū)組織的發(fā)展釋放更多的權(quán)力空間。從理論上說(shuō),在“強(qiáng)社會(huì)”的表象特征中,社區(qū)是城市社會(huì)管理的微觀重心。從我國(guó)現(xiàn)行的社區(qū)管理體制來(lái)看,“強(qiáng)社會(huì)”事實(shí)上是不存在的。

從社區(qū)的自主權(quán)來(lái)看,當(dāng)前,社區(qū)很大程度上受制于政府,難以與政府形成有效的協(xié)商合作。社區(qū)的自主權(quán)主要包括社區(qū)的財(cái)權(quán)、用人權(quán)和事權(quán)。一個(gè)充分自治的社區(qū),必然是對(duì)自己的事務(wù)有充分的自主決策權(quán),能動(dòng)用社區(qū)財(cái)力進(jìn)行社區(qū)各方面的建設(shè)?，F(xiàn)實(shí)中,社區(qū)的財(cái)權(quán)依靠于政府,包括各種建設(shè)經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)、社區(qū)工作人員的工資等都來(lái)源于政府。政府對(duì)每個(gè)社區(qū)經(jīng)費(fèi)的劃撥具有自由裁量權(quán),因而社區(qū)建設(shè)的狀況與前景取決于政府的投入。在用人權(quán)上,社區(qū)所擁有的自主權(quán)限也十分有限。政府一般掌握著用人權(quán),以保證其各項(xiàng)方針政策得以在社區(qū)順利實(shí)行,一些地方甚至出現(xiàn)由政府直接任命社區(qū)工作人員的情況。在社區(qū)的事權(quán)上,社區(qū)承擔(dān)了大量來(lái)自政府的職能,而對(duì)于自身的事務(wù)反倒無(wú)暇顧及。這種情況導(dǎo)致了社區(qū)居民與居委會(huì)是法定的代理,而政府與居委會(huì)卻形成了實(shí)際的代理,這種雙重代理極易導(dǎo)致政出多門、令出多門等現(xiàn)象,從而形成委托—代理困境,最終出現(xiàn)居委會(huì)缺位。

構(gòu)建協(xié)商合作的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

自20世紀(jì)90年代我國(guó)推行社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理后,雖然各地區(qū)進(jìn)行了治理模式的多方實(shí)踐,也取得了一些成效,但仍存在以下問(wèn)題:政府仍然在社區(qū)治理中扮演著重要角色,社區(qū)居委會(huì)的力量仍舊較為薄弱,社區(qū)成員參與主動(dòng)性差。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型,國(guó)家與社會(huì)關(guān)系也隨之不斷進(jìn)行調(diào)整,在城市社區(qū)發(fā)展中的重要體現(xiàn)就是社區(qū)多元主體的發(fā)展和社區(qū)自治性的成長(zhǎng),這為社區(qū)治理協(xié)商合作的實(shí)現(xiàn)提供了基礎(chǔ)。

(一)改革城市管理體制

我國(guó)社區(qū)建設(shè)是從改革城市街道辦事處和居委會(huì)的管理體制入手的,體制問(wèn)題是一個(gè)根本問(wèn)題,社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)就是要?jiǎng)?chuàng)新城市基層管理體制。從目前的改革模式來(lái)看,主要是弱化模式,即弱化街道辦事處的職能,通過(guò)擴(kuò)大社區(qū)居委會(huì)規(guī)模,健全社區(qū)居委會(huì)的職能,以此做大、做強(qiáng)社區(qū)。這種模式雖然在實(shí)踐中表現(xiàn)形式多樣,但從理論上看,都有一個(gè)共同的前提特征,即基于協(xié)商合作的邏輯。

基于目前各地的社區(qū)建設(shè)實(shí)踐和各地的城市基層管理體制的改革試點(diǎn),本文建議的改革思路是:

第一,弱化直至取消街道辦事處的存在,在社區(qū)內(nèi)設(shè)立社區(qū)行政事務(wù)服務(wù)中心,履行本社區(qū)內(nèi)的行政管理與服務(wù)職能,承接現(xiàn)行街道辦事處的職能,同時(shí)將現(xiàn)在由社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)的行政性職能轉(zhuǎn)接過(guò)來(lái)。第二,實(shí)施“一社區(qū)一黨工委”的政策,將現(xiàn)行的街道黨工委改為社區(qū)黨工委。社區(qū)黨工委是社區(qū)內(nèi)多種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心,同時(shí)取代社區(qū)內(nèi)原有的其他黨的組織,如社區(qū)黨委、黨總支、黨支部。第三,保留社區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的社區(qū)居委會(huì)組織和社區(qū)成員代表會(huì)議。這兩個(gè)組織應(yīng)該成為社區(qū)居民權(quán)益的保護(hù)性機(jī)構(gòu),其主要職責(zé)是維護(hù)社區(qū)居民的合法權(quán)益不受侵犯。在法律程序框架內(nèi),社區(qū)成員代表會(huì)議由全體有選舉權(quán)的社區(qū)居民選舉產(chǎn)生,社區(qū)居委會(huì)是在社區(qū)成員代表會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu),由其產(chǎn)生,對(duì)其負(fù)責(zé)。經(jīng)過(guò)這樣的組織和制度設(shè)計(jì)后,社區(qū)里有社區(qū)黨工委、社區(qū)行政事務(wù)服務(wù)中心、社區(qū)成員代表會(huì)議、社區(qū)居委會(huì)以及其它社會(huì)中介服務(wù)組織、民間組織。

(二)明確社區(qū)組織的職能

首先,要對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行明確劃分,主要分為社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)私人事務(wù),凡是可以通過(guò)市場(chǎng)來(lái)提供的私人產(chǎn)品,應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié),由市場(chǎng)主體來(lái)提供。社區(qū)居委會(huì)自己創(chuàng)辦的便民服務(wù)點(diǎn),可以通過(guò)承包、租賃等方式由個(gè)體或者私營(yíng)企業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng),同時(shí)由社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督。其次,將社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)一步細(xì)分為社區(qū)行政事務(wù)、社區(qū)鄰里事務(wù)、社區(qū)組織事務(wù)。凡是屬于由行政執(zhí)法主體提供的公共產(chǎn)品,必須由相應(yīng)的行政部門來(lái)獨(dú)立承擔(dān);凡是可以通過(guò)社區(qū)居民民間組織來(lái)解決的鄰里事務(wù),可以讓各種社區(qū)民間組織通過(guò)自我服務(wù)的方式加以解決;凡是涉及到居民權(quán)利的社區(qū)組織事務(wù),均由社區(qū)自治組織來(lái)承擔(dān)。明晰各組織的職能,有利于推進(jìn)社區(qū)各類組織的功能分化,這為社會(huì)中介組織的發(fā)展提供了充分的空間,同時(shí)也為構(gòu)建協(xié)商合作邏輯下的社區(qū)治理模式奠定了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

(三)提升社區(qū)居民的參與度

社區(qū)居民參與度的高低,決定著社區(qū)建設(shè)與城市基層民主化實(shí)現(xiàn)程度的高低,是實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)由外源型行政推動(dòng)向內(nèi)生型自治發(fā)展的關(guān)鍵,也是協(xié)商合作邏輯下社區(qū)治理模式發(fā)展的本義所在。為此,要探索各種行之有效的民主實(shí)踐形式,拓寬民主渠道,提高社區(qū)居民參與的積極性,積極推進(jìn)社區(qū)自治。

首先,加強(qiáng)對(duì)社區(qū)居民的思想培育,樹立社區(qū)意識(shí);培育各類社區(qū)組織的社區(qū)意識(shí),逐步建立健全共駐共建、資源共享、利益共享、責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制。其次,強(qiáng)化社區(qū)居民與社區(qū)之間的利益關(guān)系,推動(dòng)居民利益社區(qū)化。將社區(qū)居民的利益與社區(qū)事務(wù)緊密相聯(lián),能使居民在利益關(guān)系的基礎(chǔ)上自主參與社區(qū)事務(wù)的管理。這樣,可以真正實(shí)現(xiàn)居民回歸社會(huì)的目標(biāo)。再次,開辟多種民主渠道,為社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)提供良好的機(jī)制保障。要大力試行社區(qū)事務(wù)聽證制度,要在社區(qū)內(nèi)開展民主評(píng)議活動(dòng),提高社區(qū)工作的透明度和居民的信任感。

結(jié)論

綜上所述,自20世紀(jì)90年代我國(guó)推行社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理后,雖然各地區(qū)進(jìn)行了治理模式的多方實(shí)踐,也取得了一些成效,但總體上并不理想,表現(xiàn)為政府仍然在社區(qū)治理中扮演著重要角色,社區(qū)居委會(huì)的力量仍舊較為薄弱,社區(qū)成員參與主動(dòng)性差。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型,國(guó)家與社會(huì)關(guān)系也隨之不斷進(jìn)行著調(diào)整,在城市社區(qū)發(fā)展中的重要體現(xiàn)就是社區(qū)多元主體的發(fā)展和社區(qū)自治性的成長(zhǎng),這為社區(qū)治理協(xié)商合作的實(shí)現(xiàn)提供了基礎(chǔ)。從我國(guó)的歷史發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看,在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系上,將從國(guó)家主導(dǎo)型向國(guó)家與社會(huì)合作型轉(zhuǎn)變。在政府與社會(huì)的協(xié)商合作中,政府的權(quán)力逐漸向社會(huì)過(guò)渡,社會(huì)權(quán)力逐漸擴(kuò)大,社會(huì)的自治能力得到增強(qiáng)。在協(xié)商合作的邏輯視角下,在城市社區(qū)建構(gòu)一種新型的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系將有利于中國(guó)社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定與發(fā)展。

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