劉艷平

◆ 中圖分類號(hào):D625 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:我國(guó)城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)上仍存在較大差距,農(nóng)村公共服務(wù)體制落后的原因是多方面的。本文在分析其原因的基礎(chǔ)上,指出推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)解決投資主體、服務(wù)決策和運(yùn)營(yíng)及監(jiān)管等問題。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村公共服務(wù)體系 供給制度 投資主體

十七屆三中全會(huì)提出了到2020年我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)和任務(wù),其中重要的一項(xiàng)就是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進(jìn),農(nóng)民基本文化權(quán)益得到更好落實(shí),農(nóng)村人人享有接受良好教育的機(jī)會(huì),農(nóng)村基本生活保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度更加健全。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將切實(shí)改善農(nóng)民的生活水平和生活質(zhì)量,使農(nóng)民分享到更多的改革發(fā)展成果。

農(nóng)村公共服務(wù)供給現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展,經(jīng)濟(jì)體制、政治體制與社會(huì)體制改革進(jìn)程與改革強(qiáng)度不斷加快與加強(qiáng),各級(jí)政府加大了對(duì)“三農(nóng)”的投資力度,農(nóng)村公共服務(wù)的供給與服務(wù)水平明顯得到改觀。特別是近幾年來我國(guó)政府財(cái)政在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)科技支持等方面的投入逐年增加,政府承擔(dān)的提供公共服務(wù)與產(chǎn)品的責(zé)任逐漸加強(qiáng)與明顯,農(nóng)民得到的實(shí)惠也顯而易見。但我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系仍存在一定的問題和不足,主要表現(xiàn)為農(nóng)村公共服務(wù)供給總體缺乏,城鄉(xiāng)供給不平衡;農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失調(diào),供求矛盾突出;農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量不高,效率低下。

農(nóng)村公共服務(wù)水平低的原因分析

(一)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給制度缺失

長(zhǎng)期以來,我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),在這種“非均衡戰(zhàn)略”下,以農(nóng)補(bǔ)工,以農(nóng)促工,促進(jìn)農(nóng)村資源向城市和工業(yè)轉(zhuǎn)移,削弱了農(nóng)業(yè)發(fā)展的自我積累能力,減少了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的自有資金來源。這種二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在公共服務(wù)的供給上,就是形成了城鄉(xiāng)截然不同的公共服務(wù)供給體系。城市實(shí)行的是以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給制度,相對(duì)于城市而言,農(nóng)村很大程度上實(shí)行的是以農(nóng)民為主的“自給自足”型公共服務(wù)供給制度。

(二)財(cái)政投入不足導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)投資主體缺失

由于農(nóng)村公共服務(wù)供給存在外部效應(yīng),私人供給往往是缺乏效率或無效率的,因此政府作為公共利益的代表,政府是農(nóng)村公共服務(wù)供給的主要提供者。近些年來,政府雖然一再加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入,但由于財(cái)力有限,與城市比較起來仍存在很大的差距。較為貼近農(nóng)民需求的市場(chǎng)、社會(huì)中介組織等供給主體的作用一直被忽略。

(三)農(nóng)村公共服務(wù)的投資、決策和運(yùn)營(yíng)缺乏必要的監(jiān)管機(jī)制

農(nóng)民是農(nóng)村公共服務(wù)的受益主體,農(nóng)村公共服務(wù)的提供應(yīng)最大限度地滿足他們的需求。但目前我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)的供給決策是自上而下的行政命令式進(jìn)行的,供給總量、供給結(jié)構(gòu)和供給程序多數(shù)是由鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上的政府組織以政策規(guī)定的形式下達(dá),帶有很強(qiáng)的行政指令性、主觀性、同一性。在這種“自上而下”的決策機(jī)制下,地方各級(jí)政府部門根據(jù)各自“政績(jī)”和“利益”的需要做出決策,往往很容易造成農(nóng)村公共服務(wù)供給與實(shí)際需求的脫節(jié),甚至部分農(nóng)村公共服務(wù)的提供損害到農(nóng)民的利益。于是,公共資源的浪費(fèi)和農(nóng)民公共需求得不到滿足的矛盾不可避免。

另外,監(jiān)督制度的缺失不僅扭曲了農(nóng)村公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu),而且造成了一些供給資金使用和管理上的不當(dāng),資金被浪費(fèi)或挪用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。與此同時(shí),對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行約束缺位,不僅導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給成本較高,更為嚴(yán)重的是造成了制度外供給膨脹。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)缺乏周密調(diào)查分析草率做出的,整個(gè)財(cái)政運(yùn)行缺乏嚴(yán)格的程序約束。在這種預(yù)算決策機(jī)制下,公共財(cái)政“透明性”要求無法踐行,財(cái)政運(yùn)行毫無效率可言,公共服務(wù)供給的“錯(cuò)位”、“缺位”也就不可避免。

如何推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)

(一)投資主體問題

1.加大財(cái)政投資以建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共服務(wù)供給制度。政府要從根本上改變非均衡的城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給制度,調(diào)整政府公共支出政策,加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投資力度,建立城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)供給體系,向城市和農(nóng)村提供均衡的公共服務(wù),逐步縮小城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)的差距。為了更好地履行財(cái)政投資主體職能,各級(jí)政府應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)界定職責(zé)范圍。除了對(duì)事權(quán)做出清晰的界定,與之相對(duì)應(yīng),財(cái)權(quán)也要和事權(quán)相統(tǒng)一,改變以往財(cái)權(quán)向中央集中,中央把提供公共物品的責(zé)任下放得過低的局面。

2.構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的多元化農(nóng)村公共物品供給體系。政府壟斷供給農(nóng)村公共服務(wù)也存在“政府失靈”,有必要進(jìn)行供給主體的多元化創(chuàng)新。非政府供給主體主要有以下三種形式:

首先是私人盈利組織供給主體。政府應(yīng)允許一部分以盈利為目的的民營(yíng)資本進(jìn)入公共服務(wù)供給領(lǐng)域。在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)具備可行性的條件下,私人盈利組織就會(huì)有動(dòng)力提供農(nóng)村公共物品和服務(wù),尤其是一部分準(zhǔn)公共物品,如農(nóng)村職業(yè)教育、農(nóng)村水利灌溉系統(tǒng)、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村道路電網(wǎng)建設(shè)等,都可以通過收費(fèi)的方式實(shí)現(xiàn)排他,并可能盈利。其次是民間互助互益供給主體。民間互助互益供給模式適合區(qū)域性公共物品的供給,村民往往按照居住村落和血緣關(guān)系形成互助互益群體,共同出資修建小范圍內(nèi)的公共物品,如農(nóng)田水渠、水井等。由于出資是建立在互助、自愿的基礎(chǔ)上,那些不出資的人就會(huì)很容易地被排除在使用范圍之外。最后是民間公益性供給主體。有越來越多的民間非盈利性組織在道德動(dòng)力的驅(qū)使下,志愿供給農(nóng)村公共物品和服務(wù),彌補(bǔ)政府提供公共服務(wù)的失靈。

(二)服務(wù)決策問題

切實(shí)解決農(nóng)村公共服務(wù)供需矛盾的關(guān)鍵是要改變現(xiàn)有的公共決策制度,建立“自下而上”的需求表達(dá)機(jī)制,切實(shí)施行以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的公共物品和服務(wù)供給決策機(jī)制。

1.政府應(yīng)在民主決策中發(fā)揮積極作用。建立“自下而上”的決策機(jī)制,政府應(yīng)主要發(fā)揮以下作用:第一,建立和完善村民委員會(huì)和人民代表大會(huì)制度,在村民委員會(huì)制度和鄉(xiāng)人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)上,由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對(duì)本社區(qū)內(nèi)事關(guān)公眾切身利益的公共項(xiàng)目進(jìn)行投票表決,使農(nóng)民能夠通過直接或間接的渠道充分表達(dá)對(duì)公共服務(wù)需求選擇的意見,使多數(shù)人的需求意愿得到體現(xiàn),并發(fā)揮一定的監(jiān)督作用。第二,政府應(yīng)努力推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè),完善基層民主選舉制度,加快農(nóng)村基層政府的組織建設(shè),改變農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)人由上級(jí)組織部門任命的形式,把主動(dòng)權(quán)交給農(nóng)民,由農(nóng)民直接選舉出能真正代表農(nóng)民利益、對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人。第三,完善農(nóng)村一事一議制度。通過一事一議,確實(shí)解決農(nóng)村亟需的部分公共物品供給問題,降低農(nóng)村公共物品提供的交易成本,提高農(nóng)民的收益水平。

2.充分發(fā)揮農(nóng)民組織和社會(huì)中介的力量。農(nóng)村社區(qū)要鼓勵(lì)農(nóng)民建立完全屬于農(nóng)民自己的農(nóng)會(huì)組織和協(xié)會(huì)。農(nóng)民協(xié)會(huì)作為代表農(nóng)民自身利益的非政府組織,它的建立不僅使組織起來的農(nóng)民能有效有序的表達(dá)自己的利益訴求,而且可以通過農(nóng)民協(xié)會(huì)這個(gè)載體參與同政府的對(duì)話,來制衡基層政府和村委的權(quán)力濫用,抑制非意愿消費(fèi)選擇下的公共服務(wù)供給,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均衡供給,減輕農(nóng)民不合理稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。對(duì)于涉及到縣或地區(qū)內(nèi)較大型的農(nóng)村公共服務(wù)供給的決策,如果政府根據(jù)現(xiàn)有的民主決策程序難以做出決策,可以組織專家聽政會(huì),還可以考慮借助于社會(huì)上的評(píng)估公司和市場(chǎng)調(diào)查公司等社會(huì)中介的力量進(jìn)行可行性評(píng)估分析和進(jìn)一步的市場(chǎng)調(diào)查,因?yàn)檫@些公司從性質(zhì)上是獨(dú)立于農(nóng)民組織和政府機(jī)關(guān)的,他們的調(diào)研結(jié)果更具客觀性,在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行投票決定。

(三)運(yùn)營(yíng)及監(jiān)管問題

1.政府投資提供的公共服務(wù)的運(yùn)營(yíng)。各地方政府可以根據(jù)本地的實(shí)際情況,逐步改變公共服務(wù)的運(yùn)營(yíng)模式,取消或整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“七站八所”,擴(kuò)大市場(chǎng)參與運(yùn)營(yíng)的成分。取消或整合“七站八所”后,部分服務(wù)可以通過向市場(chǎng)招標(biāo)的形式來管理運(yùn)營(yíng)。政府實(shí)行公開招標(biāo),與中標(biāo)者簽訂合同,根據(jù)合同制訂全面考核方案,根據(jù)服務(wù)質(zhì)量和考核成績(jī),兌現(xiàn)服務(wù)費(fèi)用。這就形成了“政府承擔(dān)、財(cái)政保障、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、購買服務(wù)、合同管理、考核兌現(xiàn)”的農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)模式,即所謂的政府“花錢買服務(wù),養(yǎng)事不養(yǎng)人”,既緩解了農(nóng)村稅費(fèi)改革后的財(cái)政緊張局面,又提高了農(nóng)村公共服務(wù)的供給效率。但不是所有的公共服務(wù)都適合這種做法,各地要因地制宜、因事制宜,而且要有配套的制度和措施。

2.非政府投資主體提供的公共服務(wù)的運(yùn)營(yíng)。對(duì)于一些準(zhǔn)公共物品和服務(wù)也可以由私人提供,私人盈利性組織投資提供農(nóng)村公共物品和服務(wù)的首要目標(biāo)是獲取一定的利潤(rùn),如果是建成后即轉(zhuǎn)讓給政府管理使用,則按照政府投資提供的公共服務(wù)運(yùn)營(yíng),否則實(shí)行的是市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng),在運(yùn)營(yíng)中應(yīng)注意以下問題:一是產(chǎn)權(quán)界定問題。對(duì)于私人提供的準(zhǔn)公共物品應(yīng)首先明確其產(chǎn)權(quán)歸屬,這樣才能保障投資者的收益權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利。二是政府要做好這些服務(wù)的價(jià)格監(jiān)管。雖然是市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng),但為避免形成區(qū)域性壟斷,政府要對(duì)其進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管,按照投資合同,在不侵犯投資主體正常利益的情況下,最大限度地保障農(nóng)民的利益。三是適當(dāng)采用財(cái)政補(bǔ)貼政策。對(duì)于盈利性投資主體的財(cái)政補(bǔ)貼,也應(yīng)在其提供的公共物品和服務(wù)的使用和運(yùn)營(yíng)中,尤其是在投資者出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)虧損時(shí)。非盈利性公共物品和服務(wù),重點(diǎn)是使用權(quán)的保護(hù),政府相關(guān)部門應(yīng)遵循“誰投資誰受益”的原則,界定各投資主體的各項(xiàng)權(quán)益。

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