黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》專門寫了一段“推進農(nóng)村扶貧開發(fā)”，就扶貧開發(fā)的重大意義、戰(zhàn)略決策、首要任務(wù)、工作重點、區(qū)域?qū)ο蟆⑸鐣鲐?，以及國際合作扶貧提出了十分明確具體的要求，為今后的扶貧開發(fā)指明了方向。其中強調(diào)要“完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系，堅持開發(fā)式扶貧方針，實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接。”

一、扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保實施中存在的問題

扶貧開發(fā)工作與農(nóng)村低保工作是相互銜接，相互補充的，只有合理配置二者的社會資源，做到人盡其才、物盡其用，充分發(fā)揮兩方面的優(yōu)勢，才能充分發(fā)揮扶貧開發(fā)工作和農(nóng)村低保制度的作用。但是，由于這兩項工作分別屬于性質(zhì)不同的兩個部門實施，又因部門之間統(tǒng)計口徑不同，實施辦法和方式不同，故而二者在實施的過程中必然存在一些問題。

1、扶貧開發(fā)扶持與農(nóng)村低保對象識別機制有待進一步完善。在扶貧開發(fā)扶持和農(nóng)村低保對象識別過程中，扶貧、民政部門由于受工作經(jīng)費缺乏、工作人員素質(zhì)參差不齊及統(tǒng)計口徑不一等影響，很難百分之百準確確定扶貧、低保對象，難免會出現(xiàn)該扶貧而沒有扶貧、該低保救濟而沒有享受低保救濟的現(xiàn)象。

2、現(xiàn)有低保資金有限，不能達到“應(yīng)保盡?！薄Ｈ缥铱h屬國家扶貧開發(fā)工作重點縣，縣財政困難，拿不出更多的配套資金落實農(nóng)村低保，致使低保標準低。據(jù)統(tǒng)計，2008年全縣有貧困人口32041人，占總?cè)丝诘?.96％；納入農(nóng)村低保的貧困人口只有18830人，占貧困人口的58.7％，還有41.3％的貧困人口未享受農(nóng)村低保。另外，低保補差也較低，2008年我縣農(nóng)村低保人均補差只有52.7元。

3、扶貧開發(fā)與低保政策的實施，滋長了部分貧困戶懶惰之風(fēng)。新階段的扶貧開發(fā)工作和現(xiàn)行的農(nóng)村低保政策，覆蓋面廣，滋長了部分人的懶惰習(xí)慣。如有些貧困戶，自定為低保戶以后，每個月都往銀行跑，看政府是否把錢存入折子，一旦進賬則取出消費一空。此舉一方面反映出貧困戶確實貧困，家里的大部分開支寄希望于低保金；從另外一方面反映出部分貧困戶“等靠要”思想嚴重，對發(fā)展生產(chǎn)存在畏難情緒，邁不開步子。

二、加強扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保相互銜接的對策建議

低保維持生存，扶貧促進發(fā)展，兩者相輔相成、互為補充、并行不悖、功能各異，不能互相替代，是今后我國完善扶貧戰(zhàn)略不可缺少的兩個重要組成部分。農(nóng)村低保是消除絕對貧困現(xiàn)象“兜底性”的制度安排，而扶貧開發(fā)則是實現(xiàn)脫貧致富的必由之路。因此，只有把開發(fā)式扶貧方針與實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接起來，才能解決農(nóng)村貧困人口脫貧致富的問題，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

1、建立健全貧困識別機制。實現(xiàn)扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保兩項制度有效銜接，首先要設(shè)計一套統(tǒng)一的貧困識別辦法，確定哪些是低保戶、哪些是扶貧開發(fā)工作對象、哪些是低保與扶貧交叉扶持對象；然后通過政策銜接、程序銜接、措施銜接等，分門別類地強化各項扶持措施。如低保標準低的，差口部分由扶貧資金解決；低保指標有限，指標外的靠扶貧資金解決；有勞動能力的貧困人口不能靠低保，而要靠扶貧開發(fā)來幫助其發(fā)展生產(chǎn)、改善環(huán)境、擺脫貧困、走向富裕。

2、農(nóng)村低保制度的建立應(yīng)穩(wěn)步漸進、逐步完善。最低生活保障制度，是一種有限的普遍享受的政策。因此，最低保障標準的確定，既要能保障農(nóng)村貧困人口的最低生活，又要防止因保障標準過高而養(yǎng)成懶漢的傾向。因此，農(nóng)村低保制度的建立和實施，必須是有計劃的、漸進的，盲目推進或過快推進，均可能產(chǎn)生較大的負面影響。

3、適時調(diào)整扶貧開發(fā)政策措施。在全面實施低保這一新形勢下，要按照與時俱進的要求，適時調(diào)整扶貧開發(fā)政策措施，使之與農(nóng)村最低生活保障制度相銜接。

(1)調(diào)整扶貧開發(fā)工作重點。在今后的扶貧開發(fā)工作中，應(yīng)將工作重點從著重對個體貧困戶“輸血式”的扶助救濟，轉(zhuǎn)變到著重為貧困地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)提供扶持的“造血式”扶貧方式上來。通過大力加強通村水泥路、水利設(shè)施、村小學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力支持臍橙、加工橙、煙葉等農(nóng)民增收效益明顯的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力扶持未能上大學(xué)、高中的初、高中畢業(yè)生免費讀中專、學(xué)技術(shù)，為脫貧致富奠定基礎(chǔ)。

(2)調(diào)整扶貧開發(fā)投入體制。一是整村推進扶貧資金到村分年度撥付的機制，已不能夠適應(yīng)當(dāng)前扶貧開發(fā)的需求，提高不了資金的使用效益。如我縣“十一五”扶貧重點村筠門嶺鎮(zhèn)學(xué)形村，該村干部群眾一直想利用定為扶貧重點村這一難得的歷史機遇(上級每年約有10萬元，5年共50萬元扶貧資金撥至村)把通村水泥路修好，但由于該村公路里程長，資金又要分年度撥付，很多修水泥路的老板到該村了解情況后都不敢問津。原因就一個，資金要分年度撥付，5年時間太長，無利潤可言，若是能在1－2年內(nèi)付清則可考慮。再如“十一五”扶貧重點村富城鄉(xiāng)余屋洞村，該村也一直想把通村水泥路修好，但通往鄉(xiāng)里的另外一個村板坑村屬非扶貧重點村，無力籌集修水泥路資金，因此余屋洞村修水泥路計劃不得不擱淺。待現(xiàn)在板坑村列為新增重點村有資金修水泥路時，余屋洞村的扶持年限又只有2年、資金又不夠了。因此，扶貧資金如能集中投入，則將辦成更多的好事、實事。二是要加快整合扶貧資源，增強扶貧合力。當(dāng)前，中央下?lián)苤С重毨У貐^(qū)發(fā)展的資金分屬各個部門，各部門在使用這些扶持資金時又有各自的考慮，導(dǎo)致上級扶持資金使用分散，難以形成聚集效應(yīng)，因此必須加強整合支農(nóng)資金，實施“大扶貧”戰(zhàn)略，合力扶貧。如我縣在安排扶貧重點村項目資金時，注重整合交通、水利、教育、衛(wèi)生、以工代賑、農(nóng)業(yè)開發(fā)等部門資金，僅2008年就已整合資金650萬元，較好地發(fā)揮了扶貧資金使用效益。

(3)調(diào)整扶貧開發(fā)主要政策。一是要采取“點面結(jié)合”的方式。針對不同的貧困成因和貧困分布特點，因地制宜確定扶貧措施。如我縣由于受地理、扶持力度等因素影響，目前南部和北部鄉(xiāng)(鎮(zhèn))無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是經(jīng)濟發(fā)展狀況，都要優(yōu)于東部和西部鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，因此，南部和北部鄉(xiāng)(鎮(zhèn))貧困狀況呈點狀分布，東部和西部鄉(xiāng)(鎮(zhèn))貧困狀況呈片狀分布。對南部和北部鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以點狀存在的貧困村，應(yīng)針對其最迫切、最關(guān)鍵的致貧因素采取專項措施進行扶持；對東部、西部鄉(xiāng)(鎮(zhèn))貧困村數(shù)量較多的應(yīng)進行連片開發(fā)，解決制約貧困區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵性問題。二是要突出重點，統(tǒng)籌扶貧規(guī)劃。在目前扶貧資金供小于求的情況下，扶貧規(guī)劃要分階段制定，每個階段要突出一項工作重點。同時扶貧規(guī)劃還要分地區(qū)分別制定，不同地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況側(cè)重扶持不同項目。如我縣東部、西部鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的行政村因為交通不便影響了經(jīng)濟發(fā)展，我們就集中扶貧資金首先解決通村水泥路建設(shè)問題；中部和南部鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的農(nóng)民發(fā)展臍橙、加工橙種植的積極性較高，我們就為他們解決一家一戶不能解決的“水電路”等問題；北部鄉(xiāng)(鎮(zhèn))反季節(jié)瓜果蔬菜產(chǎn)業(yè)因為缺乏農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動而不能形成規(guī)模化發(fā)展，我們就制訂規(guī)劃大力扶持當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)的發(fā)展。目前，我們引進贛州市歡樂農(nóng)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有限公司依托其雄厚的資金實力和技術(shù)優(yōu)勢，在小密鄉(xiāng)杉背村建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范園，通過大力扶持該園的發(fā)展，起到示范和輻射作用，不斷推動我縣農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

[作者簡介]李衛(wèi)明，男，江西省會昌縣扶貧辦主任。

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