詹姆斯·亞當(dāng)斯　杜大偉　尼赫魯?shù)?/p>

原編者按：世界銀行日前發(fā)布《中國(guó)貧困狀況評(píng)估報(bào)告》指出，在過去25年里，中國(guó)扶貧工作取得的進(jìn)展令人稱羨，但減貧的任務(wù)仍然存在，且在某些方面比過去更為艱巨。許多在過去曾有助于扶貧的因素有了結(jié)構(gòu)性的變化，徹底改變了中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)面貌，并在此過程中孕育了新的挑戰(zhàn)。

按照中國(guó)官方貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算；中國(guó)農(nóng)村的貧困率(人口數(shù)量比例)從1981年的18.5％下降到了2004年的2.80％，農(nóng)村貧困人口的數(shù)量從1.52億下降到2600萬。按照世界銀行的貧困標(biāo)準(zhǔn)(按2003年農(nóng)村價(jià)格計(jì)，平均每人每年888元人民幣)計(jì)算，中國(guó)的扶貧成就則更為顯著。從1981年到2004年，在這個(gè)貧困線以下的人口所占比例從65％下降到10％，貧困人口絕對(duì)數(shù)量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困。

扶貧重任更加艱巨

在中國(guó)，雖然極端貧困已基本消除，但在某些方面扶貧任務(wù)更加艱巨。最新的2005年直接問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)仍然有2.54億人口每天的花費(fèi)少于1.25美元(按2005年美元購買力平價(jià))，中國(guó)尚有大量人群容易陷入貧困。按照世界銀行的貧困線計(jì)算，在2001年至2004年這3年間，中國(guó)農(nóng)村有大約1／3的人口曾至少有一次陷入消費(fèi)貧困狀態(tài)，這一數(shù)字是當(dāng)年貧困人口的2倍。在農(nóng)村，70％的嚴(yán)重收入貧困以及40％嚴(yán)重消費(fèi)貧困是由于各種風(fēng)險(xiǎn)造成的。

盡管經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)扶貧一直發(fā)揮著重要作用，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的扶貧效應(yīng)已經(jīng)開始下降。在第六個(gè)五年計(jì)劃期間，經(jīng)濟(jì)每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，就能帶來貧困率下降2個(gè)百分點(diǎn)以上，然而在第十個(gè)五年計(jì)劃期間，貧困率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性系數(shù)已經(jīng)下降到1左右。隨著中國(guó)扶貧的進(jìn)一步推進(jìn)，剩余貧困人口的分布將更加分散，它將大大削弱地區(qū)瞄準(zhǔn)相對(duì)于家庭瞄準(zhǔn)方法的扶貧優(yōu)勢(shì)。

從各種人類發(fā)展指標(biāo)看，雖然中國(guó)都要好于其他中等收入國(guó)家，但在收入增長(zhǎng)和扶貧方面，中國(guó)取得的進(jìn)展是不平衡的。與過去相比，收入對(duì)人們獲得健康和教育的影響更大——特別是在農(nóng)村地區(qū)。這是因?yàn)橄嚓P(guān)制度安排的變化導(dǎo)致了衛(wèi)生和教育等公共服務(wù)的市場(chǎng)化與商業(yè)化。這種情況的一個(gè)直接后果是，農(nóng)村家庭的教育和衛(wèi)生支出的負(fù)擔(dān)越來越重。從1988年到2003年的15年間，家庭教育支出占總支出的比重從1.0％上升至8.3％，家庭衛(wèi)生支出所占的比重從1.6％上升至5.1％。對(duì)于收入最低的10％家庭來說，家庭預(yù)算中教育和衛(wèi)生所占比重的增加造成的負(fù)擔(dān)尤其沉重。

從20世紀(jì)90年代中期開始，中國(guó)開始對(duì)虧損國(guó)有企業(yè)進(jìn)行大幅改組。1994年至2006年間，國(guó)有企業(yè)和城市集體企業(yè)的就業(yè)人數(shù)從1.45億下降到7200萬，減少了7300萬人。

城市國(guó)有部門的精簡(jiǎn)使得勞動(dòng)力市場(chǎng)的多元化和非國(guó)有部門就業(yè)比例提高。但由于通常簽訂勞動(dòng)合同，使城市就業(yè)者面臨了新的不穩(wěn)定因素。這導(dǎo)致執(zhí)行勞動(dòng)保護(hù)法規(guī)以確保工人有安全的工作環(huán)境并得到公平對(duì)待變得比較困難；同時(shí)，建立覆蓋大多數(shù)人口的社會(huì)保障體系也變得比較困難。

與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相應(yīng)而生的是數(shù)量巨大的“流動(dòng)人口”，目前大約為1.5億人。他們每年在城市生活和謀生的時(shí)間越來越長(zhǎng)，但沒有當(dāng)?shù)氐?城市)居民身份，獲得基本服務(wù)的機(jī)會(huì)非常有限且不確定。這開始讓人們擔(dān)憂城市下層階級(jí)的出現(xiàn)。如何將他們被納入現(xiàn)有的社會(huì)保障制度和政策，是一個(gè)持續(xù)的挑戰(zhàn)。

扶貧政策的優(yōu)先次序

中國(guó)目前需要考慮采用一個(gè)更高的貧困線。因?yàn)樗苁拐哧P(guān)注正確的目標(biāo)群體，更適應(yīng)中國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段。新的貧困線不僅應(yīng)該作為衡量和監(jiān)測(cè)國(guó)家貧困現(xiàn)象的基礎(chǔ)，更重要的是，應(yīng)該把它作為基準(zhǔn)來制定一套統(tǒng)一的可操作的方法，使扶貧和社會(huì)保障規(guī)劃能瞄準(zhǔn)城鄉(xiāng)貧困人口。

同樣值得考慮的是，從消費(fèi)角度而不是收入角度來衡量貧困。對(duì)中國(guó)而言，很多貧困人口的消費(fèi)水平低于收入水平，原因主要是為了防患于未然，保證在自身收入有所波動(dòng)的情況下，消費(fèi)能夠保持在相對(duì)穩(wěn)定的水平。因此，對(duì)扶貧議程的認(rèn)識(shí)需要比傳統(tǒng)上更為寬泛一些。

需要將農(nóng)村扶貧視為首要任務(wù)。城鄉(xiāng)收入差距只是所有中國(guó)城鄉(xiāng)巨大差距的表現(xiàn)之一。在幾乎所有的福利方面，農(nóng)村人口都要落后于城市人口。識(shí)字率、入學(xué)率(特別是小學(xué)教育以后)、受教育程度(特別是初中以后的教育)在農(nóng)村都很低，而且同城市間的差距仍在持續(xù)擴(kuò)大。造成城鄉(xiāng)差距如此顯著的原因是中國(guó)高度分權(quán)的財(cái)政體系繼續(xù)有利于城市地區(qū)。在人均享有公共財(cái)政的教育和衛(wèi)生支出、社會(huì)救助和保險(xiǎn)支出等方面，城市都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。

雖然強(qiáng)調(diào)解決農(nóng)村貧困問題非常必要。但城市中相對(duì)弱勢(shì)群體的狀況和問題也不容忽視。隨著城市化的加快，勢(shì)必需要出臺(tái)有關(guān)政策制定全國(guó)統(tǒng)籌的方法，實(shí)施農(nóng)村和城市扶貧以及社會(huì)保障。

通過提高勞動(dòng)回報(bào)來增加機(jī)會(huì)。無論城市還是農(nóng)村，缺乏勞動(dòng)能力都只是貧困問題中相對(duì)較為次要的一部分原因。在中國(guó)近3／4的農(nóng)村貧困人口以及緘市弱勢(shì)群體中，除2％家庭外，其他家庭并不缺乏勞動(dòng)能力。這些家庭所缺少的是對(duì)他們的主要資產(chǎn)——?jiǎng)趧?dòng)力——的足夠回報(bào)，需要的是數(shù)量更多、報(bào)酬更高的就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，要增加農(nóng)村貧困人口和城市弱勢(shì)群體獲取收入、改善生活條件的機(jī)會(huì)，提高他們的勞動(dòng)報(bào)酬是關(guān)鍵。

在實(shí)施扶貧中，一個(gè)很有前景的方法就是向城市的人口遷移。但單靠人口遷移并不能解決農(nóng)村貧困問題。與此同時(shí)，要促進(jìn)貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。但是以地區(qū)為基礎(chǔ)的扶貧項(xiàng)目不能非常有效地瞄準(zhǔn)貧困人口，而且對(duì)于瞄準(zhǔn)的貧困人口的收入的影響也比較小。為了使這些項(xiàng)目能更有效地促進(jìn)農(nóng)村扶貧，需要把對(duì)家庭層次的瞄準(zhǔn)放在新的突出位置。實(shí)現(xiàn)的方法包括：改變項(xiàng)目的構(gòu)成，以包含更多家庭為導(dǎo)向，如增加勞動(dòng)力培訓(xùn)，促進(jìn)非農(nóng)就業(yè)；免除對(duì)貧困家庭補(bǔ)充投資的要求，或直接提供補(bǔ)貼貸款；開發(fā)新的項(xiàng)目，如瞄準(zhǔn)自身的公共工程項(xiàng)目，或使用有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移為貧困家庭提供援助，附帶條件如保證他們的子女不會(huì)輟學(xué)、他們自己參加勞動(dòng)力培訓(xùn)。

通過擴(kuò)大城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的覆蓋范圍來提升保障?？傮w上講，農(nóng)村社會(huì)保障制度面臨四個(gè)方面的挑戰(zhàn)：一是一些項(xiàng)目的覆蓋面(這里指覆蓋的對(duì)象人數(shù)而非實(shí)施項(xiàng)目的縣的數(shù)量)需要擴(kuò)大，以更全面地覆蓋農(nóng)村貧困和弱勢(shì)人口；二是農(nóng)村大部分項(xiàng)目的給付水平實(shí)際上只相當(dāng)于城市項(xiàng)目的給付水平的很小一部分，若真想要為覆蓋人群提供有效的保護(hù)，給付水平需要提高；三是農(nóng)村內(nèi)部不同的社會(huì)保障項(xiàng)目以及城市項(xiàng)目和農(nóng)村項(xiàng)目之間都需要協(xié)調(diào)和整合。必須有一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家保障體系，才能彌補(bǔ)城鄉(xiāng)社會(huì)保障方面的差距；四是所有這些都需要將中央和省級(jí)的資金整合起來。同樣也需要上級(jí)政府投入資源才能打破社會(huì)保障對(duì)地方財(cái)力的依賴。

通過保障基礎(chǔ)教育和全民基本醫(yī)療促進(jìn)公平、減少貧困。教育在很大程度上決定中國(guó)人口生存狀況的提高。在中國(guó)，無論是在農(nóng)村還是城市，如果一個(gè)家庭的成年勞動(dòng)力曾經(jīng)受過高中教育，這個(gè)家庭幾乎不會(huì)陷入貧困。農(nóng)村貧困人口的90％，以及城市弱勢(shì)群體的60％所在的家庭幾乎都沒有實(shí)現(xiàn)這一教育目標(biāo)。加大針對(duì)全民的初中教育和高中教育的投入，是讓剩余貧困人口脫貧的實(shí)質(zhì)性關(guān)鍵。

中國(guó)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)普遍的小學(xué)教育，但仍然需要注意降低高中教育的私人開銷負(fù)擔(dān)，尤其是對(duì)貧困家庭而言。

伴隨20世紀(jì)80年代和90年代中國(guó)廣泛的經(jīng)濟(jì)改革，另一個(gè)主要的政策挑戰(zhàn)是提供基本醫(yī)療衛(wèi)生保健問題。在城鄉(xiāng)之間以及農(nóng)村內(nèi)部和城市內(nèi)部的富有人群與貧困人口之間，都存在著較大的健康不平等。對(duì)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)，目前政府每人40元的投入十分有限。2008年，政府投入的部分增加到每人100元，但這可能還是不夠。同時(shí)，農(nóng)村醫(yī)保需要擴(kuò)大，以覆蓋門診服務(wù)。

為地方政府提供充足而公平的資源配置。有數(shù)據(jù)顯示，目前的公共支出對(duì)更富裕的省份或者一個(gè)省內(nèi)更富裕的地方有利。為使與扶貧相關(guān)的公共支出更加公平、更多地服務(wù)于貧困人口，還應(yīng)逐步擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，關(guān)注如何使資源分配在各省之間、各縣之間更加公平。

需要再三強(qiáng)調(diào)的是，實(shí)施更大的扶貧議程需要部門間的協(xié)調(diào)。包括教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、人口遷移政策、社會(huì)救助及社會(huì)保險(xiǎn)各負(fù)責(zé)部門之間更好的制度協(xié)調(diào)。所以，建立一個(gè)制度機(jī)制來保證部門之間的協(xié)作，對(duì)于實(shí)現(xiàn)目前和未來的扶貧工作目標(biāo)來說肯定是非常重要的。

(原載《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2009年5月21日，本刊轉(zhuǎn)載時(shí)略有刪節(jié)。)

[責(zé)任編輯：王建平]