黃良艷

2008年9月23日，當(dāng)湛江市大地建設(shè)實(shí)業(yè)有限公司法人黃藝玲拿到湛江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院的維持湛江市財(cái)政局“撤銷(xiāo)函”的行政判決書(shū)時(shí)，這位在商場(chǎng)摸爬滾打了三十多年的堅(jiān)強(qiáng)女人，欲哭無(wú)淚。

“我從2003年開(kāi)始介入湛江市大地建設(shè)實(shí)業(yè)公司的國(guó)企改制，經(jīng)過(guò)整整二年才完成了各種手續(xù)，并變更了原有的企業(yè)名稱(chēng)及法人，至今已經(jīng)6年了。6年來(lái)，我嚴(yán)格遵守協(xié)議行事，償還債務(wù)，清理善后，前后支付了1000多萬(wàn)元的債務(wù)，可我得到了什么?什么也沒(méi)有得到16年間，所有的一切又回到了起點(diǎn)，原有的國(guó)有企業(yè)又復(fù)活了，政府早已得到了根本沒(méi)有流失的131畝土地使用權(quán)，我付出了6年的時(shí)間和所有精力?！?/p>

此時(shí)的黃藝玲，早已是一臉的疲憊和無(wú)奈。

緣起“131畝土地使用權(quán)”

2003年2月13日。在湛江市規(guī)劃國(guó)土資源局的鑒證下，以黃藝玲為法定代表人的湛江市嘉慶房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司與湛江市大地建設(shè)實(shí)業(yè)公司(國(guó)企)簽訂了兼并協(xié)議，其承債式兼并行為得到湛江市規(guī)劃局、湛江市經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局、湛江市財(cái)政局等政府主管部門(mén)的批準(zhǔn)，并于2005年1月14日湛江市工商行政管理局對(duì)企業(yè)進(jìn)行了核準(zhǔn)變更登記。變更后的企業(yè)名稱(chēng)為：湛江市大地建設(shè)實(shí)業(yè)有限公司。

依照兼并協(xié)議：湛江市嘉慶房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司承接原大地公司全部資產(chǎn)和債權(quán)債務(wù)關(guān)系，其中債務(wù)共計(jì)2695.882萬(wàn)元。

隨后，黃藝玲開(kāi)始了改制后企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)——償還債務(wù)及要求相關(guān)單位進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清點(diǎn)、移交等。

一切在緩慢但正常地進(jìn)行著。至2007年，黃藝玲已依約償還相關(guān)債務(wù)1000多萬(wàn)元。

世事難料，2007年10月11日，湛江市財(cái)政局突然作出了《關(guān)于撤銷(xiāo)(對(duì)湛江市大地建設(shè)實(shí)業(yè)公司資產(chǎn)確認(rèn)的答復(fù)意見(jiàn))的函》(簡(jiǎn)稱(chēng)撤銷(xiāo)函)，正是依據(jù)這個(gè)函，湛江市工商局于2007年12月21日作出了決定：撤銷(xiāo)2005年1月14日核準(zhǔn)湛江市大地建設(shè)實(shí)業(yè)公司變更為湛江市大地建設(shè)實(shí)業(yè)有限公司的變更登記，而這一撤銷(xiāo)行為直接導(dǎo)致改制后的企業(yè)立即不存在了。

“正常經(jīng)營(yíng)的企業(yè)突然間沒(méi)了。”沒(méi)有任何先兆的湛江市財(cái)政局的“撤銷(xiāo)函”一下子讓公司陷入絕望境地，黃藝玲也被這突然而至的公文震呆了。

該函認(rèn)為：湛江市大地建設(shè)實(shí)業(yè)公司明知湛江市中級(jí)人民法院作出的民事判決書(shū)2004年7月31日已經(jīng)生效。明知其擁有權(quán)屬130畝土地使用權(quán)的情況下，卻隱瞞該判決事實(shí)，把沒(méi)有將上述土地納入資產(chǎn)評(píng)估范圍的衡信評(píng)報(bào)字[2004]第010號(hào)評(píng)估報(bào)告作為依據(jù)，以?xún)糍Y產(chǎn)為一189.067651萬(wàn)元，向湛江市財(cái)政局遞送資產(chǎn)確認(rèn)請(qǐng)示，致使湛江市財(cái)政局對(duì)湛江市大地建設(shè)實(shí)業(yè)公司資產(chǎn)確認(rèn)出現(xiàn)嚴(yán)重失誤。

湛江市財(cái)政局認(rèn)為此舉是為了防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

“而事實(shí)是：我公司在申請(qǐng)資產(chǎn)評(píng)估時(shí)，上述130畝土地使用權(quán)正在訴訟過(guò)程中。權(quán)屬不確定。我公司既沒(méi)有隱瞞130畝土地使用權(quán)的主觀故意，也沒(méi)有造成事實(shí)上的國(guó)有資產(chǎn)流失?；蛟S我們存在工作失誤，但決不能因此認(rèn)定我們有隱瞞的故意。”對(duì)此黃藝玲毫不退讓。

資料顯示：衡信評(píng)報(bào)字[2004]第010號(hào)評(píng)估報(bào)告是2004年3月20日做出的，評(píng)估基準(zhǔn)日是2004年3月10日。民事判決書(shū)生效日期是2004年7月31日。

“很明顯，法院的生效判決是在”資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告”之后，在申請(qǐng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估時(shí)，我們?cè)趺纯赡苤婪ㄔ旱淖罱K判決結(jié)果?”

“而從另一方面說(shuō)：即使按照民事生效判決，我公司重新獲得131.6畝土地使用權(quán)，但其對(duì)應(yīng)的代價(jià)是承擔(dān)高達(dá)2626多萬(wàn)元的債務(wù)。而按照2003年3月上述131.6畝土地使用權(quán)基本價(jià)值僅為1334萬(wàn)元。我公司必須額外多支付1300萬(wàn)元才能重新獲得131.6畝土地使用權(quán)。”

“湛江市財(cái)政局僅僅看到我們沒(méi)有申報(bào)131.6畝土地使用權(quán)，卻沒(méi)有看到獲得131.6畝土地使用權(quán)需要付出的代價(jià)。世上怎么可能只有權(quán)利而沒(méi)有義務(wù)呢?我們沒(méi)有申報(bào)131.6畝土地使用權(quán)，同時(shí)也沒(méi)有申報(bào)2626多萬(wàn)元的債務(wù)。這從哪方面說(shuō)造成了國(guó)有資產(chǎn)流失?”

法學(xué)專(zhuān)家：“撤銷(xiāo)函”應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)

2009年4月14日北京大學(xué)法學(xué)院。湛江市大地建設(shè)實(shí)業(yè)有限公司訴湛江市財(cái)政局行政訴訟案法律論證會(huì)在緊張地進(jìn)行著。

國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)教研部主任、著名的行政法學(xué)應(yīng)松年教授、北京大學(xué)法學(xué)院民法研究中心主任尹田教授、北京大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法研究中心主任姜明安教授和湛中樂(lè)教授出席了此次論證會(huì)。

論證會(huì)的焦點(diǎn)集中在四個(gè)方面：

1、該公司為什么在申請(qǐng)資產(chǎn)評(píng)估時(shí)沒(méi)有申報(bào)131.6畝土地使用權(quán)?理由何在?

2、沒(méi)有申報(bào)主觀上是否有故意、是刻意隱瞞嗎?

3、沒(méi)有申報(bào)的行為是否實(shí)際造成了國(guó)有資產(chǎn)流失?

4、湛江財(cái)政局在作出“撤銷(xiāo)函”行政行為之前是否應(yīng)當(dāng)告知該公司，并給該公司陳述與申辯機(jī)會(huì)?

專(zhuān)家認(rèn)為：從一審法院認(rèn)定的事實(shí)可以看出：上述131.6畝土地使用權(quán)在申請(qǐng)資產(chǎn)評(píng)估時(shí)尚在訴訟之中。屬于權(quán)屬不確定狀況。但按照已經(jīng)生效的《民事調(diào)解書(shū)》，湛江市大地建設(shè)實(shí)業(yè)公司在進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估時(shí)已不再對(duì)上述131.6畝土地享用使用權(quán)，基于此原因，公司自然有充分的法律事由將不屬于自己的財(cái)產(chǎn)不予納入資產(chǎn)評(píng)估范圍。

另一方面：湛江市大地建設(shè)實(shí)業(yè)公司在向湛江市財(cái)政局申請(qǐng)進(jìn)行“資產(chǎn)界定和確認(rèn)”時(shí)，也沒(méi)有故意、惡意隱瞞131.6畝土地使用權(quán)的資產(chǎn)。因?yàn)榘凑照拷胸?cái)政局所依據(jù)的生效“民事判決書(shū)”。大地建設(shè)實(shí)業(yè)公司重新?lián)碛?31.6畝土地使用權(quán)的代價(jià)是同時(shí)要承擔(dān)相應(yīng)的2626多萬(wàn)元的債務(wù)。兩者相抵。不僅沒(méi)有造成國(guó)有資產(chǎn)流失，大地建設(shè)實(shí)業(yè)公司反而還將額外多承擔(dān)約1300萬(wàn)元的債務(wù)。

專(zhuān)家一致認(rèn)為：“湛江市大地建設(shè)實(shí)業(yè)公司在進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估時(shí)，雖然按正常程序應(yīng)當(dāng)申報(bào)131.6畝土地使用權(quán)的情況，但由于認(rèn)識(shí)上的偏差沒(méi)有申報(bào)，的確存在不妥。但在主觀上該公司不存在故意隱瞞不報(bào)的事實(shí)(亦即并無(wú)惡意，或者從中意圖謀取不當(dāng)利益)，且在事實(shí)上沒(méi)有造成任何國(guó)有資產(chǎn)的流失。故湛江市財(cái)政局以隱瞞事實(shí)及防止國(guó)有資產(chǎn)流失為由，作出“撤銷(xiāo)函”，沒(méi)有事實(shí)依據(jù)，依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)。

專(zhuān)家對(duì)湛江市財(cái)政局在作出“撤銷(xiāo)函”時(shí)違反正當(dāng)程序提出了異議，認(rèn)為其實(shí)施行政行為的程序與國(guó)務(wù)院2004年頒行的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》精神相背離。

國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第5條強(qiáng)調(diào)了依法行政的基本要求——重點(diǎn)是合法行政、合理行政、程序正當(dāng)?shù)?。?0條進(jìn)一步規(guī)定：行政機(jī)關(guān)作出對(duì)行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人不利的行政決定之前，應(yīng)當(dāng)告知行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人。并給予其陳述和申辯的機(jī)會(huì)；作出行政決定后，應(yīng)當(dāng)告知行政管理相對(duì)人依法享有申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。對(duì)重大事項(xiàng)，行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人依法要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。

專(zhuān)家認(rèn)為：“撤銷(xiāo)函雖然不是一種具體的行政處罰，但此函的作出嚴(yán)重影響到利害關(guān)系人的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，涉及到一個(gè)從2003年開(kāi)始進(jìn)行改制已長(zhǎng)達(dá)六年的企業(yè)的生存和發(fā)展，涉及到幾千萬(wàn)債權(quán)債務(wù)的履行，影響如此重大的一個(gè)具體行政行為，理應(yīng)事先聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)。給予當(dāng)事人充分的申辯、聽(tīng)證的機(jī)會(huì)?！?/p>

另外?！俺蜂N(xiāo)函”中沒(méi)有引用應(yīng)當(dāng)適用的相關(guān)法律、法規(guī)條文，也存在著嚴(yán)重的瑕疵和工作上的失誤。

國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)與企業(yè)健康發(fā)展

國(guó)有資產(chǎn)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)基礎(chǔ)。國(guó)有資產(chǎn)的快速遞增，是完善和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的源泉保障。黨的十五大以后，股份制在國(guó)有企業(yè)改革中普遍推廣。這種新體制的實(shí)施。為我國(guó)國(guó)有企業(yè)走出困境、重振雄風(fēng)、注入活力提供了政治保證。但由于一些企業(yè)在操作中的不規(guī)范，造成了國(guó)有資產(chǎn)大量流失。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，國(guó)有資產(chǎn)每年至少流失800—1000億元。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家機(jī)關(guān)一方面必須加快國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，強(qiáng)化對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，而另一方面則必須承擔(dān)起對(duì)合法改制企業(yè)的保駕護(hù)航。兩者缺一不可。

大地建設(shè)實(shí)業(yè)有限公司在兼并過(guò)程中的確存在工作失誤，但這種失誤完全可以通過(guò)有效途徑予以解決，比如：事先與公司進(jìn)行溝通，了解不申報(bào)的理由，查清是否確實(shí)造成國(guó)有資產(chǎn)流失?流失了多少?公司改制后做了哪些工作?形成了哪些新的債權(quán)債務(wù)關(guān)系?一旦具體行政行為做出將會(huì)造成何種影響?改制企業(yè)將如何善后等等?！叭绻姓C(jī)關(guān)在作出涉及當(dāng)事人重大利益關(guān)系的具體行政行為時(shí)，能更多地站在當(dāng)事人的角度思考，能?chē)?yán)格地依照法定程序處理，做到實(shí)事求是，依法行政。那么執(zhí)法的法律效果與社會(huì)效果就會(huì)更好?！币晃粰?quán)威人士最后說(shuō)。