摘要：對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督可從多維文化視閾加以觀照，故有以法律制約權(quán)力、以道德制約權(quán)力、以權(quán)力制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力等多重制約范式可供選擇。這四種權(quán)力制約范式不是彼此對(duì)立的，而是互為補(bǔ)充的；不是彼此隔絕的，而是互相貫通的；不是相互排斥的，而是相互依存的。它們共同構(gòu)成了一個(gè)以道德制約為先導(dǎo)、以法律制約為規(guī)范、以權(quán)利制約為根本、以權(quán)力制約為核心的完整的和有機(jī)的權(quán)力制約體系。

關(guān)鍵詞：權(quán)力運(yùn)行；權(quán)力制約；制約范式

中圖分類號(hào)：DO；D6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：0257-5833(2009)07-0012-07

作者簡(jiǎn)介：閆德民，河南省社會(huì)科學(xué)院黨建與政治研究所研究員(河南鄭州450002)

歷史經(jīng)驗(yàn)證明，缺失制約和監(jiān)督的權(quán)力，必然會(huì)被濫用，必然滋生腐敗。切實(shí)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，是建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系，有效防止權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督可從多維文化視閾加以觀照，因此也就有多重制約范式可供選擇。

一、法學(xué)范式：以法律制約權(quán)力

在依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的歷史語境下，經(jīng)由法治途徑、運(yùn)用法治手段規(guī)范權(quán)力運(yùn)作，有效地防止公共權(quán)力的蛻變與濫用，維護(hù)社會(huì)公平正義，已是當(dāng)今中國(guó)社會(huì)的強(qiáng)勢(shì)話語。其地位和作用亦日益凸顯。

作為一種治國(guó)方略，現(xiàn)代法治是以約束公權(quán)、保障私權(quán)為核心價(jià)值的，其基本范式是以法律制約權(quán)力。在法律與權(quán)力的關(guān)系上，法治的基本理念是法律至上，而至上的法律又是以權(quán)利為價(jià)值本位和價(jià)值核心的。從根本上說，法律是一種約束和限制權(quán)力的社會(huì)控制力量；在法治社會(huì)中，無論何種權(quán)力都必須受到法律的節(jié)制，法律規(guī)則迫使權(quán)力行為主體按法定的行為方式行事。法律正是基于社會(huì)對(duì)秩序的需求，為約束和制約權(quán)力而產(chǎn)生。從某種意義上說，法律的使命正是為了防止權(quán)力的濫用。以法律制約權(quán)力，防止公共權(quán)力濫用，保障公民權(quán)利不受權(quán)力的不法侵害，是社會(huì)主義法治的基本要義和不懈的價(jià)值追求。

作為權(quán)力制約的一種基本范式，以法律制約權(quán)力的關(guān)注焦點(diǎn)，是法律與權(quán)力或規(guī)則與權(quán)力的關(guān)系。它奉行這樣兩條基本政治法則：不存在游離于法律以外的權(quán)力；不存在高于法律之上的任何權(quán)威。它強(qiáng)調(diào)權(quán)力秩序依賴于法律規(guī)則的制度安排，并由此確立了這樣幾項(xiàng)權(quán)力戒律：一是國(guó)家機(jī)關(guān)的一切權(quán)力都由人民通過法定方式授予；二是一切被授予國(guó)家權(quán)力的人都須由人民通過法定程序選舉產(chǎn)生；三是一切國(guó)家權(quán)力都必須按照法定程序行使；四是一切被授予權(quán)力的人必須對(duì)其行使權(quán)力的后果負(fù)責(zé)。

這一權(quán)力制約范式還凸顯制約權(quán)力對(duì)于法律的依賴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代權(quán)力秩序的調(diào)整與建構(gòu)，必須以法律這一客觀、穩(wěn)定且可預(yù)期的規(guī)則為基石和制度條件。這種權(quán)力制約范式具有其顯著的特點(diǎn)和效用：一是能夠?qū)?quán)力運(yùn)行施以合乎社會(huì)倫理道德和社會(huì)公平正義要求的約束和規(guī)制，滿足人們對(duì)于理性的權(quán)力秩序的強(qiáng)烈愿望。二是能夠?yàn)闄?quán)力的行使規(guī)定程序、邊界和限度，為權(quán)力提供合法性依據(jù)與正當(dāng)性理由。三是能夠以法律所具有的懲罰機(jī)制，使各種權(quán)力腐敗面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，使權(quán)力的行使者懾于法律的威嚴(yán)而不敢逾越法律的界限去擅權(quán)。

作為權(quán)力運(yùn)行的一種控制形式，法律制約具有其特殊的控制力量和控制效力。法律對(duì)權(quán)力的制約作用建立在法律至上的原則之上。法律至上意味著：對(duì)于權(quán)力行為主體來說，只有法律明文規(guī)定或允許的才可以作為，否則便不能作為。它同時(shí)還意味著：任何權(quán)力行為主體都不得凌駕于法律之上，其施權(quán)行為必須受到法律的檢驗(yàn)；一旦逾越法律規(guī)范，權(quán)力制約機(jī)制就將迫使其向法律就范。

要建立和維護(hù)正常的權(quán)力運(yùn)行秩序，必須運(yùn)用法律規(guī)范對(duì)權(quán)力運(yùn)作實(shí)施必要的制約，以法律所特具的強(qiáng)制性將權(quán)力運(yùn)行控制在法律允許的范圍內(nèi)。以法律制約權(quán)力，必須通過法定程序構(gòu)建制約和掌控權(quán)力運(yùn)行的法律法規(guī)體系。

目前我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的各種權(quán)力腐敗現(xiàn)象，大多根源于權(quán)力失約，亦即法律規(guī)則約束的缺失。要保證權(quán)力始終沿著正確的軌道正常運(yùn)行，有效防止權(quán)力的蛻變和濫用，客觀上就要求制定權(quán)力運(yùn)行規(guī)則。無論是權(quán)力的授予、權(quán)力的運(yùn)行還是權(quán)力的監(jiān)督，都必須以法律規(guī)則的方式來進(jìn)行。就目前情況而言，尤其要強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的行使過程的制約。要著重抓住那些容易滋生腐敗的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，深化行政審批制度、財(cái)政管理體制、投資體制、干部人事制度改革，完善建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)、經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，防范權(quán)力行為的非正常干預(yù)。

要以明確的法律規(guī)范，確認(rèn)權(quán)力行為主體行使權(quán)力的法理基礎(chǔ)。權(quán)力行為主體的施權(quán)行為，必須有充分的法律依據(jù)。任何缺乏法律依據(jù)的權(quán)力運(yùn)作行為，都是非法的和無效的。根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等原則，要在相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章中明確權(quán)力行為主體違法行使權(quán)力行為的種類，規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

明晰權(quán)力運(yùn)行的邊界，是權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的基本前提。在現(xiàn)代法治社會(huì)，權(quán)力運(yùn)作應(yīng)有明晰的邊界。權(quán)力邊界混沌、模糊，必然導(dǎo)致權(quán)力越界運(yùn)行，誘發(fā)權(quán)力濫用與權(quán)力腐敗。要明確界定各級(jí)權(quán)力行為主體的職權(quán)范圍和行權(quán)邊界，并使之法律化、制度化。權(quán)力邊界的明晰及其運(yùn)作監(jiān)督，有賴于制度的剛性約束。權(quán)力行為主體必須嚴(yán)格按照法定的權(quán)力邊界和職權(quán)范圍運(yùn)作權(quán)力，越界行使權(quán)力并對(duì)公民權(quán)利構(gòu)成侵害者，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

科學(xué)、嚴(yán)密的權(quán)力運(yùn)行程序，是權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的重要保障。權(quán)力運(yùn)行過程混亂無序，必然導(dǎo)致權(quán)力越軌和行使失當(dāng)。由程序缺失而導(dǎo)致的權(quán)力運(yùn)行過程混亂無序，往往是一些權(quán)力濫用現(xiàn)象得以發(fā)生的重要原因。程序是制約權(quán)力運(yùn)行的重要機(jī)制。程序構(gòu)成權(quán)力運(yùn)作的基本規(guī)則。這些規(guī)則是權(quán)力運(yùn)作必須遵循而不能背離的剛性約束，構(gòu)成對(duì)權(quán)力運(yùn)作的直接制約。程序既是為保障權(quán)力正常運(yùn)行所修筑的通道，又是為防止權(quán)力失控而設(shè)置的藩籬。程序缺失或者程序失靈，必然導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)作的隨意性。要保證權(quán)力運(yùn)行程序的規(guī)范化和嚴(yán)密性，必須對(duì)權(quán)力運(yùn)行程序的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行合理設(shè)定。尤其要明確規(guī)定權(quán)力行為主體行使權(quán)力的方式、方法和步驟，使權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)在時(shí)間和空間上相互銜接，在功能上相互協(xié)同。權(quán)力運(yùn)行程序的法治化，是彰顯權(quán)力運(yùn)行程序剛性與尊嚴(yán)的有效途徑。要按照程序正義和程序法定原則的要求，積極推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行程序法治化進(jìn)程，把權(quán)力運(yùn)行程序上升為國(guó)家法律。

二、倫理學(xué)范式：以道德制約權(quán)力

人們的任何行為都有著與其相適應(yīng)的倫理道德訴求。作為一種政治行為，公共權(quán)力的行使和運(yùn)作，同樣也有其特有的倫理道德訴求。可以說，權(quán)力的倫理道德訴求與權(quán)力相伴而生，是公共權(quán)力賴以健康運(yùn)行的重要生態(tài)保障。權(quán)力運(yùn)作是否得當(dāng)，直接關(guān)系社會(huì)公平正義能否實(shí)現(xiàn)。這里就有一個(gè)權(quán)力倫理道德問題。作為意識(shí)形態(tài)的核心內(nèi)容，權(quán)力倫理道德是權(quán)力運(yùn)作行為合法性的基本要求。社會(huì)公平正義呼喚由一定的倫理道德來制約和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。

所謂權(quán)力倫理道德，指的是權(quán)力行為主體在行使公共權(quán)力時(shí)所應(yīng)確立和遵守的倫理道德理念和行為規(guī)范的總和，是公共權(quán)力行使者在行使權(quán)力過程中所必須遵循的一種特殊職業(yè)倫理道德要

求。它既體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)行政權(quán)力行使者在運(yùn)用權(quán)力時(shí)所要求遵循的倫理道德規(guī)范，又反映著行政權(quán)力行使者在權(quán)力行使過程中的價(jià)值追求和倫理道德人格。

“當(dāng)官不為民做主，不如回家賣紅薯?！边@是一種最樸素的權(quán)力倫理道德訴求。古往今來，歷代思想家和政治家都十分重視權(quán)力倫理道德對(duì)權(quán)力的制約作用。古希臘著名的思想家亞里士多德特別強(qiáng)調(diào)對(duì)政治至善性的追求，認(rèn)為權(quán)力在運(yùn)行中合乎理想的道德境界，是“一切社會(huì)團(tuán)體都以善業(yè)為目的”。在中國(guó)，從孔子的“為政以德”到孟子的“仁者愛人”，從毛澤東的“為人民服務(wù)”，到胡錦濤的“權(quán)為民所用”，等等，所有這些，都是對(duì)權(quán)力運(yùn)行提出的倫理道德要求。

以全心全意為人民服務(wù)作為根本價(jià)值取向和基本道德規(guī)范的先進(jìn)的權(quán)力倫理道德，對(duì)權(quán)力運(yùn)行具有特殊的規(guī)制作用。這是以道德制約權(quán)力的制約范式得以成立的最基本依據(jù)。

在權(quán)力制約系統(tǒng)的各種制約范式中，道德控制對(duì)權(quán)力運(yùn)作具有特殊的調(diào)控作用。權(quán)力運(yùn)作控制，既依賴于法律規(guī)范約束，亦依賴于道德規(guī)范約束。法律控制屬于社會(huì)控制機(jī)制的硬控制層面，道德控制則屬于社會(huì)控制機(jī)制的軟控制層面。法國(guó)著名社會(huì)學(xué)家迪爾凱姆說過：“當(dāng)社會(huì)事實(shí)，特別是道德規(guī)范，繼續(xù)獨(dú)立于個(gè)人而存在時(shí)，它們只有在轉(zhuǎn)變成個(gè)人的內(nèi)在意識(shí)之后，才能有效地指導(dǎo)和控制個(gè)人行為。按照這一觀點(diǎn)，這種制約力不再是控制個(gè)人意志的簡(jiǎn)單的外部強(qiáng)制力，而是從屬于某種規(guī)范的道德義務(wù)?！币虼怂鲝埲鎻?qiáng)化道德規(guī)范的控制與調(diào)節(jié)功能。

道德制約范式主要通過教化、修養(yǎng)并借助于社會(huì)輿論機(jī)制，將權(quán)力道德內(nèi)化為權(quán)力行為主體的行為準(zhǔn)則，使權(quán)力運(yùn)作主體從內(nèi)在心理上遵從于道德約束，并以此抑制其對(duì)濫用權(quán)力的欲望和沖動(dòng)，從而達(dá)成對(duì)權(quán)力的制約。

在中國(guó)歷史上，歷代統(tǒng)治者及其思想家總是極力倡導(dǎo)以德來約束權(quán)力，并試圖建立起道德信仰，以求喚醒當(dāng)權(quán)者的知恥之心，并促使他們?cè)趯?duì)身后名譽(yù)的追求中實(shí)現(xiàn)人格的升華，從而在行使手中的權(quán)力時(shí)，能夠主動(dòng)地使自己的行為合乎道德標(biāo)準(zhǔn)?？鬃釉唬骸按蟮卤氐闷湮唬氐闷涞?，必得其名，必得其壽?！狈粗?，無德必失其位，貪腐必獲其刑，甚至于被斬首而失其壽。這是一種有德必有權(quán)、無權(quán)必?zé)o德的歷史命題，這一命題成為中國(guó)傳統(tǒng)政治文化深層次的邏輯思路。

在權(quán)力運(yùn)作控制中，德治具有法治所無法比擬的特有功能，二者須在互補(bǔ)中才能發(fā)揮出最佳效能。在道德制約層面上，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力行為主體的道德教化非常重要。這是提升權(quán)力行為主體道德素質(zhì)、增強(qiáng)抵御私欲膨脹能力的重要途徑。通過道德教化，可將權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則和道德要求內(nèi)化為良知自律的理性自覺。它主要是借助于社會(huì)輿論機(jī)制和內(nèi)在道德觀念約束的力量，以內(nèi)化的道德理想和價(jià)值取向來規(guī)范和約束權(quán)力行為主體對(duì)權(quán)力的運(yùn)作。

在當(dāng)今中國(guó)的歷史語境下，對(duì)權(quán)力行為主體來說，樹立社會(huì)主義榮辱觀尤為重要，其核心是強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的道德約束。著眼于對(duì)權(quán)力的道德約束，確保權(quán)力正確行使，是權(quán)力行為主體榮辱觀的核心和要害。與此同時(shí)，還須牢固樹立正確的權(quán)力觀，夯實(shí)正確行使權(quán)力的道德基石。權(quán)力觀是世界觀、人生觀、價(jià)值觀在權(quán)力問題上的集中反映，決定著權(quán)力行為主體行使權(quán)力的價(jià)值取向與行為選擇。缺失正確的權(quán)力觀，極易陷入價(jià)值選擇的迷茫和權(quán)力道德的失范。

以道德制約權(quán)力，必須著力提升權(quán)力行為主體對(duì)權(quán)力道德的認(rèn)知水平。要通過道德認(rèn)知轉(zhuǎn)化，不斷提升權(quán)力道德境界，增強(qiáng)踐履權(quán)力道德規(guī)范的自覺性，不斷強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)作的道德正當(dāng)性基礎(chǔ)。要通過健全和完善思想道德教育制度與體系，構(gòu)建權(quán)力運(yùn)作主體通過道德教化將權(quán)力運(yùn)行規(guī)則與道德要求內(nèi)化為良知自律的理性自覺長(zhǎng)效機(jī)制。

以道德制約權(quán)力，關(guān)鍵在堅(jiān)持道德自律，努力構(gòu)建倫理用權(quán)的自控機(jī)制。道德自律是指運(yùn)權(quán)主體在運(yùn)權(quán)過程中按照道德規(guī)范進(jìn)行的自我約束。道德自律力能在一定范圍、一定程度上約束運(yùn)權(quán)主體運(yùn)權(quán)動(dòng)向。運(yùn)權(quán)主體如果超越道德約束，勢(shì)必會(huì)造成其身不正、其令不行、不足以為政的尷尬局面，甚至?xí)霈F(xiàn)失道寡助、多行不義必自斃的嚴(yán)重后果。這就要求權(quán)力行為主體必須堅(jiān)持以德行權(quán)、以德控權(quán)，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。要著力增強(qiáng)權(quán)利行為主體的道德自律能力，強(qiáng)化良心作為個(gè)人自我道德評(píng)價(jià)的功能。

以道德制約權(quán)力，必須立足道德他律，努力構(gòu)建倫理用權(quán)的外控機(jī)制。不可否認(rèn)，作為一種內(nèi)在的道德約束機(jī)制，道德自律十分重要也很奏效，不然古代就不會(huì)有“慎獨(dú)”一說。但是，決不能期冀把權(quán)力行為主體的道德建設(shè)完全建立在人人自律的良好愿望上，必須切實(shí)強(qiáng)化外在的道德約束，充分發(fā)揮道德他律的約束功能。

要正確認(rèn)識(shí)和處理好道德自律和道德他律的關(guān)系。道德他律是實(shí)現(xiàn)道德自律的手段，道德自律是道德他律的目的。外在的道德規(guī)范是權(quán)力行為主體道德自律的重要條件。沒有道德他律，難以實(shí)現(xiàn)道德自律。內(nèi)心價(jià)值選擇是權(quán)力行為主體道德養(yǎng)成的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。離開道德自律，道德教化勢(shì)必喪失其功能價(jià)值。權(quán)力行為主體既要接受道德外在的教化與約束，自覺遵守權(quán)力道德規(guī)范，又要常修為政之德、常思貪欲之害、常懷律己之心，筑牢拒腐防變的道德防線。

三、政治學(xué)范式：以權(quán)力制約權(quán)力

這一權(quán)力制約范式，源于18世紀(jì)法國(guó)著名啟蒙思想家孟德斯鳩。這位偉大的思想家對(duì)此有過經(jīng)典式的論述：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！瓘氖挛锏男再|(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！边@一權(quán)力制約范式的基本依據(jù)，便是美國(guó)著名法理學(xué)家博登海默所指出的：“一個(gè)被授予權(quán)力的人，總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑，面臨著超越正義與道德界限的誘惑。”

以權(quán)力制約權(quán)力，是指不同權(quán)力體系之間或同一權(quán)力體系內(nèi)部不同權(quán)力之間的制約。以權(quán)力制約權(quán)力作為一種權(quán)力制約機(jī)制，是建立在權(quán)力制約理論基礎(chǔ)上的。權(quán)力制約理論要求在各權(quán)力系統(tǒng)之間均衡地分配權(quán)力，使之既互相獨(dú)立、分離，又互相對(duì)應(yīng)和制衡，保持一種權(quán)力之間彼此相互牽制的均衡態(tài)勢(shì)。

從政治層面看，權(quán)力過分集中是我國(guó)現(xiàn)存權(quán)力配置體制上存在的嚴(yán)重弊端。這是導(dǎo)致各種權(quán)力腐敗現(xiàn)象的一個(gè)最深刻原因。權(quán)力過分集中，勢(shì)必形成絕對(duì)的權(quán)力，造成權(quán)力難以監(jiān)督、無法制約的局面。曾經(jīng)憑借省委書記秘書這一職位而擅權(quán)跋扈的李真說過這樣一句話：“拿1000萬元錢，我也不換這個(gè)位置，因?yàn)檫@個(gè)位置，曾給我?guī)磉^滾滾不斷的財(cái)源?！贝搜缘谋举|(zhì)涵義是：坐在這位置上，他就擁有了超然至上的絕對(duì)權(quán)力；擁有了這樣的權(quán)力，他便能夠隨心所欲、肆無忌憚地瘋狂斂財(cái)。

其實(shí)，對(duì)于位高權(quán)重者來說，不是沒有令其心悸的東西。其中最能令其心悸的還是權(quán)力。要保證公共權(quán)力不被權(quán)力行使者用來尋租牟利，就需要在制度設(shè)計(jì)上引入分權(quán)制衡理念，構(gòu)建以權(quán)制權(quán)機(jī)制。分權(quán)制衡、以權(quán)制權(quán)，比任何思想政治工作都更為有效。因?yàn)橹挥挟?dāng)“絕對(duì)權(quán)力”被變成“相對(duì)權(quán)力”、并受到其他權(quán)力制衡的時(shí)候，法律和權(quán)利的至上地位才能凸顯出來。否則，在缺失制衡的“絕對(duì)權(quán)力”面前，即便是至高無上的法律也是蒼白無力的。

以權(quán)力制約權(quán)力，客觀上要求通過科學(xué)、合理地配置權(quán)力，在各權(quán)力系統(tǒng)之間建立起一種既

彼此獨(dú)立又相互牽制的關(guān)系，使之始終保持一種均衡態(tài)勢(shì)，從而達(dá)到杜絕絕對(duì)權(quán)力出現(xiàn)的目的。

作為一種制約范式，以權(quán)力制約權(quán)力之所以能夠更為有效地約束權(quán)力，就在于它具有如下重要特征：一是制約主體活動(dòng)的獨(dú)立性，亦即制約主體依法獨(dú)立行使制約權(quán)，不受其他任何機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人的非法干涉。二是制約對(duì)象活動(dòng)的公開性。它要求在一定范圍內(nèi)依法將制約對(duì)象的活動(dòng)公之于眾，使之置于制約主體和權(quán)利主體的關(guān)注之下。三是制約關(guān)系的對(duì)等性。權(quán)力隨意行使，沒有制約不行；制約主體處于制約對(duì)象的附庸地位，沒有與制約對(duì)象平等的地位和權(quán)力，同樣也不行。惟有地位對(duì)等，制約才有實(shí)質(zhì)意義，才可能有效。四是制約手段的強(qiáng)制性。強(qiáng)制性是保證制約主體權(quán)威的基礎(chǔ)和前提。制約主體的制約活動(dòng)須有權(quán)力與法治的強(qiáng)制力量作保證。

以權(quán)力制約權(quán)力，關(guān)鍵是要建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)謹(jǐn)、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)上加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，核心是構(gòu)建分權(quán)與制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

權(quán)力分解與制衡，是控制權(quán)力運(yùn)作的制度安排。任何權(quán)力都需要制衡，失缺制衡的權(quán)力是無法想象的。權(quán)力制衡的前提是合理分權(quán)。這里所說的分權(quán)，是在中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的各權(quán)力行為主體之間的分權(quán)，而不是任何其他意義上的分權(quán)。要遵循權(quán)力運(yùn)行規(guī)律，對(duì)權(quán)力進(jìn)行科學(xué)的分解，實(shí)現(xiàn)權(quán)力資源的合理配置，建立起規(guī)范有序的權(quán)力結(jié)構(gòu)。要針對(duì)權(quán)力運(yùn)行過程中存在著的權(quán)力過分集中、個(gè)人或少數(shù)人說了算，以及暗箱操作、信息不對(duì)稱等突出問題，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的適當(dāng)分離、相對(duì)獨(dú)立。

分權(quán)不是目的本身。分權(quán)只是為達(dá)成以權(quán)力制約權(quán)力這一目的創(chuàng)造必要的前提。而要達(dá)成這樣一種目的，還必須在此基礎(chǔ)上將各種權(quán)力加以整合，在不同的權(quán)力行為主體之間形成合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和相互制約的制衡格局，以保證權(quán)力的依法運(yùn)行，避免權(quán)力的濫用和變異。要從權(quán)力的科學(xué)配置和有效制衡上整合和創(chuàng)新權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，著力構(gòu)建縱橫交錯(cuò)的權(quán)力制衡網(wǎng)絡(luò)，形成權(quán)力之間的互控機(jī)制，使權(quán)力行為主體既各司其職、各負(fù)其責(zé)，又相互牽制。

四、社會(huì)學(xué)范式：以權(quán)利制約權(quán)力

權(quán)利是一定社會(huì)中人的規(guī)范性行為的自由度，它體現(xiàn)著作為社會(huì)化了的人的自主性和主體地位。憲法和法律賦予了公民管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的各項(xiàng)基本權(quán)利，賦予了公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員提出批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉的權(quán)利。這些權(quán)利無疑地在客觀上對(duì)權(quán)力構(gòu)成某種牽制作用。

以人為本原則、主權(quán)在民理念和民主法治精神，是以權(quán)利制約權(quán)力這一制約范式的重要基礎(chǔ)。

人的幸福、人的尊嚴(yán)、人的自由、人的解放以及人的全面發(fā)展，應(yīng)當(dāng)成為權(quán)力不可動(dòng)搖的價(jià)值取向。政治文明的核心，就是通過民主和法治程序?qū)?quán)力運(yùn)作加以規(guī)范，以保障人的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)人的全面而自由的發(fā)展，其實(shí)質(zhì)就是擴(kuò)大公民權(quán)利、限制國(guó)家權(quán)力。

民主政治的最高原則是主權(quán)在民。公權(quán)力的合法性來自于人民的授權(quán)，必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家憲法具有諸多價(jià)值，但保障人民的基本權(quán)利無疑是它的終極價(jià)值。所以，憲政在本質(zhì)上是一種公民權(quán)利保障制度。法律至上就意味著公民權(quán)利至上。也正是在這個(gè)意義上，馬克思說憲法是一部人權(quán)保障書，列寧說憲法是一張寫著人民權(quán)利的紙。這就是說，權(quán)力來源于權(quán)利、受托于權(quán)利，因此權(quán)力必須以權(quán)利為界限、由權(quán)利來制約。

在人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義中國(guó)，公民權(quán)利是制約權(quán)力的重要力量。我們黨要跳出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的執(zhí)政周期率，必須堅(jiān)定不移地走毛澤東同志當(dāng)年所指出的那條民主新路，充分發(fā)揮公民權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約作用，以權(quán)利制約權(quán)力。

以權(quán)利制約權(quán)力是依法行政的題中應(yīng)有之義。任何權(quán)力的濫用都必然對(duì)公民權(quán)利構(gòu)成侵害。權(quán)利在防止這種侵害的同時(shí)，也對(duì)權(quán)力運(yùn)行起到制約作用。以權(quán)利制約權(quán)力，即公民依據(jù)法定的權(quán)利對(duì)權(quán)力行使過程施加影響、實(shí)施監(jiān)督，以形成對(duì)權(quán)力行使過程的約束力。公民雖然并不直接掌握權(quán)力，但卻擁有著法律賦予的權(quán)利。這些權(quán)利的作用，就在于為權(quán)力的行使劃定邊界。

以權(quán)利制約權(quán)力，關(guān)鍵在依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。公民知情是以權(quán)利制約權(quán)力的前提。權(quán)力運(yùn)行不透明，公民與權(quán)力行為主體之間信息不對(duì)稱，以權(quán)利制約權(quán)力就只能是紙上談兵。公民參與是以權(quán)利制約權(quán)力的路徑。缺失必要的參與形式和程序，公民不能平等地參與權(quán)力運(yùn)行過程，以權(quán)利制約權(quán)力就等于被束之高閣。公民訴求表達(dá)是以權(quán)利制約權(quán)力的管道。公民不能正常地發(fā)表自己的意見和看法，不能理性合法地表達(dá)訴求和主張權(quán)利，以權(quán)利制約權(quán)力就會(huì)變成一句空話。公民監(jiān)督是以權(quán)利制約權(quán)力的體現(xiàn)。公民監(jiān)督受不到法律保護(hù)，甚或因此而遭受報(bào)復(fù)，以權(quán)利制約權(quán)力就會(huì)大打折扣。

單個(gè)公民個(gè)人的權(quán)利，難以對(duì)公共權(quán)力形成有效的制約。在強(qiáng)大的公共權(quán)力面前，任何單一的權(quán)利都顯得是那樣的微不足道。要使權(quán)利變成制約權(quán)力的強(qiáng)大力量，必須借助于市民社會(huì)。

從歷史上考察，市民社會(huì)的形成是基于個(gè)人對(duì)權(quán)利的訴求。這一社會(huì)是一個(gè)以民主和參與為特征的社會(huì)。在此前提下，市民社會(huì)可以具體地理解為是由“權(quán)利人”，亦即德國(guó)法學(xué)家耶林稱之為“為權(quán)利而斗爭(zhēng)的人”所組成、相對(duì)于國(guó)家而言擁有獨(dú)立自治空間的共同體。

在耶林看來，人不但是肉體意義上的生命，其精神的生存同樣至關(guān)重要。因?yàn)闄?quán)利的價(jià)值不僅僅表現(xiàn)為物質(zhì)價(jià)值，更體現(xiàn)為理念價(jià)值。對(duì)于市民社會(huì)的每一成員而言，權(quán)利所關(guān)系的不僅僅是金錢利益，更是“他的人格，他的名譽(yù)，他的法感情，他作為人的自尊”。在此基礎(chǔ)上，他鮮明地提出了“為權(quán)利而斗爭(zhēng)是權(quán)利人對(duì)其自身的義務(wù)”和“主張權(quán)利是對(duì)社會(huì)的義務(wù)”這樣兩個(gè)命題。

按照耶林提出的這兩個(gè)命題的理念，我們也可以將市民社會(huì)具體地理解為基于權(quán)利觀念的、具有自治性質(zhì)的自由人的聯(lián)合體。這個(gè)共同體與國(guó)家的關(guān)系是雙向互動(dòng)的關(guān)系：國(guó)家為市民社會(huì)提供權(quán)利實(shí)現(xiàn)的途徑，市民社會(huì)則回報(bào)以秩序。正是這種雙向互動(dòng)關(guān)系，構(gòu)成了在市民社會(huì)制約權(quán)利的邏輯起點(diǎn)。在這種雙向互動(dòng)過程中，市民社會(huì)以其主張的權(quán)利為國(guó)家權(quán)力劃定了邊界，形成了制約。

從法理學(xué)的視角看，市民社會(huì)與國(guó)家的互動(dòng)過程，同時(shí)也就是利益表達(dá)與利益綜合(利益確認(rèn))的過程。一般說來，人們表達(dá)自身權(quán)利訴求的基本方式有兩種：一種是個(gè)人式的權(quán)利訴求表達(dá)，即個(gè)人直接向某個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)主張個(gè)人或家庭的權(quán)利。另一種是集團(tuán)式的權(quán)利訴求表達(dá)，這通常是由利益集團(tuán)承擔(dān)的角色。由于個(gè)人式的權(quán)利訴求表達(dá)具有許多局限性，也很難受到足夠的重視，因而一些重大的權(quán)利訴求表達(dá)更多地是由利益集團(tuán)來承擔(dān)。

受傳統(tǒng)觀念的影響，一些人對(duì)利益集團(tuán)主張權(quán)利仍心存疑慮，甚至心有余悸，總擔(dān)心會(huì)搞出什么亂子。有人驚呼：利益集團(tuán)正在影響政府決策，要警惕這種現(xiàn)象。按照其邏輯，政府決策不能受任何利益集團(tuán)的影響。這種看法已不合時(shí)宜!

其實(shí)，利益集團(tuán)表達(dá)權(quán)利訴求，影響政府決策，并不是什么壞事，也并不可怕。必須承認(rèn)，中國(guó)社會(huì)已經(jīng)出現(xiàn)了不同的利益階層和利益集團(tuán)。這是社會(huì)利益分化的必然結(jié)果，同時(shí)也標(biāo)志著中國(guó)開始進(jìn)入利益博弈的時(shí)代。在這樣一個(gè)時(shí)代，政府決策絕不能置利益集團(tuán)所代表的特定社會(huì)

群體利益于不顧，對(duì)他們的權(quán)利訴求充耳不聞。否則，這樣的決策就絕無什么正確性和科學(xué)性而言。

在這種情況下，政府的責(zé)任不是要采取行政或法律的手段去禁止各種利益集團(tuán)的訴求表達(dá)，而是運(yùn)用這些手段來為他們的利益博弈和訴求表達(dá)制定規(guī)則，作出制度安排，從而保障利益博弈能夠健康有序地進(jìn)行，以促進(jìn)相對(duì)和諧的利益關(guān)系和利益格局的形成，同時(shí)對(duì)各利益集團(tuán)保持超越與公正，拓寬和疏通多種合法的訴求表達(dá)渠道，推動(dòng)形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制。至少就目前情況而言，可怕的不是利益集團(tuán)影響政府決策，而是政府不能保持超越性與公正性，有意無意地坐到某個(gè)利益集團(tuán)的板凳上。因?yàn)檫@后一種情況一旦出現(xiàn)，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資源分配的嚴(yán)重不公，危及社會(huì)的和諧、穩(wěn)定和發(fā)展。

在現(xiàn)實(shí)生活中，權(quán)利制約權(quán)力的途徑有很多。但無論哪一途徑，都須以社會(huì)自治為前提。社會(huì)自治是市民社會(huì)天賦的固有權(quán)利。現(xiàn)代法治國(guó)家以自由、平等權(quán)利作為法的理念。它在創(chuàng)設(shè)法律過程中不是把人當(dāng)作手段，而是把其視為目的。這種法的理念可稱之為社會(huì)優(yōu)位、權(quán)力有限的法治理念。這種法治理念以社會(huì)(包括組成社會(huì)的個(gè)人)作為自己的立足點(diǎn)和價(jià)值取向，要求國(guó)家權(quán)力服務(wù)社會(huì)，以社會(huì)自治牽制國(guó)家權(quán)力，將國(guó)家權(quán)力限制在相當(dāng)有限的范圍內(nèi)。

盡管我國(guó)社會(huì)是以國(guó)家形態(tài)的民主制度為主體，但在它自身內(nèi)部又孕育著許多社會(huì)自治制度的因素?；鶎用裰鞯牟粩鄶U(kuò)大，正是這種社會(huì)自治的具體體現(xiàn)。人民群眾通過社區(qū)、街道、村組等基層單位，通過企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體、各種民間組織，實(shí)行著自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我發(fā)展。這種社會(huì)自治同國(guó)家民主結(jié)合起來，共同構(gòu)成一種權(quán)利與權(quán)力既相互制約又彼此互動(dòng)的民主治理方式。正是因?yàn)槿绱?，黨的十六屆六中全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，必須充分發(fā)揮社會(huì)自治功能。

上述四種權(quán)力制約范式不是彼此對(duì)立的，而是互為補(bǔ)充的；不是彼此隔絕的，而是互相貫通的；不是相互排斥的，而是相互依存的。從某種意義上說，以法律制約權(quán)力是對(duì)權(quán)力的“硬控制”，而以道德制約權(quán)力則是對(duì)權(quán)力的“軟控制”；以權(quán)利制約權(quán)力是對(duì)權(quán)力的“外部控制”，而以權(quán)力制約權(quán)力則是對(duì)權(quán)力的“內(nèi)部控制”。這四種權(quán)力制約范式，構(gòu)成了一個(gè)以道德制約為先導(dǎo)、以法律制約為規(guī)范、以權(quán)利制約為根本、以權(quán)力制約為核心的完整的和有機(jī)的權(quán)力制約體系。構(gòu)建這樣一種權(quán)力制約體系結(jié)構(gòu)，既是強(qiáng)化權(quán)力制約、有效防范權(quán)力濫用的現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)也是發(fā)展社會(huì)主義民主政治，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的客觀要求。

責(zé)任編輯：李申