周　薇

摘要：公共政策在基層執(zhí)行阻滯的現(xiàn)象屢見不鮮，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府公信力造成了明顯的負(fù)面影響。公共政策執(zhí)行績(jī)效提高與基層公務(wù)員薪酬制度密切相關(guān)，不但直接影響公務(wù)員工作的積極性和公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性，而且關(guān)系到公共行政管理的效率和公正性。直接影響基層公務(wù)員的工作情況。如何提高公共政策在此方面的執(zhí)行力度，對(duì)于優(yōu)良的公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)公平的提高，起著至關(guān)重要的作用。

關(guān)鍵詞：基層公務(wù)員；薪酬；公共政策執(zhí)行阻滯；路徑

中圖分類號(hào)：D331／37

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672—3198(2009)11—0058—02

公共政策執(zhí)行是整個(gè)公共政策系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是政策實(shí)施過程的重要部分，是政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。改革開放以來中央政府制定的系列政策經(jīng)過基層公務(wù)員的認(rèn)真貫徹執(zhí)行取得了舉世矚目的成就。但是也有一些基層公務(wù)員在實(shí)際執(zhí)行中央或上級(jí)政府的政策時(shí)，因不止確使用自由裁量權(quán)，“在法律規(guī)定范圍內(nèi)自行判斷、自行選擇和自行決定以做出公正而適當(dāng)?shù)木唧w行政行為的權(quán)力”，導(dǎo)致了阻礙、延緩甚至扭曲了原政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)生了極其負(fù)面的影響?；鶎庸珓?wù)員薪酬問題不僅和國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況有關(guān)，而且涉及到公民的切身利益，直接影響到社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。如果薪酬水平、結(jié)構(gòu)不合理，將加重公務(wù)員負(fù)擔(dān)，造成公務(wù)員的心理失衡，嚴(yán)重影響其事業(yè)心，給公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性帶來不利影響。

1當(dāng)前薪酬視域下基層公務(wù)員政策執(zhí)行存在的問題

基層公務(wù)員處在國(guó)家改革和建設(shè)的第一線，是政府的執(zhí)行主體，也是政府政策的詮釋者。在《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》出臺(tái)后，我國(guó)基層政府的公務(wù)員管理有了一個(gè)統(tǒng)一的原則和標(biāo)準(zhǔn)，使得公務(wù)員的薪酬管理有法可依。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和改革開放的深入，國(guó)民的綜合素質(zhì)普遍得到提高，人們的各種追求也在上檔次并呈多元化態(tài)勢(shì)，這就給各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及公務(wù)員的執(zhí)政能力及管理水平提出新的更高要求。當(dāng)前，基層公務(wù)員在執(zhí)行政策方面，存在執(zhí)行缺損、歪曲執(zhí)行、政策執(zhí)行替代、政策執(zhí)行附加等方面問題。

(1)政策執(zhí)行缺損。一項(xiàng)政策是一個(gè)有機(jī)的整體，必須完整的執(zhí)行才能達(dá)到預(yù)期的政策效果。但一些政策執(zhí)行主體往往將政策為我所用，只執(zhí)行符合自己利益的部分?；鶎庸珓?wù)員工作環(huán)境相對(duì)較差，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員薪酬更少，工作內(nèi)容多、更繁雜，有些地方的基層公務(wù)員在執(zhí)行政策時(shí)，會(huì)通過尋租方式來獲得經(jīng)濟(jì)報(bào)酬或直接通過收取錢財(cái)方式來中飽私囊。只選擇那些對(duì)自身有利的政策內(nèi)容執(zhí)行，對(duì)自己利益受損的政策內(nèi)容則有選擇性的不傳達(dá)、不執(zhí)行。這種選擇性執(zhí)行，使完整的政策在執(zhí)行過程中變得殘缺不全，政策的整體功能難以有效的發(fā)揮，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也必然大打折扣。

(2)政策執(zhí)行曲解。基層公務(wù)員在傳達(dá)和執(zhí)行上級(jí)或中央政策時(shí)對(duì)政策精神或部分內(nèi)容有意曲解，利用政策中某些抽象性、概括性的語言，借口本地區(qū)或部門的特殊性做出不同的解釋。在政策制定上，一些地方照搬照套，結(jié)合實(shí)際制定有特色的政策措施不夠；有的地方制定的政策缺乏連貫性等。在政策理解上，有的對(duì)政策掌握不夠全面、系統(tǒng)，甚至片面地理解政策。有的基層公務(wù)員還利用自己自由裁量權(quán)以權(quán)謀私，從而嚴(yán)重?fù)p害公共政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

(3)政策執(zhí)行替代。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和改革開放的深入，國(guó)民的綜合素質(zhì)普遍得到提高，人們的各種追求也在上檔次并呈多元化態(tài)勢(shì)。當(dāng)下，基層公務(wù)員面臨職務(wù)低、晉升空間小、工資待遇低等方面的問題。在面對(duì)升遷無望、待遇水平不滿意的情況，工作積極性普遍不高，也放松了對(duì)事業(yè)上的進(jìn)取。為了平衡事業(yè)升遷無望的心理和提高原有物質(zhì)生活水平，有些基層行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員面對(duì)執(zhí)行的政策對(duì)自己不利時(shí)，就利用其自由裁量權(quán)制定與上級(jí)政策表面一致，而實(shí)際上卻違背上級(jí)政策的實(shí)施方案，替換上級(jí)的政策，從而導(dǎo)致政策失真，甚至被替換為與原政策完全不同的“新”政策。

(4)政策執(zhí)行附加。公務(wù)員基本工資實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由中央財(cái)政支付，至于津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金，完全看各地各部門的財(cái)政收入。從縱向看，中央、國(guó)家機(jī)關(guān)的公務(wù)員所受監(jiān)管更多，所享待遇并非想象的那樣好。從橫向看，黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)一般低于其他機(jī)關(guān)?；鶎有姓C(jī)關(guān)及其公務(wù)員為了自身或地方、部門的利益，在執(zhí)行中央或上級(jí)政策的過程中加進(jìn)一些原政策所沒有的內(nèi)容，從而使政策的調(diào)控對(duì)象、范圍、目標(biāo)、力度超出了原來的要求。其附加的政策的主要是基層行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在原政策的基礎(chǔ)上自行設(shè)置土政策，打著結(jié)合地方實(shí)際的旗號(hào)另搞一套，彌補(bǔ)薪酬待遇水平不高，從而導(dǎo)致政策變形。

2薪酬視域下基層公務(wù)員政策執(zhí)行阻滯原因分析

由于基層公務(wù)人員的地位及背景的特殊性，在基層政府同一部門內(nèi)的公務(wù)員往往有不同的文化背景和經(jīng)歷，也就對(duì)薪酬制度有不同的認(rèn)可度。因此，基層公務(wù)員在政策執(zhí)行過程中難免會(huì)造成偏差，造成政策執(zhí)行阻滯，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

(1)政策制定一以貫之。由于一些難以預(yù)料的因素的影響，使得某些政策在付諸實(shí)施前就有先天性缺陷。表現(xiàn)為有些政策缺乏科學(xué)性、不完整性和不配套性。這樣就無法建立起政策的權(quán)威性和可信度，因而也就很難使人遵從。這一方面給政策執(zhí)行帶來了困難，另一方面也為執(zhí)行者尋找對(duì)策、鉆空子提供了可乘之機(jī)。由于公務(wù)員收入分配不規(guī)范，助長(zhǎng)了一些權(quán)力部門公權(quán)尋租行為。基層公共部門濫用其手中的公共權(quán)力，危害公共管理和行政效率，為腐敗的產(chǎn)生提供了可能。所以基層公務(wù)員會(huì)憑借所擁有的自由裁量權(quán)肆意橫行，為一己私利，在平衡自己薪酬待遇低下的同時(shí)損害公民利益，這些都影響政策的執(zhí)行。

(2)監(jiān)管機(jī)制缺乏力度。基層政府在進(jìn)行薪酬管理工作時(shí)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行“按勞取酬”的管理，必須注重滿足公務(wù)員的公平感。其濫用權(quán)力而獲得的隱性收入必然會(huì)影響國(guó)家的收入分配制度，導(dǎo)致分配秩序的紊亂。同時(shí)，在我國(guó)公務(wù)員薪酬政策的設(shè)計(jì)制定過程中，公務(wù)員既是這一政策設(shè)計(jì)的主體，也是這一政策的受體，因此，在目前這種缺乏有效監(jiān)管的形勢(shì)下，此種薪酬制定方式很難保證薪酬的公平性和有效性，使得薪酬制度很大程度上缺乏科學(xué)性和社會(huì)公信力。并且，這種情況一旦形成，很難通過合法的渠道有效的消除這種不公平，使得基層公務(wù)員在執(zhí)行政策時(shí)不當(dāng)使用自由裁量權(quán)導(dǎo)致政策變形、走樣的情況時(shí)有發(fā)生。

(3)基層公務(wù)員素質(zhì)較低。由于基層公務(wù)員政治素質(zhì)、文化素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，不能正確理解政策，導(dǎo)致政策偏離。我國(guó)執(zhí)行政策的基層公務(wù)員學(xué)歷偏低，大專以下學(xué)歷的公務(wù)員還占有相當(dāng)?shù)谋壤?，“特別是在中西部地區(qū)，由于人員不足，同時(shí)受財(cái)政等方面的制約，還聘用一些未經(jīng)專業(yè)訓(xùn)練的或?qū)W歷低下的臨時(shí)工或合同工來協(xié)助執(zhí)行政策”。同時(shí)一些基層行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)也缺乏對(duì)政策實(shí)質(zhì)的準(zhǔn)確理解能力，知識(shí)水平偏低，業(yè)務(wù)執(zhí)行能力不強(qiáng)，不能結(jié)合本地

區(qū)、本部門、以及具體事務(wù)的實(shí)際在把握政策實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上靈活處理，這就不可避免地會(huì)導(dǎo)致其行使行政權(quán)力的不當(dāng)，而使政策目標(biāo)發(fā)生偏離。

3薪酬視域下公共政策基層執(zhí)行阻滯的解決路徑

基層公務(wù)人員在政策執(zhí)行中的失控導(dǎo)致政策失敗，將會(huì)造成整個(gè)社會(huì)政治生活等各個(gè)領(lǐng)域的無序和混亂?？茖W(xué)合理的公務(wù)員薪酬是吸收和穩(wěn)定公共部門人才，建立高效、廉潔的公務(wù)員隊(duì)伍的重要保證。因此，針對(duì)現(xiàn)存的問題，我們有必要在分析政策執(zhí)行阻滯原因的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探尋解決問題的具體對(duì)策，從而保證公共政策的順利實(shí)施。

(1)建立有效的監(jiān)督機(jī)制，設(shè)計(jì)合理的薪酬體系。首先，要建立政策監(jiān)管的嚴(yán)密機(jī)制，在制度上保證執(zhí)行的力度與效度。目前，我國(guó)正處在新舊體制轉(zhuǎn)軌階段，關(guān)于公共政策的法律法規(guī)還很不健全。這就要求基層公務(wù)員必須在法律和政策允許的范圍內(nèi)行事，不能夠享有不受法律和政策制約的各種特權(quán)。其次，可以將基層公務(wù)員的薪酬管理與崗位管理、績(jī)效管理相結(jié)合，形成科學(xué)合理的薪酬體系，以激勵(lì)每個(gè)公務(wù)員。固然，當(dāng)公務(wù)員的薪酬太低，生活困難時(shí)，存在著較多的腐敗傾向，但這并不能成為腐敗的直接原因。不管在何種國(guó)家，何種社會(huì)，公務(wù)員隊(duì)伍中都存在腐敗問題，若能夠采取有效的管理約束，就能使腐敗控制在最低程度，不至于嚴(yán)重危害社會(huì)。

(2)平衡各方利益關(guān)系，完善薪酬管理政策。首先主要是各地方政治體系之間、各政策執(zhí)行機(jī)關(guān)之間的利益整合。從這個(gè)角度來說，只有當(dāng)公務(wù)員感覺自己在與同行業(yè)從事相同工作的人的比較中處于優(yōu)勢(shì)地位時(shí)，才會(huì)有極強(qiáng)的“公平感”，進(jìn)而對(duì)自己的薪酬水平很滿意，從而對(duì)組織產(chǎn)生認(rèn)同感，也才能努力工作。其次，在一個(gè)單位內(nèi)，由于大生產(chǎn)產(chǎn)生的分工和協(xié)作，使公務(wù)員很難有一個(gè)判斷個(gè)人成效和對(duì)單位的貢獻(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)，其身邊同事的情況，尤其是薪酬水平就成為其進(jìn)行比較的對(duì)象，其公平與否會(huì)極大地影響公務(wù)員的積極性和凝聚力。要逐步提高公務(wù)員正規(guī)渠道的薪酬水平。同時(shí)逐步壓縮、歸并那些細(xì)碎、煩瑣的具體標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)拉開薪酬檔次，合理體現(xiàn)薪酬中崗位、年功、業(yè)績(jī)等不同要素。通過這種整合，從而避免因利益沖突而導(dǎo)致的公共政策規(guī)避。

(3)提高綜合素質(zhì)，改善崗位待遇。作為基層公務(wù)員自身，必須有較高的知識(shí)水平，道德素質(zhì)觀念，銳意進(jìn)取的意識(shí)和駕馭政治經(jīng)濟(jì)問題的能力，對(duì)政策理解掌握的程度如何，也是衡量政策水平高低的一個(gè)重要方面。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和人力資本理論的創(chuàng)始人舒爾茨認(rèn)為，公務(wù)員薪酬水平與其人力資本含量密切相關(guān)。把黨和國(guó)家的方針政策落到實(shí)處，最終要靠公務(wù)員的自身素質(zhì)的提高，以適應(yīng)基層實(shí)際和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。要向群眾正確宣傳黨和國(guó)家的方針政策，首先自己要正確理解。如果自己理解不深或者理解有偏差，執(zhí)行中就會(huì)走樣，把群眾引導(dǎo)到錯(cuò)誤的方向上去。因此，基層公務(wù)員要增強(qiáng)學(xué)習(xí)、理解和把握政策的能力和緊迫感。切實(shí)提高自身的政治思想水平、科學(xué)文化知識(shí)水平、政策理解水平和業(yè)務(wù)執(zhí)行能力，提高整體素質(zhì)。此外，基層政府要制定有效的薪酬管理政策，創(chuàng)造機(jī)制讓每個(gè)公務(wù)員獲得應(yīng)得報(bào)酬，或讓公務(wù)員相信他能夠獲得應(yīng)得報(bào)酬，從而努力工作。

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