鄭淑華

摘要：本文較詳細(xì)地介紹了行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題、并對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行原因分析，進(jìn)而提出行政事業(yè)性資產(chǎn)管理與預(yù)算管理改革的基本思路。

關(guān)鍵詞：國(guó)有資產(chǎn)管理模式轉(zhuǎn)變

一、行政事業(yè)性資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的實(shí)踐分析

(一)行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題

隨著各項(xiàng)資產(chǎn)管理改革措施的推進(jìn)，一些長(zhǎng)期以來(lái)存在的問(wèn)題難以得到有效解決，日益成為制約資產(chǎn)管理改進(jìn)的主要瓶頸。

一是在資產(chǎn)形成上，配置無(wú)序現(xiàn)象難以遏制。由于行政事業(yè)單位購(gòu)置資金的使用支配權(quán)在各單位，資產(chǎn)的配置缺乏總量供給規(guī)劃和有效約束力的配置標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致行政事業(yè)單位在資產(chǎn)購(gòu)置上存在隨意性乃至盲目性，部分單位追求“高精尖”、“功能全”，不計(jì)成本不計(jì)效益，造成提前更新、重復(fù)購(gòu)置和不適當(dāng)配置現(xiàn)象普遍存在，

二是在資產(chǎn)使用上，效率低下問(wèn)題依然突出。在傳統(tǒng)預(yù)算管理模式下，行政事業(yè)單位資金來(lái)源實(shí)行供給制，資產(chǎn)(金)使用的無(wú)償性和監(jiān)督、考評(píng)機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致不少單位重錢輕物、重購(gòu)輕管。資產(chǎn)購(gòu)置后，沒(méi)有建立有效的監(jiān)管辦法。不少單位將供給資金購(gòu)置的資產(chǎn)，視作單位自有資產(chǎn)，不愿也不服從資產(chǎn)管理部門的調(diào)配，而資產(chǎn)管理部門對(duì)此并無(wú)制約手段。這樣資產(chǎn)缺乏合理流動(dòng)和調(diào)配，導(dǎo)致資產(chǎn)短缺和閑置、浪費(fèi)現(xiàn)象并存，使用效益低下。這也是目前資產(chǎn)統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)管理長(zhǎng)期難取得進(jìn)展的重要因素。

三是資產(chǎn)處置上。資產(chǎn)及其收益流失情況時(shí)有發(fā)生。行政事業(yè)單位資產(chǎn)為國(guó)家所有，行政事業(yè)單位只占有和使用權(quán)。但在實(shí)踐中，由于產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一管理機(jī)制難以建立，行政事業(yè)單位自行掌握，“單位占有、使用”實(shí)際成為“單位所有”，隨意將資產(chǎn)調(diào)撥、出租、轉(zhuǎn)讓、改變資產(chǎn)使用功能或違規(guī)處置的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致了資產(chǎn)及其收益的流失。

(二)現(xiàn)行行政事業(yè)性資產(chǎn)管理存在問(wèn)題的原因分析

行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理存在上述問(wèn)題，其深層次的原

因在于現(xiàn)行行政事業(yè)性資產(chǎn)管理與預(yù)算管理制度安排的缺陷。

首先。從管理理念上看，存在資產(chǎn)管理與預(yù)算管理目標(biāo)的差異。傳統(tǒng)的資產(chǎn)管理理念重點(diǎn)在于資產(chǎn)的后期管理和實(shí)物管理，對(duì)資產(chǎn)的前期配置、后期績(jī)效評(píng)價(jià)以及對(duì)資產(chǎn)的價(jià)值管理等重大問(wèn)題長(zhǎng)期缺乏研究，“保證國(guó)有資產(chǎn)的完全完整，防止國(guó)有資產(chǎn)流失”是其最大的目標(biāo)。而預(yù)算管理模式迄今為止仍是以投入控制為重點(diǎn)的傳統(tǒng)管理模式，以控制超支為管理重點(diǎn)。

其次，從管理體制上看，存在資產(chǎn)管理部門與財(cái)政部門職能配置脫節(jié)。受傳統(tǒng)管理理念的約束，資產(chǎn)管理部門與財(cái)政部門在行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理上的職能界定不夠清晰，分工不夠明確。

再次，從管理機(jī)制上看，在資產(chǎn)形成、使用和處置各環(huán)節(jié)均存在資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的脫節(jié)。一是在資產(chǎn)形成機(jī)制上，存在增量投入與存量調(diào)整的脫節(jié)。二是在資產(chǎn)使用上，存在資金投入與資產(chǎn)(金)使用績(jī)效考評(píng)的脫節(jié)。三是在資產(chǎn)處置上，存在資產(chǎn)管理與收入管理的脫節(jié)。

二、行政事業(yè)性資產(chǎn)管理與預(yù)算管理改革的基本思路

(一)職能上合理分工

作為公共支出上不可或缺的鏈條，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理缺一不可，要解決職能脫節(jié)問(wèn)題，首先要從制度上確立資產(chǎn)管理部門與財(cái)政部門的機(jī)構(gòu)分設(shè)，進(jìn)而明確二者的職能分工，

(二)業(yè)務(wù)上有效結(jié)合

解決資產(chǎn)管理與預(yù)算管理在實(shí)踐中的脫節(jié)，必須實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理在業(yè)務(wù)上有效結(jié)合。共同推動(dòng)資產(chǎn)管理的整體水平、質(zhì)量和效率的提升。

三、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的資產(chǎn)管理新模式政策建議

(一)理順管理體制，合理職能配置

改革行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理，建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的新型管理模式，按照資產(chǎn)管理與預(yù)算管理改革的基本思路，首先要合理能配置，從管理體制上明確資產(chǎn)管理部門與財(cái)政部門的分工與合作。要按行政管理體制改革的要求，理順與明晰資產(chǎn)管理的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)。即財(cái)政部門作為宏觀綜合部門，行使決策權(quán)，負(fù)責(zé)制定行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的宏觀政策法規(guī)，以及國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)算審批、經(jīng)費(fèi)支出和收益管理等工作，并從價(jià)值形態(tài)上對(duì)單位資產(chǎn)運(yùn)行情況進(jìn)行考核。國(guó)有資產(chǎn)管理部門作為執(zhí)行事務(wù)部門，行使執(zhí)行權(quán)，負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理，按照既定的政策實(shí)施省直行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的具體管理，包括資產(chǎn)預(yù)算審核、產(chǎn)權(quán)管理、資產(chǎn)購(gòu)置、使用和處置等工作。從實(shí)物形態(tài)上確保國(guó)有資產(chǎn)的完全完整，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的配置優(yōu)化、使用高效和處置規(guī)范。監(jiān)察、審計(jì)部門實(shí)施監(jiān)督，行使監(jiān)督權(quán)。

(二)健全管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效結(jié)合

建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的新型管理模式，還要在理順管理體制的基礎(chǔ)上，建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的管理機(jī)制，從源頭上解決資產(chǎn)與預(yù)算管理脫節(jié)的弊端。其核心是要建立科學(xué)合理的行政事業(yè)性資產(chǎn)預(yù)算管理制度，從資產(chǎn)形成、使用和處置各個(gè)環(huán)節(jié)上建立結(jié)合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有效結(jié)合。

在資產(chǎn)配置上，實(shí)行資金預(yù)算聯(lián)合會(huì)審的工作機(jī)制。即在建立行政事業(yè)性資產(chǎn)購(gòu)置預(yù)算的基礎(chǔ)上，在資產(chǎn)預(yù)算安排中，增加資產(chǎn)管理部門審核的環(huán)節(jié)，改變資產(chǎn)管理部門在資產(chǎn)形成管理上的缺位，建立行政事業(yè)單位申報(bào)、資產(chǎn)管理部門審核、財(cái)政部門審批的工作流程。為提高配置效率，可推行集中預(yù)算。即房地產(chǎn)、車輛等重點(diǎn)資產(chǎn)的配置計(jì)劃，由資產(chǎn)管理部門提出，報(bào)經(jīng)財(cái)政部門審批后，資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一配置和監(jiān)管：大型專業(yè)儀器設(shè)備的配置計(jì)劃，由行業(yè)主管部門提出，經(jīng)資產(chǎn)管理部門審核后，報(bào)財(cái)政部門審批；一般辦公設(shè)備等資產(chǎn)配置計(jì)劃，由各單位依據(jù)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)提出。經(jīng)各主管部門審核后，報(bào)財(cái)政部門審批，并報(bào)資產(chǎn)管理部門備案。

在資產(chǎn)使用上，實(shí)行資產(chǎn)和資金使用績(jī)效考核相結(jié)合的工作機(jī)制。對(duì)資產(chǎn)和資金使用效率的考核，存在資產(chǎn)管理部門與財(cái)政部門的共同缺位，應(yīng)由資產(chǎn)管理部門會(huì)同財(cái)政部門建立資產(chǎn)定性管理與定量管理相結(jié)合的績(jī)效考評(píng)制度，通過(guò)制定評(píng)價(jià)制度與指標(biāo)體系。選擇科學(xué)、客觀、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)方法，對(duì)資產(chǎn)管理水平、預(yù)算、成本、使用、效益情況進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià)，準(zhǔn)確地考核和反映政府提供公共服務(wù)的成本和效率，并以此為依據(jù)，調(diào)整資金供給和資產(chǎn)分布，促進(jìn)資產(chǎn)占有使用單位合理利用資產(chǎn)，以節(jié)約財(cái)政資金，降低行政成本，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)與預(yù)算管理的過(guò)程控制。

在資產(chǎn)處置上，實(shí)行資產(chǎn)處置與收益統(tǒng)管相結(jié)合的工作機(jī)制。即要改變財(cái)政部門在資產(chǎn)處置管理上的缺位，將資產(chǎn)處置變現(xiàn)收入和各類“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)收益，一律納入財(cái)政預(yù)算管理，實(shí)行“收支兩條線”管理，完善資產(chǎn)的“出口控制”。鑒于目前不少地區(qū)已開始實(shí)行機(jī)關(guān)福利陽(yáng)光化試點(diǎn)，而國(guó)有資產(chǎn)收益是重要來(lái)源，為確保國(guó)有資產(chǎn)收益的統(tǒng)一管理與實(shí)行福利相結(jié)合，對(duì)不同性質(zhì)的行政事業(yè)單位，可做如下分類管理：1，行政單位和參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位屬于實(shí)行統(tǒng)一的福利的范圍，其資產(chǎn)收益應(yīng)全額上繳：2，與財(cái)政部門有財(cái)政預(yù)算關(guān)系的事業(yè)單位，按部門預(yù)算統(tǒng)籌安排的要求，其資產(chǎn)收益可按比例上繳：3，與財(cái)政部門沒(méi)有經(jīng)費(fèi)

預(yù)算關(guān)系的自收自支和企業(yè)化管理事業(yè)單位，根據(jù)占有國(guó)有資產(chǎn)情況和年度收支結(jié)余，其資產(chǎn)收益實(shí)行結(jié)余上繳。

(三)完善制度配套，推進(jìn)科學(xué)管理

建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的新型管理模式，還需要建立健全以下制度和措施，加快推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的改革進(jìn)程。

一是健全資產(chǎn)基礎(chǔ)性工作管理制度。建立清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)臺(tái)賬是行政事業(yè)性資產(chǎn)管理重要內(nèi)容，也是貫穿于資產(chǎn)管理全過(guò)程的基礎(chǔ)性工作。在行政事業(yè)單位中，必須定期和不定期地做好清產(chǎn)核資工作，全面了解行政事業(yè)單位資產(chǎn)的情況。建立規(guī)范化的產(chǎn)權(quán)登記與國(guó)有資產(chǎn)臺(tái)賬制度，為做好行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的各項(xiàng)工作提供全面、高效的支持。

二是建立和完善事業(yè)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。在開展資產(chǎn)清查的基礎(chǔ)上，做好資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集整理工作。建立健全行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，為資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合提供技術(shù)支撐。

三是制定統(tǒng)一的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。由于缺乏對(duì)行政事業(yè)單位人均占有資產(chǎn)合理性的研究和界定，資產(chǎn)配置少有可參照的量化標(biāo)準(zhǔn)，客觀造成資產(chǎn)配置控制上的困難。因此。資產(chǎn)管理部門應(yīng)在摸清各部門資產(chǎn)占用情況的基礎(chǔ)上，會(huì)同財(cái)政部門，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)財(cái)力情況，建立健全各類資產(chǎn)配備標(biāo)準(zhǔn)及費(fèi)用定額，并逐步更新和完善，使資產(chǎn)配置納入規(guī)范化、科學(xué)化的管理軌道。

四是建立以政府采購(gòu)制度為主的資產(chǎn)購(gòu)建方式。行政事業(yè)性購(gòu)置資產(chǎn)的資金來(lái)源為財(cái)政資金，政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付制度是提高公共支出效率的有效制度，因此，行政事業(yè)性資產(chǎn)購(gòu)置活動(dòng)應(yīng)全部納入政府采購(gòu)。這樣不僅能降低資產(chǎn)形成成本，節(jié)約政府財(cái)力，提高資產(chǎn)配置效率。而且能實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)形成的源頭控制，全面掌握資產(chǎn)采購(gòu)信息，為實(shí)施資產(chǎn)的全過(guò)程管理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

五是建立資產(chǎn)調(diào)劑制度。行政事業(yè)單位長(zhǎng)期閑置不能有效利用的固定資產(chǎn)和超過(guò)編制定額的固定資產(chǎn)，應(yīng)本著物盡其用的原則進(jìn)行處置或調(diào)劑，建立行政事業(yè)單位閑置資產(chǎn)調(diào)劑制度。對(duì)各行政事業(yè)單位需要新購(gòu)建的資產(chǎn)，首先從現(xiàn)有資產(chǎn)中調(diào)劑。同時(shí)，可以運(yùn)用拍賣、聯(lián)營(yíng)、租賃等形式實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的流動(dòng)，采取激勵(lì)與懲罰相結(jié)合，鼓勵(lì)和促進(jìn)資產(chǎn)占用單位及時(shí)清理閑置資產(chǎn)，并由國(guó)有資產(chǎn)管理部門根據(jù)不同單位的資產(chǎn)狀況和使用要求進(jìn)行無(wú)償調(diào)撥、重新配置、最大限度提高資產(chǎn)的使用效率，節(jié)約財(cái)政支出。

六是建立多種形式的資產(chǎn)管理經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度和目標(biāo)管理制度。行政事業(yè)單位資產(chǎn)使用過(guò)程的管理是一項(xiàng)十分具體、復(fù)雜的工作，需要高度的責(zé)任感和大量具體細(xì)致的工作。為此，必須探索多種形式、多層次的資產(chǎn)管理責(zé)任制。如“一把手”資產(chǎn)管理責(zé)任制，行政事業(yè)單位內(nèi)部各級(jí)管理人員和使用人員責(zé)任制，通過(guò)資產(chǎn)管理責(zé)任書明確和落實(shí)責(zé)任制，對(duì)高效履行職責(zé)的責(zé)任人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)未能履行職責(zé)的責(zé)任人進(jìn)行懲罰是強(qiáng)化行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的有效制度，

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