張慧卿　李俊海

摘要：在社會主義新農(nóng)村建設(shè)背景下，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成為理論研究的熱點(diǎn)。這些研究主要集中于以下方面：農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵、制度變遷、供給現(xiàn)狀、問題及對策、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民負(fù)擔(dān)相關(guān)性分析等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品制度變遷農(nóng)民負(fù)擔(dān)

關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的研究成為近年來理論研究的熱點(diǎn)。筆者檢索到有關(guān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的專著有5部，論文657篇，碩博士學(xué)位論文142篇，本文擬對其中具有代表性的觀點(diǎn)進(jìn)行梳理。

關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的研究內(nèi)容，主要集中于以下幾方面：農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵、制度變遷、供給現(xiàn)狀、問題及對策：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民負(fù)擔(dān)相關(guān)性分析。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵

(一)公共產(chǎn)品的概念、特征及分類

關(guān)于公共產(chǎn)品的概念及特征，國內(nèi)學(xué)者大多贊同薩繆爾森的定義：每個(gè)人對這種產(chǎn)品的消費(fèi)都不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費(fèi)減少的產(chǎn)品。薩繆爾森對于公共產(chǎn)品的特征描述有三個(gè)：非排他性、非競爭性、外部性。而消費(fèi)上的外部性與消費(fèi)上的非排他性所造成的搭便車行為非常相似，所以，學(xué)界通常認(rèn)為公共產(chǎn)品的兩大特征為：非排他性和非競爭性。

關(guān)于公共產(chǎn)品的分類，則根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，分為不同種類，根據(jù)公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性的強(qiáng)弱程度，可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。劉千賀(2006)還認(rèn)為：根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來看，可以分為全國公共產(chǎn)品和地方公共產(chǎn)品：城市公共產(chǎn)品和農(nóng)村公共產(chǎn)品：家庭公共產(chǎn)品、社區(qū)公共產(chǎn)品、地方性公共產(chǎn)品、全國性公共產(chǎn)品和全球性公共產(chǎn)品。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品的概念及分類

農(nóng)村公共產(chǎn)品則是根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來分類的。農(nóng)村公共產(chǎn)品即是在農(nóng)村中相對于私人產(chǎn)品，具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品。

在農(nóng)村公共產(chǎn)品中，根據(jù)其非競爭性和非排他性的強(qiáng)弱程度，又可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。按農(nóng)村公共產(chǎn)品受益的范圍可分為全國性農(nóng)村公共產(chǎn)品和地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品。

按農(nóng)村公共產(chǎn)品的功能可分為，一是維持農(nóng)村基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的公共產(chǎn)品，二是有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共產(chǎn)品。

二、關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的研究

胡洪曙(2007)通過人民公社時(shí)期和責(zé)任制時(shí)期農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的需求表達(dá)機(jī)制、決策機(jī)制比較、籌資機(jī)制、生產(chǎn)和管理機(jī)制特征的比較，說明農(nóng)民在公共產(chǎn)品供給過程中的主體地位在逐步增強(qiáng)。

謝好(2006)通過分析傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會時(shí)期、民國時(shí)期、人民公社時(shí)期、家庭承包制時(shí)期、稅費(fèi)改革后的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。分析了國家和農(nóng)民的互動(dòng)。

曲延春(2008)通過分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給在不同歷史時(shí)期的演變，揭示了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制變遷的實(shí)質(zhì)就是城鄉(xiāng)利益、工農(nóng)利益特別是國家與農(nóng)民的利益關(guān)系不斷調(diào)整的過程。

從以上文獻(xiàn)可以看出，學(xué)者們主要是從國家和社會關(guān)系的角度來考察農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題及其形成的原因

(一)當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題

第一，供給總量不足與部分產(chǎn)品供給過剩并存。陳榮佳(2006)認(rèn)為，供給總量不足主要體現(xiàn)在兩方面，一方面是農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。另一方面是社會事業(yè)類公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺。熊國兵(2007)從公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障方面、農(nóng)技服務(wù)方面的現(xiàn)實(shí)狀況分析了公共產(chǎn)品供給的不足。孟凡斌(2007)則從中央對農(nóng)業(yè)支出的規(guī)模和從地方財(cái)政對農(nóng)村的支出規(guī)模來看的下降趨勢得出農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足的結(jié)論。黃雪萍(2006)則分別分析了浙江省和全國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足的現(xiàn)狀。

劉保平、秦國民(2003)認(rèn)為，與農(nóng)民急需的一些公共產(chǎn)品供給不足的狀況相反，在許多農(nóng)村地區(qū)，一些農(nóng)民不需要或者需求較少的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)供給卻大量過剩。如貧困地區(qū)大量修建農(nóng)貿(mào)市場、休閑廣場、歌舞劇院、高檔賓館等。

第二，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理。雎黨臣(2007)認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理體現(xiàn)為：農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給不足，農(nóng)民不需要的公共產(chǎn)品供給過剩：重大中型水利設(shè)施建設(shè)，輕一般農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：重生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，輕教育醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展：重農(nóng)村科學(xué)教育文化事業(yè)發(fā)展，輕農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。

何菊芳、虞拱辰(2005)認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)是：一是農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。二是涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺。三是較少需求的公共產(chǎn)品供給過剩。四是部分公共產(chǎn)品的提供損害農(nóng)民利益。

第三，公共產(chǎn)品供給的不公平性。劉保平、秦國民(2003)認(rèn)為，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不公平性，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的供給不公平和農(nóng)村地區(qū)間的供給不公平兩方面。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的原因

第一，取消農(nóng)業(yè)稅造成的影響。睢黨臣、王征兵(2007)認(rèn)為，伴隨著取消農(nóng)業(yè)稅政策的實(shí)施，農(nóng)村鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級組織制度外籌集財(cái)政資金的渠道基本上被堵死，財(cái)政收入銳減，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級組織可支配的公共資源減少，使得本來就匱乏的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題日益突出。由于財(cái)力所限，中央政府在短期內(nèi)不可能承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的全部投入。所以，取消農(nóng)業(yè)稅將使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

于奎(2005)認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)稅政策對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給造成了制度約束，具體體現(xiàn)為：收入上移，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏基層財(cái)政保障：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡；轉(zhuǎn)移支付力度小、制度不規(guī)范導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不平等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革滯后，社會管理和公共服務(wù)職能缺乏。

第二，供給主體的單一，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡，偏離農(nóng)民迫切需求。劉千賀(2006)認(rèn)為，目前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給渠道仍是沿襲農(nóng)村改革前的格局，農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求只寄希望于政府，而政府因財(cái)力緊張無法生產(chǎn)更多的農(nóng)村公共產(chǎn)品，不能滿足農(nóng)民的實(shí)際需要。

邊洪強(qiáng)(2007)認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，存在政府壟斷現(xiàn)象。其主要特征表現(xiàn)為：政策決策、政府投資、政府生產(chǎn)。

第三，各利益主體的博弈。邊洪強(qiáng)(2007)認(rèn)為，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，存在中央政府與地方政府的博弈，以及地方政府與農(nóng)民的博弈。博弈影響了中央政府和地方政府以及地方政府和農(nóng)民的關(guān)系，從而影響到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率。

第四，自上而下的公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制的影響。劉千賀(2006)認(rèn)為：自上而下的公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制也是導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的一個(gè)重要原因。

劉保平、秦國民(2003)認(rèn)為，農(nóng)民無法在公共產(chǎn)品供給決策中反映自己的意見，表達(dá)自己的需求偏好，最終形成了不反映需求的帶有強(qiáng)制性的自上而下的公共產(chǎn)品供給決策程序。

第五，長期實(shí)行“城鄉(xiāng)分治”的管理制度形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響。黃雪萍(2006)認(rèn)為，“城鄉(xiāng)分

治”、“重城市輕農(nóng)村”的管理制度造成了城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度和以此為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)有別的公共產(chǎn)品籌資制度。

四、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給改進(jìn)的對策

(一)完善公共財(cái)政體系，建立多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資體系

于奎(2005)主張：政府是要強(qiáng)化公共財(cái)政理念，堅(jiān)持“有所為，有所不為”；二是加強(qiáng)財(cái)政投資的主導(dǎo)作用，促進(jìn)多元化投資格局的形成：三是考慮開征農(nóng)村公共產(chǎn)品稅收，如開征具有專項(xiàng)使用目的的治理環(huán)境污染稅種：四是積極引導(dǎo)民間資金和外資。

劉千賀(2006)認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品資金來源要多元化，具體包括以下渠道：政府的轉(zhuǎn)移支付；私人、企業(yè)和銀行的資金投入；農(nóng)民交納的“一事一議”籌資和費(fèi)用：強(qiáng)制保險(xiǎn)收入：慈善來源。

(二)實(shí)現(xiàn)供給主體的多元化

張穎舉(2008)主張，繼續(xù)加大政府投入：進(jìn)一步引入市場供給；引導(dǎo)非營利組織參與；鼓勵(lì)農(nóng)民自我供給：實(shí)行大村莊制，改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。

王俊(2006)認(rèn)為，可以參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體有中央政府、地方政府、基層政府、農(nóng)村社區(qū)組織、企業(yè)、個(gè)人等。根據(jù)公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)和受益范圍，由相應(yīng)的主體來提供。

吳友群、廖信林(2007)界定了中央政府、地方政府農(nóng)村社區(qū)、非盈利性社會服務(wù)機(jī)構(gòu)和組織、私人和企業(yè)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的范圍。

(三)改變“自上而下”的供給決策機(jī)制

吳友群、廖信林(2007)認(rèn)為。應(yīng)完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制，建立農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策程序“自上而下”向“自下而上”的轉(zhuǎn)變。

劉千賀(2006)則主張自上而下與自下而上相結(jié)合的供給方式。

(四)保證各利益主體之間的協(xié)作關(guān)系

劉千賀(2006)主張通過以下方式減少各利益主體在博弈過程中，所造成的成本損耗。首先要明確政府自身職責(zé)，優(yōu)化供給方式；其次要確認(rèn)收費(fèi)合法地位，吸引其它供給主體加入：同時(shí)要明晰產(chǎn)權(quán)，法律制度雙重保障其它供給主體利益。

(五)借鑒國外農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的成功經(jīng)驗(yàn)

廖紅豐、尹效良(2006)在介紹泰國、印度、日本、美國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況的基礎(chǔ)上，指出我國應(yīng)當(dāng)借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)。

楊勇、黎振強(qiáng)、羅能生(2008)在分析韓國、日本經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，指出發(fā)達(dá)國家對我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的啟示為：通過各種補(bǔ)貼發(fā)展農(nóng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)事業(yè)：政府構(gòu)筑農(nóng)村社會保障網(wǎng)：引導(dǎo)和扶持農(nóng)村發(fā)展各項(xiàng)社會事業(yè)：逐步減少對農(nóng)民的各種政府管制。

五、農(nóng)村公共產(chǎn)品與農(nóng)民負(fù)擔(dān)的相關(guān)性分析

(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要原因

1城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度差異加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)王英平、帕塔木·巴拉提(2005)認(rèn)為，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度差異加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。劉雅佳(2008)認(rèn)為，二元結(jié)構(gòu)造成農(nóng)民的不公平的成本分?jǐn)偂?/p>

2中央和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中職責(zé)劃分不清，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。王英平、帕塔木·巴拉提(2005)認(rèn)為，中央和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的錯(cuò)位、缺位加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

3農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中監(jiān)督機(jī)制的不完善。王英平、帕塔木，巴拉提(2005)認(rèn)為，缺乏對農(nóng)村公共產(chǎn)品有效的監(jiān)督機(jī)制導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。甘霞(2005)認(rèn)為，乏力的監(jiān)督機(jī)制造成公共收入使用混亂。

(二)基于減負(fù)考慮的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度設(shè)計(jì)

1建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體制。劉雅佳(2008)提出，政府應(yīng)為主體提供城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政制度，具體體現(xiàn)為：提供均等化公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)財(cái)政分配的公平和公正；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，取得農(nóng)村成本分擔(dān)的公平。甘霞、王英平、朱延松等人也主張建立一體化的公共產(chǎn)品供給體制。

2明確區(qū)分中央和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責(zé)。劉雅佳(2008)提出，一方面要合理劃分中央與地方的事權(quán)；另一方面要明確地方政府職能，重構(gòu)基層政府職能：省、市、縣政府負(fù)責(zé)的農(nóng)村公共品主要應(yīng)包括耗資大、影響社會發(fā)展時(shí)間長的公共產(chǎn)品以及跨地區(qū)交叉供給的公共產(chǎn)品的補(bǔ)助。農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供直接需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)。

3加強(qiáng)對農(nóng)村公共產(chǎn)品使用的監(jiān)督和管理。劉雅佳(2008)主張通過以下途徑加強(qiáng)對農(nóng)村公共產(chǎn)品使用的監(jiān)督和管理：制度公開。全民監(jiān)督：完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在農(nóng)村公共品供給中的決策與監(jiān)督職責(zé)：建立獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)外的監(jiān)督體系。

從當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給研究現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)：關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的理論研究較為充分，實(shí)證研究卻相對薄弱：對于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主體關(guān)系較少論述。這將是今后研究的難點(diǎn)和重點(diǎn)。

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