汪俊仁

摘要：本文分析了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和流轉(zhuǎn)過(guò)程中的困難，同時(shí)結(jié)合《物權(quán)法》有關(guān)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的法律規(guī)定提出一些制度建議。最大限度地為加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供制度支持。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)物權(quán)法

農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置的有效途徑。從法律上保障和促進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)顯得尤其重要。

一、我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

(一)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式靈活多樣

各地從實(shí)際出發(fā)，探索出多種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式。從流轉(zhuǎn)的組織方式看。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)村集體統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)兩種形式。從農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的土地權(quán)屬變化關(guān)系看，實(shí)踐中常見(jiàn)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式有轉(zhuǎn)包、出租、借用、互換、入股、轉(zhuǎn)讓等。

(二)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程加快

從實(shí)行家庭承包責(zé)任制開始到第一輪土地承包期結(jié)束，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)就已經(jīng)發(fā)生，但是流轉(zhuǎn)的規(guī)模小、數(shù)量少、范圍窄，是一種零星、分散式的流轉(zhuǎn)。實(shí)行第二輪土地承包之后，隨著土地承包30年不變政策的落實(shí)，以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)速度明顯加快。

(三)各地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有著明顯的差異

由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，流轉(zhuǎn)的范圍、數(shù)量、規(guī)模、方式等有所不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地方土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的比重高于經(jīng)濟(jì)較落后地方，城郊區(qū)流轉(zhuǎn)比邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的多，區(qū)域間土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有著明顯的差異。

(四)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)需要簽訂書面合同，但在現(xiàn)實(shí)生活中，很大一部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)未約定期限，僅以口頭形式達(dá)成協(xié)議，沒(méi)有簽訂書面協(xié)議。有些即使簽訂了書面合同。其手續(xù)也不符合法律規(guī)定，內(nèi)容也不詳盡。當(dāng)發(fā)生糾紛的時(shí)候，很難解決。

二、現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的困境

(一)農(nóng)村社會(huì)保障制度滯后

由于農(nóng)村社會(huì)保障制度的嚴(yán)重不健全，土地對(duì)于農(nóng)民有著特殊的意義。我國(guó)現(xiàn)階段嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)，在遭遇非農(nóng)就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，卻未被社會(huì)保障體系所覆蓋，所以有地農(nóng)民不愿完全放棄土地，仍然視土地為最后保障。這導(dǎo)致農(nóng)民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)總是瞻前顧后，農(nóng)民的這種猶豫心態(tài)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的健康、有序流轉(zhuǎn)。

(二)地方政府受到利益驅(qū)動(dòng)，過(guò)度使用行政手段

近年來(lái)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，鄉(xiāng)村集體組織、地方政府扮演了一個(gè)重要的角色。不可否認(rèn)，鄉(xiāng)村集體組織、地方政府在堅(jiān)持“依法、自愿、有償”原則的基礎(chǔ)上，為農(nóng)民提供流轉(zhuǎn)信息，架起流轉(zhuǎn)雙方聯(lián)系的橋梁，是有利于推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展的。然而，當(dāng)鄉(xiāng)村集體組織、地方政府取代農(nóng)民充當(dāng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，與民爭(zhēng)利、搞強(qiáng)制流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)也不可避免地要偏離健康發(fā)展的軌道。

(三)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)不健全

我國(guó)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)主要是農(nóng)戶之間的一種自發(fā)行為，這種自發(fā)行為所形成的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系很不穩(wěn)定，變動(dòng)頻繁，管理難度大，制約了土地的長(zhǎng)期有序流轉(zhuǎn)。究其原因，主要是農(nóng)村土地市場(chǎng)配套設(shè)施少，市場(chǎng)信息沒(méi)有穩(wěn)定的傳遞渠道，土地金融未能發(fā)展；其次，土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格很難在市場(chǎng)中形成，廉價(jià)轉(zhuǎn)包較為普遍，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格在流轉(zhuǎn)中往往表現(xiàn)出很大的隨意性，價(jià)格不是由價(jià)值規(guī)律來(lái)決定，造成了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的混亂。

(四)法律和政策銜接不協(xié)調(diào)

從1983年1月中共中央關(guān)于《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》的出臺(tái)，到2003年3月《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、2005年7月最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》的實(shí)施，歷經(jīng)20余年，我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)中產(chǎn)生糾紛的解決，走過(guò)了主要依靠政策調(diào)整到以政策調(diào)整為主、法律調(diào)整為補(bǔ)充，再到政策調(diào)整與法律調(diào)整并重直到目前主要依靠法律調(diào)整的歷程。法律政策的多變性和靈活性與土地變動(dòng)緩慢的過(guò)程性、滯后性產(chǎn)生的矛盾嚴(yán)重制約了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施。

三、《物權(quán)法》中的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

《物權(quán)法》的頒布實(shí)施是我國(guó)法治進(jìn)程中的大事?！段餀?quán)法》十分重視對(duì)農(nóng)民利益的維護(hù)，以專門一章對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。

(一)《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì)的確立

《農(nóng)村土地承包法》雖然確立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的排他性法律效力，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的進(jìn)程中邁出了實(shí)質(zhì)意義上的一步；但其重心并非是確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，而是調(diào)整發(fā)包方與承包方之間的承包關(guān)系，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性質(zhì)?！段餀?quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納人物權(quán)規(guī)范領(lǐng)域，確認(rèn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立方式和流轉(zhuǎn)范圍，最終完成了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從合同債權(quán)向用益物權(quán)的過(guò)渡。它在不改變我國(guó)農(nóng)村集體土地的性質(zhì)上，為保持農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的正常流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)用土地長(zhǎng)期用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了法律依據(jù)，

(二)物權(quán)法中農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律含義

《物權(quán)法》第一百二十四條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地。依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度”：第一百二十五條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利”?！段餀?quán)法》上述這些規(guī)定明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，并規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本權(quán)利內(nèi)容，更好地保護(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益?！段餀?quán)法》把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定位為用益物權(quán)。因?yàn)樗嫌靡嫖餀?quán)的本質(zhì)和特性。農(nóng)村土地承包人可以基于物權(quán)行使物權(quán)請(qǐng)求權(quán)，基于承包合同行使違約責(zé)任請(qǐng)求權(quán)，基于法律規(guī)定行使侵權(quán)行為請(qǐng)求權(quán)或不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)，權(quán)利保護(hù)的渠道明顯拓寬了。基于物權(quán)行使物權(quán)請(qǐng)求權(quán)比單純基于債權(quán)行使債權(quán)請(qǐng)求權(quán)尋求權(quán)利保護(hù)，對(duì)承包人來(lái)說(shuō)，保護(hù)機(jī)制在法律上得到了優(yōu)化配置。

(三)《物權(quán)法》規(guī)定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

《物權(quán)法》十一章專章對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作了規(guī)定，其中對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)定如下：第一百二十八條：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。”第一百二十九條：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記：未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人?！钡谝话偃龡l：“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！?/p>

四、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度完善

(一)建立、健全農(nóng)村社會(huì)保障制度

由于人口對(duì)資源巨大壓力的長(zhǎng)期性以及經(jīng)濟(jì)支撐能力的有限性。我國(guó)的社會(huì)保障體系覆蓋范圍過(guò)于狹窄，離土進(jìn)城的農(nóng)民被排除在城市社會(huì)保障體系之外，在農(nóng)村又缺乏社會(huì)保障機(jī)制，土地理所當(dāng)然地承擔(dān)著農(nóng)民的社會(huì)保障功能。消除農(nóng)民的后顧之憂，從現(xiàn)在起我們必須加快社會(huì)保障立法工作，依法建立社會(huì)保障制度。堅(jiān)持從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，以保障農(nóng)民的基本生活為目的，借鑒我國(guó)城市和國(guó)外社會(huì)保障的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以農(nóng)民的自我保障為主，自助為主與互濟(jì)為輔相結(jié)合，社會(huì)基本保障與家庭保障，集體保障、企業(yè)保障相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)全方位的社會(huì)保障。

(二)加強(qiáng)市場(chǎng)自我調(diào)控，逐步減少行政干預(yù)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)規(guī)制進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而不宜采取行政調(diào)控方式?！段餀?quán)法》將其它方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式下放給國(guó)務(wù)院行政部門，這就必然促使行政部門對(duì)流轉(zhuǎn)方式的干預(yù)，易產(chǎn)生行政調(diào)控方式與市場(chǎng)調(diào)控方式的沖突。因此，《物權(quán)法》應(yīng)對(duì)這一下放的立法權(quán)利子以收回，廢除行政調(diào)控的流轉(zhuǎn)方式，以免造成政出多頭的尷尬局面，

(三)建立與市場(chǎng)機(jī)制相適應(yīng)的流轉(zhuǎn)機(jī)制

《農(nóng)村土地承包法》對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的自由程度限制較嚴(yán)，特別是對(duì)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)要求嚴(yán)格?！掇r(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定采取轉(zhuǎn)讓方式的流轉(zhuǎn)需經(jīng)過(guò)發(fā)包方的同意，而作為承包方欠缺自由轉(zhuǎn)讓權(quán)。這一規(guī)定與《物權(quán)法》賦子土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)是背道而馳的，應(yīng)該予以廢除。只有當(dāng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為物權(quán)以后，法律才不能再對(duì)這種財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓施加過(guò)多的限制。另外，一個(gè)完備的市場(chǎng)中介組織能夠打破區(qū)域和階層的局限，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織不能辦成行政部門的職能機(jī)構(gòu)，它應(yīng)是一種為農(nóng)戶服務(wù)的社會(huì)組織。在當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的框架下，要積極探索建立與行政脫鉤的、市場(chǎng)化的社會(huì)中介組織。

(四)對(duì)不同方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)條件分別規(guī)定

根據(jù)《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)分為通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)兩種情形。二者在流轉(zhuǎn)的主體和客體方面均有所不同。前者的流轉(zhuǎn)主體往往是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，流轉(zhuǎn)的客體范圍主要是耕地、林地和草地：后者的流轉(zhuǎn)主體不局限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，流轉(zhuǎn)的客體范圍主要是“四荒”地，即荒地、荒溝、荒丘、荒灘。因此，這種分類規(guī)定就決定了不同的流轉(zhuǎn)方式適用的具體條件不同。在制定頒布物權(quán)法的相關(guān)實(shí)施細(xì)則時(shí)應(yīng)在此規(guī)定的基礎(chǔ)上，明確界定幾種流轉(zhuǎn)方式的內(nèi)涵，規(guī)范不同流轉(zhuǎn)方式下當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，減少可能出現(xiàn)的流轉(zhuǎn)糾紛。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉虹.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)初探.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)利技，2008(5)

[2]徐鐵良，張曉娟.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題探析[j].成都大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)，2008(4).

[3]丁關(guān)良.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的特征與物權(quán)、債權(quán)性質(zhì)的差異——以農(nóng)村土地承包法為分析依據(jù)[M].改革，2004(3).

[4]蔣月.農(nóng)村上地承包法實(shí)施研究[M].法律出版社，2006

[5]王利明物權(quán)法研究-中國(guó)人民人學(xué)出版社.2002.