任鐵纓

摘 要:黨中央提出要“充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的積極作用”,其中包括要“切實加強社會監(jiān)督”。對此,從這種監(jiān)督的主體和客體、地位和作用、對策和思路等三方面進行思考,必須準確回答三方面的問題:一是思考社會監(jiān)督的主客體,解決的是誰來監(jiān)督和監(jiān)督誰的問題,即社會監(jiān)督的主體是社會,而政黨、國家(政府)則是社會監(jiān)督的客體;二是思考社會監(jiān)督的地位和作用,回答的是為什么監(jiān)督的問題,相對于政黨和國家內(nèi)部的監(jiān)督,社會監(jiān)督是外部監(jiān)督、自下而上的監(jiān)督和多數(shù)人的監(jiān)督,更是直接監(jiān)督和積極監(jiān)督,人民群眾是開展監(jiān)督的“依靠力量”;三是在思考社會監(jiān)督的對策和思路中,要推進社會主義民主政治建設,落實社會監(jiān)督。

關(guān)鍵詞:社會監(jiān)督;主體和客體;地位和作用;對策和思路

中圖分類號:D035 文獻標識碼:A 文章編號:1008-410X(2009)04-0015-04

在開展反腐倡廉建設中監(jiān)督是關(guān)鍵,但問題是究竟應當如何搞好監(jiān)督。對于這個問題,黨中央提出了一系列原則性的要求,其中包括要“充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的積極作用”,即不僅要發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府專門機關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督等作用,而且要“切實加強社會監(jiān)督”。在這里,從這種監(jiān)督的主體和客體、地位和作用、對策和思路等三個方面進行思考,旨在有助于對這個問題的探討。此外,先要強調(diào)一點,那就是本文從立論到分析始終是從社會與政黨和國家相對應的角度思考社會監(jiān)督問題的。

一、社會監(jiān)督的主體和客體

思考社會監(jiān)督的主客體,解決的是誰來監(jiān)督與監(jiān)督誰的問題。顧名思義,社會監(jiān)督的主體就是社會。但社會這個概念有多重含義,而本文對這個概念的使用是從社會與政黨、國家相對應的角度出發(fā)的。可以說,我國社會主義民主政治是一個權(quán)力系統(tǒng),在這個系統(tǒng)中有政黨、國家和社會三個基本要素,而權(quán)力運行就是在這三者互動中開展的,其中權(quán)力的起點是人民主權(quán)原則下的一切權(quán)力屬于人民。因此,作為社會監(jiān)督的主體就是人民群眾,客體就是政黨和國家,但并不是指政黨和國家本身,而是指其所作所為。當然,對社會和政黨、國家還可以進行分解。在我國社會還可以分解為群眾(包括不同的社會階級和階層)、社會團體,利益集團、大眾傳媒等。作為政黨則可以分解為執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨和參政的各民主黨派,并包括其各級組織和全體黨員。對于國家可以分解為立法、行政、司法機關(guān)等,還可以抽象為法律,其中不僅包括所有權(quán)力部門及其工作人員,而且包括國有企事業(yè)單位的管理者。

根據(jù)以上的界定,以往對社會監(jiān)督主客體的定位在某些方面還是值得商榷的。如有的對監(jiān)督主體理解過于寬泛,將人民政協(xié)、民主黨派和工會、共青團、婦聯(lián)等群眾團體都作為社會監(jiān)督的主體。實際上,對這類組織要做具體分析,其中的關(guān)鍵是要厘清這些組織與政黨和國家的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度,故無論是人民政協(xié)和民主黨派對中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督,還是對政府的監(jiān)督都屬于政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督,而不屬于外部的社會監(jiān)督。此外,鑒于工青婦等群眾團體與中國共產(chǎn)黨的特殊關(guān)系,且其領(lǐng)導成員通常由黨政機關(guān)任命,故這類組織中的領(lǐng)導機構(gòu)、領(lǐng)導人員和全體黨員應當作為社會監(jiān)督的客體而不是主體,而只有非黨的普通群眾才可以作為社會監(jiān)督的主體。

又如有的對監(jiān)督客體的把握過于狹窄,認為社會監(jiān)督的客體就是黨政機關(guān)及其工作人員對公共權(quán)力的行使。如果按照這種認識,就勢必將廣大普通黨員排除在社會監(jiān)督的視野之外。鄧小平說過,作為“群眾的監(jiān)督”,不僅要監(jiān)督作為整體的共產(chǎn)黨,即“黨要受監(jiān)督”,而且要監(jiān)督作為個體的共產(chǎn)黨員,也就是“黨員要受監(jiān)督”。顯然,這里的黨員當然包括不掌握公共權(quán)力的普通黨員。此外,監(jiān)督者與被監(jiān)督者有多重關(guān)系,權(quán)力關(guān)系只是其中的一種,如還有權(quán)利關(guān)系等。在實際生活中不僅存在著權(quán)力行使者濫用權(quán)力,而且也存在著普通黨員濫用權(quán)利。在法治國家,不受限制的權(quán)力或權(quán)利都是不可想像的。因此,把社會監(jiān)督的客體活動局限于權(quán)力運行一個方面是片面的。

再如有的顛倒了監(jiān)督的主客體。在談論社會監(jiān)督時,還有人往往將“輿論機關(guān)”或“輿論機構(gòu)”[1]作為社會監(jiān)督的主體。應當說,在我國上述輿論機關(guān)或輿論機構(gòu)就總體而言,某種程度上不過是黨政權(quán)力的延伸或?qū)@種權(quán)力的補充。顯然,如果說社會監(jiān)督的客體包括黨政機構(gòu)權(quán)力行使的話,那么這些傳媒機構(gòu)不僅不能作為社會監(jiān)督的主體,而且恰恰要作為社會監(jiān)督的客體來對待。當然,這決不是說這些媒體不能監(jiān)督黨政權(quán)力的行使,而是說這些媒體的監(jiān)督是另一個層面的問題了,即屬于黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督了。

為進一步理解社會監(jiān)督的主客體,還可以從不同的角度加以思考。比如從政黨和國家權(quán)力運行的不同方面出發(fā),就可以把這種監(jiān)督的客體分為不同的類型。對此,從橫向看社會監(jiān)督的客體,其表現(xiàn)為權(quán)力分工不同,包括對國家立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)等的監(jiān)督,也包括對政黨的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等的監(jiān)督。從縱向上看社會監(jiān)督的客體,其表現(xiàn)為權(quán)力大小之別,無論是政黨還是國家公共權(quán)力都可以分為中央、地方和基層等。當然,也可以把社會監(jiān)督的客體分為個體、領(lǐng)導班子群體和作為黨和國家的整體?？傊?對社會監(jiān)督客體的把握要橫向到邊,縱向到頂,任何公共權(quán)力的行使者都要接受來自社會的監(jiān)督。

總之,社會監(jiān)督的主體是社會,而政黨、國家則是社會監(jiān)督的客體。這種定位是不能顛倒的,否則就不是社會監(jiān)督,而成為監(jiān)督社會了。應當指出,強調(diào)社會監(jiān)督或依靠社會力量監(jiān)督政黨、國家,不是要取消黨的政治領(lǐng)導,也不是否定政府的管理權(quán)威。堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是四項基本原則之一,而四項基本原則是立國之本。國家公共權(quán)力可以抽象為法律,而社會監(jiān)督也必須在法律范圍內(nèi)開展。同時,作為社會監(jiān)督主體的各個組織及其個人等也必須接受相應的監(jiān)督。當然,在我國政黨、國家和社會三者的最終目的都是要維護廣大人民群眾的根本利益,這種一致性是開展社會監(jiān)督的基石,決定了這種監(jiān)督的主客體間不存在根本性沖突與對抗。

二、社會監(jiān)督的地位和作用

思考社會監(jiān)督的地位和作用,回答的是為什么的問題。在馬克思看來,高高凌駕于社會之上的國家政權(quán),實際上正是這個社會的莫大恥辱,是一切齷齪事物的溫床。因此,社會對政黨和國家進行監(jiān)督是理所當然的。對此,人們通常還從理論原則出發(fā),諸如根據(jù)唯物史觀或黨的群眾路線等論證社會監(jiān)督的地位和作用等,而這里則試圖以探討這種監(jiān)督的特點為切入點來說明其具有不可替代的作用。

社會監(jiān)督屬于外部監(jiān)督。改革開放以來,我們黨和政府都強調(diào)權(quán)力內(nèi)部力量的監(jiān)督。這主要表現(xiàn)為兩點:一是恢復和設置了有關(guān)監(jiān)督機構(gòu),二是出臺了大量黨規(guī)國法。到如今,這些監(jiān)督機構(gòu)不可謂不全,監(jiān)督制度也不可謂不細,但按照十七大的說法為“腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴重,反腐倡廉形勢依然嚴峻”,這就很值得反思。相比黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督疊床架屋來說,來自外部的社會監(jiān)督則進展不大。內(nèi)部監(jiān)督的作用是毋庸置疑的,但無論是西方國家推崇的立法、行政、司法三權(quán)分立,或是分為更多種權(quán)力,如中國民主革命的先驅(qū)孫中山倡導的行政、立法、司法、監(jiān)察、考試五權(quán)制衡,還是我們黨十七大提出的“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”等,所有這些權(quán)力都不過是國家權(quán)力的不同部分而已。因此,無論怎樣分權(quán)、怎樣制約,從頭到尾就沒有跳出國家權(quán)力內(nèi)部監(jiān)督的小圈子。因此,從這種權(quán)力體系之外尋求新的因素就成為了必然的選擇,也就是通過人民群眾及其社會團體、社會力量來監(jiān)督政黨和國家的各項工作。

社會監(jiān)督屬于自下而上的監(jiān)督。在我國,長期以來偏重于自上而下的路徑監(jiān)督,而對自下而上的監(jiān)督重視不夠,其表現(xiàn)為前者的監(jiān)督力度確實在不斷加大,諸如強化巡視制度、“垂直空降”有關(guān)干部等,但由于種種原因后者的監(jiān)督力度有限,群眾不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督和不會監(jiān)督的問題依然突出。應當說,權(quán)力運行方向總是具有自上而下的特點,這就決定了權(quán)力主體之間的關(guān)系表現(xiàn)為上級命令下級、下級服從上級。這種自上而下的權(quán)力運行,對于保證黨的路線、方針、政策和國家的法律、法規(guī)的貫徹執(zhí)行發(fā)揮了重要作用。然而,這種自上而下的權(quán)力監(jiān)督效果有時會由于權(quán)力主體間的利益關(guān)聯(lián)及其所處層級的遠近程度等,造成“上級監(jiān)督下級太遠,同級監(jiān)督同級太軟,下級監(jiān)督上級太難”的窘境。近年來“一把手”違法亂紀案件居高不下,也表明過度依賴權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部上下隸屬關(guān)系的監(jiān)督有一定的局限性。因此,在完善監(jiān)督體系上,還要注意探索和完善人民群眾自下而上監(jiān)督的制度。

社會監(jiān)督屬于多數(shù)人的監(jiān)督。就政黨和社會的關(guān)系來說,前者不過是后者的一部分而已。的確,黨內(nèi)監(jiān)督的主客體是可以互換的,但全黨專職監(jiān)督的紀檢干部也只有33萬人,大體上黨內(nèi)一個專職人員監(jiān)督222名黨員。相比之下,全國人口與全黨專職紀檢干部的比例已經(jīng)達到4003∶1。另據(jù)統(tǒng)計,在全國檢察機關(guān)查辦的案件中,80%以上是由群眾舉報的,在中央國家機關(guān)各部委的紀檢監(jiān)察機構(gòu)查處的大要案中,90%以上是由群眾檢舉的。這些都足以說明社會監(jiān)督體現(xiàn)在數(shù)量上的優(yōu)勢。當然,這種監(jiān)督不僅體現(xiàn)在數(shù)量上,而且體現(xiàn)在質(zhì)量上,即這種監(jiān)督實質(zhì)上體現(xiàn)了“人民的權(quán)力”這一民主政治的核心內(nèi)容。雖然對民主的理解千差萬別,但民主意味著“人民的統(tǒng)治”、“人民的權(quán)力”這一點是共同的。換句話說,社會監(jiān)督關(guān)系到政黨及其執(zhí)掌的國家政權(quán)的合法性問題。合法性作為政治學的一個重要概念,就是指民眾對于現(xiàn)存政治秩序和政權(quán)的信任、支持和認同,用鄧小平的話說,就是人民“支持不支持”、“擁護不擁護”、“答應不答應”。毫無疑問,任何政黨離開了人民群眾都將一事無成。

此外,相對于政黨和國家內(nèi)部的監(jiān)督,社會監(jiān)督屬于直接監(jiān)督,也屬于積極監(jiān)督。就前者來說,這種監(jiān)督能夠為公眾提供一種直接參與國家事務的機會和渠道,從而使人民的權(quán)力、人民的統(tǒng)治在更廣的范圍內(nèi)成為現(xiàn)實,這本身就是對政黨和國家權(quán)力的一種制約。對后者而言,社會監(jiān)督不只是被動地依賴政黨和國家權(quán)力運作來為其做主,而是主動通過自身的行為來保護其權(quán)益。總之,要認識社會監(jiān)督的地位和作用,就不能只把人民群眾作為開展監(jiān)督“維護”的對象,而是要將其作為開展監(jiān)督的“依靠”力量。

三、社會監(jiān)督的對策和思路

無論是思考社會監(jiān)督的主客體,還是思考社會監(jiān)督的地位和作用,其目的都是要解決如何推進社會監(jiān)督的問題?？偟恼f來,解決這個問題的關(guān)鍵在于推進社會主義民主政治建設。根據(jù)黨的十七大精神:“人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。要健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”[2],并且發(fā)展這種民主政治是中國共產(chǎn)黨始終不渝的奮斗目標。發(fā)展這種民主政治,意味著人民群眾有權(quán)決定政黨、國家擁有哪些權(quán)力、這些權(quán)力應由哪些人行使、行使權(quán)力必須遵循哪些規(guī)則、違反規(guī)則必須承擔什么責任;有權(quán)通過言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威等形式和批評、建議、申訴、控告、檢舉等方式監(jiān)督政黨和國家權(quán)力的運作,維護自身權(quán)益;有權(quán)通過選舉、彈劾、罷免、聽證、創(chuàng)制、復決等各種途徑參與國家政治經(jīng)濟文化和社會生活的決策和管理等,從而成為國家的主人。

具體說來,解決這種監(jiān)督的思路還可以從社會監(jiān)督的主體、客體和載體等方面進行思考,而中央在這些方面都有原則性要求。在社會監(jiān)督的主體方面,要正確對待各種社會組織的興起。經(jīng)過改革開放30年的發(fā)展,眾多非政府、非營利性的民間社團、組織和機構(gòu)等大量涌現(xiàn)。對此,學術(shù)界把這類組織統(tǒng)稱為公民社會(或市民社會、第三部門),而我們黨則將其稱為社會組織。實際上,統(tǒng)稱為什么并不重要,重要的是要順應這種社會發(fā)展的趨勢。對此,十六屆六中全會決定有明確的要求,即“堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重,完善培育扶持和依法管理社會組織的政策,發(fā)揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的作用?！边@里的基本精神,就是要構(gòu)建政黨和政府與社會之間的良性互動關(guān)系:一方面黨和政府承認社會組織的獨立性,為其活動提供制度性的法律保障,并對其進行相應的管理監(jiān)督;另一方面,社會組織要遵守國家的法規(guī)政策,發(fā)揮其在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的功能,從而監(jiān)督黨和國家公共權(quán)力的運行。應當說,這類社會組織更符合馬克思理想中的社會,就是建立自由人的聯(lián)合體。同時,也更符合1945年毛澤東回答黃炎培關(guān)于跳出周期率的設想,即“只有讓人民來監(jiān)督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負責,才不會人亡政息。”[3]

對于社會監(jiān)督的客體來說,就是要求其必須公開有關(guān)信息,使得作為社會監(jiān)督主體的人民群眾等擁有知情權(quán)。如果被監(jiān)督者的工作都處于暗箱操作的話,那作為監(jiān)督者再有監(jiān)督的積極性也無從著手。在這方面,中央也有明確的要求,那就是實行政務公開、村務公開、廠務公開、黨務公開?，F(xiàn)在的問題不是要不要公開的問題,而是如何公開的問題。就公共權(quán)力運行來說,這里的公開滲透在權(quán)力運行的每個環(huán)節(jié)、體現(xiàn)在各種制度之中。諸如黨政機關(guān)要公開辦事的依據(jù)和程序,以方便人民群眾監(jiān)督;公開重大事項的決策,以便于人民群眾參與;公開辦事的結(jié)果,以顯示公平、公正,以讓人民群眾放心等。應當指出,公開制度須是雙向度的公開,即需要公開的事項不能由權(quán)力機構(gòu)單方面決定,想公開什么就公開什么,想什么時候公開就什么時候公開,而應當有制度化的規(guī)定,除涉及國家安全事項如軍事、外交、重大商業(yè)機密等以外,都應當公開。一般來說,要以公開為原則,以不公開為例外。

不僅要從社會監(jiān)督的主客體方面思考對策,而且要從社會監(jiān)督載體方面進行探討。當然,這種載體有很多,但最主要還是要“重視傳播媒介的輿論監(jiān)督”。從我國的實際出發(fā),在這方面要特別注意兩點:一要改善各級黨組織和政府對傳統(tǒng)媒體的領(lǐng)導方式,二要順應網(wǎng)絡監(jiān)督的興起。就前者,十六屆四中全會明確提出要“堅持黨管媒體的原則”。堅持這一原則是必要的,但必須改善黨和政府對媒體的領(lǐng)導方式。如果把所有媒體都對應為各級黨政組織的下屬機構(gòu),那么這些媒體也難以充分發(fā)揮其監(jiān)督功能。因為盡管黨章規(guī)定,我們黨除了工人階級和廣大人民群眾的利益,沒有自己特殊的利益,但政黨、國家、社會畢竟不是一回事。為此,各級黨組織和政府要尊重媒體自身運作的規(guī)律,并在憲法和法律范圍內(nèi)對媒體實施領(lǐng)導。對于后者,近年來網(wǎng)絡監(jiān)督為世人矚目。2008年被稱為中國的“網(wǎng)絡監(jiān)督年”,見證了這種監(jiān)督的巨大威力。中國有近3億網(wǎng)民,使得這種監(jiān)督無時不在,無處不在。人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)通過網(wǎng)絡這個載體得到很大程度的實現(xiàn)。當然,各級黨組織和政府也順應了網(wǎng)絡監(jiān)督的需要,如不僅中央紀委監(jiān)察部開通了舉報網(wǎng)站,而且很多地方有關(guān)部門也建立和開通了網(wǎng)上舉報。

參考文獻:

[1]李樹軍鄙緇峒嘍絒M]鋇貝世界出版社,1999:2

[2]中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會文件匯編[G]北本:人民出版社,2007:28

[3]黃炎培卑聳年來[M]北本:文史資料出版社,1982:157.

痹鶉偽嗉:李 放