王清軍

摘要：排污權(quán)交易制度不明確或回避排污權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性與排污者和政府博弈有關(guān)，也涉及各國環(huán)境權(quán)益。可量化的環(huán)境權(quán)益構(gòu)成排污權(quán)交易對象，這種環(huán)境權(quán)益既有貨幣特征也顯商品屬性，對其性質(zhì)把握應(yīng)以設(shè)計(jì)能促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的交易制度為最終依歸。針對水污染物排放權(quán)交易需要，細(xì)化總量控制及分解方式。排污許可證是官方授權(quán)的排污許可，排污權(quán)證是依法證明減排環(huán)境權(quán)益憑證。擁有排污許可證構(gòu)成交易前提，但獲得排污權(quán)證交易才可能發(fā)生。排污者擁有排污權(quán)是對其建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評價的法定條件。

關(guān)鍵詞：環(huán)境權(quán)益；排污許可證；排污權(quán)證；部門合作

中圖分類號：D912.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：ADOI：10.3963/j.issn.1671—6477.2009.04.013

排污權(quán)交易是一種污染控制策略，它是在污染物總量控制下利用市場機(jī)制對稀缺環(huán)境資源及利益進(jìn)行優(yōu)化配置的污染控制手段。它利用價格機(jī)制調(diào)節(jié)污染物在不同邊際治理成本企業(yè)之間的排放量分配，低邊際治理成本企業(yè)可以承擔(dān)更多治理任務(wù)并從中受益，通過利益引導(dǎo)機(jī)制達(dá)到改善環(huán)境最終目的。最為成功的排放權(quán)交易計(jì)劃可追溯至美國減排二氧化硫的“酸雨計(jì)劃”。這個計(jì)劃利用可交易的二氧化硫允許排放量，以獲得整體減排水平的降低。在計(jì)劃第一個實(shí)施階段(1995—1999年)，減排量比原定目標(biāo)低30％，與其伴隨的是每年30億美元治理成本的節(jié)省。“酸雨計(jì)劃”在實(shí)施過程中不斷調(diào)整和完善排污權(quán)交易制度，它的成功促使政策制訂者開始把目光投向更多且同樣需要治理的其它污染物，類似政策法律或計(jì)劃紛紛出臺：京都議定書“總量+交易”制度體系、“歐盟排放交易指南”、“2003美國水質(zhì)交易政策”等，這些政策大都采納基于市場手段的排污權(quán)交易制度。在此背景之下，我國于2002年開始進(jìn)行排污權(quán)交易的實(shí)踐探索，山西太原和浙江嘉興等地也陸續(xù)通過排污或排污權(quán)交易地方法規(guī)。及至今日，除正在進(jìn)行的眾多二氧化硫排放權(quán)交易之外，太湖流域也開始進(jìn)行水污染物化學(xué)需氧量排放權(quán)交易試點(diǎn)。在這些實(shí)踐中，如何把握排污權(quán)法律屬性，如何有效區(qū)別空氣污染物排放權(quán)交易和水污染物排放權(quán)交易而施以不同規(guī)則，如何協(xié)調(diào)排污權(quán)交易制度與其它環(huán)境制度(如總量控制、環(huán)境影響評價制度、公眾參與制度等)之間關(guān)系，這些問題都需要在理論或制度設(shè)計(jì)上做出一一回應(yīng)。

一、水污染物排放交易特征

二氧化硫等空氣污染物排放權(quán)交易成功并不意味著這種模式同樣會帶來水污染物的有效控制和水質(zhì)好轉(zhuǎn)。與二氧化硫污染物排放權(quán)相比，水污染及排放權(quán)呈現(xiàn)三個不同之處。

(一)污染物自然屬性不同

諸如空氣污染物等均具有擴(kuò)散性和自由流動性，其對環(huán)境危害并不限于既定排放區(qū)域，具有大范圍、跨區(qū)域甚至國界特征，由此交易可能在較大區(qū)域之間、國家范圍和全球領(lǐng)域進(jìn)行。由于影響地域廣泛，利益相關(guān)主體眾多，且排放某類主要空氣污染物固定源主體具有一定的同質(zhì)性(如排放二氧化硫的多為火力發(fā)電廠)。地域廣泛和多主體性可以促使一體化市場機(jī)制的構(gòu)建，主體多同質(zhì)性保障市場規(guī)范的一體適用，所有這些都構(gòu)成市場機(jī)制有效運(yùn)行的重要因素。水污染卻是對既定流域下不特定民眾產(chǎn)生危害，湖泊水污染多是對周邊居民生產(chǎn)生活和當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成危害，河流水污染往往在上游和下游之間產(chǎn)生糾紛。水污染物種類繁多，不同污染物各自產(chǎn)生危害后果不同，復(fù)合污染更會產(chǎn)生異質(zhì)變化。與空氣污染物相比，水污染更呈現(xiàn)有形特征和累積效應(yīng)。水污染的這些屬性要求排放權(quán)交易須依流域及一定流域范周內(nèi)區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，水污染排放主體排放源異質(zhì)性也使規(guī)范難以一體適用。不同流域不能進(jìn)行排放權(quán)交易，同一流域不同地域不同節(jié)段或時段交易要受到諸多限制，且水環(huán)境污染特別嚴(yán)重或環(huán)境容量趨于飽和的所謂熱點(diǎn)區(qū)域要限制或禁止排污權(quán)交易。水污染的流域或區(qū)域性、復(fù)合性、異質(zhì)性、累計(jì)性和持續(xù)性使排放權(quán)交易受到多方掣肘，不能形成跨區(qū)域甚至全國范圍市場。

(二)制度設(shè)計(jì)復(fù)雜性不同

一般而言，一個完整的排污權(quán)制度設(shè)計(jì)大抵包括以下幾個要素：基于全球或全國的總量控制目標(biāo)及遞減比例的設(shè)計(jì)，可量化和可控制的某種或某類污染物的初始分配、登記、交易和檢測檢查體系等。在這方面，不管是美國的二氧化硫排放權(quán)交易抑或歐盟二氧化碳排放權(quán)交易，都有一套完整的制度體系和成功的經(jīng)驗(yàn)可循。各國可借鑒國際經(jīng)驗(yàn)結(jié)合本國國情進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，更可在全球范圍進(jìn)行機(jī)制合作。與之相反，水污染物交易制度設(shè)計(jì)則要復(fù)雜得多。以總量控制設(shè)計(jì)為例，水污染物總量控制須以流域?yàn)榛A(chǔ)，同一流域又被分割為不同區(qū)域，同一區(qū)域又包括不同地域。流域、區(qū)域和地域相互對立和相互纏繞，不同主體對水質(zhì)要求多層次性和水污染總量的累積效應(yīng)使排污總量控制目標(biāo)設(shè)計(jì)必須考慮流域水量、水文、氣象、地質(zhì)狀況等各種要素。另一方面我們也要看到水污染來源相對廣泛，除受法律規(guī)制的點(diǎn)源污染之外，還有游離于管制之外的面源污染(主要是農(nóng)業(yè)污染)，這類污染數(shù)量和比重在不斷攀升，水污染物排放權(quán)交易制度中總量控制設(shè)計(jì)也必須對這類污染要有所回應(yīng)。實(shí)踐中還存在直接向水體排放污染物和間接向水體排放污染物的不同類別，這也給制度設(shè)計(jì)帶來一定困難。水污染交易制度設(shè)計(jì)的復(fù)雜性表明不宜出臺全國性水污染排放權(quán)交易的法律法規(guī)，更不能將水污染物排放權(quán)交易制度和空氣污染物交易制度一體規(guī)范，只能借助國家水污染防治規(guī)劃并結(jié)合不同流域具體情況進(jìn)行試點(diǎn)探索。

(三)協(xié)調(diào)管理體制不同

排污權(quán)交易是以總量控制和許可證為基礎(chǔ)的交易制度設(shè)計(jì)，從總量控制的層層分解到許可證的審核頒發(fā)，從權(quán)利的初始分配到對排污交易的監(jiān)督，公權(quán)力發(fā)揮著不可替代作用。具體到空氣污染物排放交易管理機(jī)制來看，各國情形大體相同，均是專司空氣污染治理的環(huán)境監(jiān)督主管部門發(fā)揮監(jiān)管作用。監(jiān)管主體單一性與排放交易市場一體性有相當(dāng)?shù)钠鹾闲?，能從體制上保障環(huán)境和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)。水污染物交易則不同，面源污染和點(diǎn)源污染并存，水質(zhì)和水量相互纏繞，排污總量控制與取水總量控制相互依存，排污權(quán)交易和取水權(quán)交易又相互影響?，F(xiàn)行體制采用的水質(zhì)與水量分開管理、點(diǎn)源污染和面源污染分部門控制，這種體制無疑會對一體化市場構(gòu)建形成障礙，因此建立部門合作機(jī)制保證水污染物排放權(quán)交易運(yùn)行就顯得尤為必要。

二、排污權(quán)的法律屬性

排污權(quán)是否需要統(tǒng)一名稱，即究竟是排污權(quán)交易或是排污許可交易?查閱現(xiàn)行排污權(quán)交易政策法律法規(guī)，名稱都各不相同。排污權(quán)交易起源地美國相關(guān)政策法律中，排污許可交易和排放權(quán)交易并用，哥倫比亞大百科全書(2008第六版)甚至指出，排放權(quán)交易、排放交易和排污許可證交易是同一概念。歐盟在排放交易指南中提出排放許可證交易，但不反對排污權(quán)交易這一說法。我

國臺灣地區(qū)則認(rèn)為是排污許可證交易。我國內(nèi)地情形大抵相同，中央層級的《關(guān)于開展“推動二氧化硫排放總量控制和排污交易政策實(shí)施的研究項(xiàng)目”示范工作的通知》和《關(guān)于加快推進(jìn)清潔生產(chǎn)的意見》正式稱之為排污交易，后來的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》則明確提出排放權(quán)交易。

(一)排污權(quán)法律屬性的立法考量

內(nèi)容相同而名稱各異是排污權(quán)制度的一個重要特色。名稱不同可能反映的是對排污權(quán)法律性質(zhì)存在不同認(rèn)識。但這種不同認(rèn)識并不妨礙各國法律規(guī)定的出奇一致；除了已有法律明確規(guī)定排污權(quán)不是財(cái)產(chǎn)權(quán)之外，正在建構(gòu)的交易體系和已有的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度在涉及排污權(quán)法律性質(zhì)上也保持沉默。分析其中原因有兩點(diǎn)需要引起注意。

第一，回避排污權(quán)利性質(zhì)界定并不涉及交易中買賣雙方平等交易關(guān)系，而與排放指標(biāo)擁有者和政府的行政關(guān)系有關(guān)。環(huán)境污染公害性質(zhì)要求政府進(jìn)行管制，為此政府通過設(shè)置機(jī)構(gòu)，建立制度和通過程序控制排污主體。政府主動介入污染排放且不斷進(jìn)行權(quán)力擴(kuò)張并沒有帶來環(huán)境狀況好轉(zhuǎn)，相反卻是違法排污屢禁不止，環(huán)境污染日益加劇及管理成本居高不下。在這種情況下，被稱為“昂貴的商品”的排污權(quán)制度作為最后手段被推上克服“公地悲劇”的前臺。排污權(quán)交易是在管制失靈情況下利用市場手段來達(dá)到控制污染的目的，但它不是純粹市場手段，而是管制和市場相結(jié)合產(chǎn)物。排污權(quán)交易制度中，從總量的設(shè)定、排污權(quán)的初始分配和交易市場構(gòu)建、運(yùn)行、檢測監(jiān)督，管制必不可少。管制雖無處不在，但管制理念、手段、對象發(fā)生了變化。因?yàn)閱慰縿傂怨苤剖侄尾⒉荒芤龑?dǎo)市場主體積極性，更需要法律認(rèn)可的，具有穩(wěn)定性、排他性等具有財(cái)產(chǎn)屬性特征的排放權(quán)利及交易制度來進(jìn)行利益引導(dǎo)，達(dá)到環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)成本的最終目的。為此，政府須在更新管制過程中釋放更多自己權(quán)力，并將這些權(quán)力通過許可權(quán)利的方式授予市場或排污主體。排污權(quán)名稱叫法不同反映了環(huán)境污染治理不同階段雙方法律地位此消彼漲的博弈過程。在這個過程中，政府釋放自己部分權(quán)力，從直接管制具體排污主體向監(jiān)管排污交易市場過渡。排污者獲得“合法”的排放權(quán)利，可以降低遵守制度成本，減少違法排污內(nèi)在動因，且可能通過獲得法律認(rèn)可權(quán)利為自己創(chuàng)造更多利益。同時我們必須認(rèn)識到政府在這個博弈關(guān)系中占據(jù)主導(dǎo)地位，它決定釋放多大權(quán)力、何時釋放這些權(quán)力以及如何釋放這些權(quán)力，并將這些權(quán)力通過何種方式賦予排污者，又取決于政府環(huán)境目標(biāo)和其它社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。環(huán)境目標(biāo)和其他社會目標(biāo)優(yōu)先位次在不同國家、同一國家不同地域和不同階段都處于不斷變動狀態(tài)。這種不確定性使法律法規(guī)起草者都盡量謹(jǐn)慎避免明確(排污權(quán))財(cái)產(chǎn)權(quán)利法律性質(zhì)，以免政府行為例如通過改變制度體系會導(dǎo)致污染指標(biāo)擁有者利益的降低。同時也使許多大陸法系國家堅(jiān)持排污權(quán)公權(quán)力色彩，認(rèn)為“經(jīng)總量管制后之事業(yè)污染排放量非是人民之權(quán)利，而是其在行使憲法所保障之行為自由與職業(yè)自由時，因會產(chǎn)生對他人不利益與公益之危害，國家所為公權(quán)力限制之制度措施，此時排放量的分配具有公權(quán)力之行使，仍不脫離公權(quán)力之本質(zhì)”。

第二，各國為維護(hù)國家環(huán)境權(quán)益不斷斗爭和妥協(xié)。面臨嚴(yán)重酸雨問題的美國設(shè)計(jì)排污權(quán)交易初衷是控制酸雨污染和減少制度成本，立法中對排污權(quán)性質(zhì)的爭議是美國國內(nèi)環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益相互斗爭的具體體現(xiàn)，而最終對排污權(quán)性質(zhì)的認(rèn)定是不同利益妥協(xié)的結(jié)果。隨著全球氣候變化加劇，排污權(quán)交易制度又被用來控制溫室氣體排放。而減緩氣候變化和減排溫室氣體意味著對不同國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行不同程度的限制。遵循共同和有區(qū)別責(zé)任法律原則，經(jīng)過討價還價，簽署了具有法律效力的《京都議定書》，并對不同國家設(shè)定具體減排目標(biāo)。各國需要通過國內(nèi)政策法律的制定或修改來具體實(shí)施條約，實(shí)現(xiàn)具體目標(biāo)。這種對各國碳排放量分配與其說是財(cái)產(chǎn)權(quán)分配，不如說是法律責(zé)任分配，盡管這種區(qū)分僅是形式上的?；诮?jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，法系傳統(tǒng)不同以及對氣候變化關(guān)注程度不一，各國大都不愿明確或統(tǒng)一規(guī)定一些基本概念的名稱和法律屬性，來束縛本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改變法律傳統(tǒng)，更傾向于選擇一個內(nèi)容大體相同，叫法各自表述的概念，然后由各國結(jié)合本國法律來貫徹實(shí)施。這樣既能與各國既有法律原則規(guī)則協(xié)調(diào)，又能達(dá)到減排目標(biāo)和維護(hù)本國權(quán)益。

(二)排污權(quán)經(jīng)濟(jì)屬性

排污權(quán)交易不是排污就可以交易，也不是排污許可證可以交易。排污權(quán)交易有兩種類型，一種是法定許可排污量交易，政府依法授予的法定可允許排放量可上市交易。一種是減排量交易，它不是法定許可排污量交易，也不是實(shí)際排污量交易，而是法定許可排污量和實(shí)際排污量之間差額，即排污減少量交易。無論是法定排污量交易或是僅就減排量進(jìn)行交易，排污量通過政府法定程序分配和認(rèn)可，構(gòu)成排污者財(cái)產(chǎn)性環(huán)境權(quán)益，這種環(huán)境權(quán)益是企業(yè)通過法定許可或減少排放所形成的權(quán)益，因此排污權(quán)交易實(shí)際上就是這種環(huán)境權(quán)益的交易。分析這種環(huán)境權(quán)益，我們就會發(fā)現(xiàn)它有類似貨幣的特征。與貨幣一樣，除非被政府認(rèn)可，否則沒有價值，一錢不值。政府通過法定程序予以認(rèn)可構(gòu)成這種環(huán)境權(quán)益具有價值和價格的基礎(chǔ)。不像一塊面包，即使不被政府法定認(rèn)可，它也存在價值。類似貨幣的另外一個特征就在于這種環(huán)境權(quán)益能象貨幣一樣可以儲存于“銀行”。不用時存在“銀行”或持有手中，需要時可以向“銀行”借貸或與其他主體交易。既有貨幣功能，就存在升值預(yù)期和貶值風(fēng)險。賦予這種環(huán)境權(quán)益類似貨幣特征的制度設(shè)計(jì)能讓市場參與者捕捉市場商機(jī)和減少遵守環(huán)境法律制度成本，降低違法排污現(xiàn)象發(fā)生。2003年國際會計(jì)師標(biāo)準(zhǔn)委員會開始認(rèn)可減排環(huán)境權(quán)益的貨幣功能，并著手制定這種“貨幣”的會計(jì)準(zhǔn)則。中國近期在北京和上海設(shè)立的環(huán)境交易機(jī)構(gòu)開始充當(dāng)“銀行”角色。另一方面，這種環(huán)境權(quán)益也有商品的某些特征，像面包一樣，它既可以自己食用，當(dāng)然也可以在市場上出售。既不排除參與者可能囤積商品，企圖壟斷市場，也不排除參與者大量拋售這種商品，期望降低價格，當(dāng)然這都需要政府結(jié)合環(huán)境狀況發(fā)揮監(jiān)管作用。作為一種商品，按照既定的銷售規(guī)則，不同種類和數(shù)量的污染物可以折合一種污染物進(jìn)行出售、互換。也有可能因技術(shù)性難題和環(huán)境保護(hù)需要，僅限定在同種污染物之間銷售、互換。既然是特殊商品，這種環(huán)境權(quán)益可以用來進(jìn)行銀行抵押貸款和參與融資，開辟財(cái)源，當(dāng)然也不排除污染者留存這種商品以圖后續(xù)發(fā)展。水污染排放物特殊屬性造成不同污染物之間排放量互換和交易技術(shù)難度很大，故水污染物排放權(quán)交易制度設(shè)計(jì)之初應(yīng)限制或禁止不同污染物之間排放量的互換和折合交易。同時在點(diǎn)源一非點(diǎn)源排污權(quán)交易中，對非點(diǎn)源所形成的法定或減排環(huán)境權(quán)益貨幣和商品屬性應(yīng)采取特殊保護(hù)規(guī)則，以促進(jìn)非點(diǎn)源污染的有效治理。

一些學(xué)者呼吁確認(rèn)排污權(quán)法律地位，盡快認(rèn)可排污權(quán)的用益物權(quán)屬性，以便使排污者對

自身權(quán)利有所預(yù)期，促使排污權(quán)交易市場構(gòu)建。而另一些學(xué)者則從大陸法系的固有理念出發(fā)，堅(jiān)持公權(quán)力的獨(dú)特地位，市場是政府管制的排污許可市場。雙方在堅(jiān)守自己陣地的同時，都在不斷修正各自觀點(diǎn)，向共通地帶靠攏，及至最后發(fā)現(xiàn)雙方堅(jiān)持的交易實(shí)質(zhì)內(nèi)容相同，所恪守的只是形式或概念不同而已。對排污權(quán)交易實(shí)質(zhì)的把握上，有三點(diǎn)必須予以堅(jiān)守：一是排污權(quán)交易僅是手段，環(huán)境保護(hù)才是目的，切不可本末倒置，過分注重進(jìn)行排污權(quán)交易市場機(jī)制構(gòu)造而忽略對其進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的全面審視。二是排污許可交易屬性的法律描述可能是嚴(yán)謹(jǐn)或正確的，但更應(yīng)以是否有利于規(guī)劃和設(shè)計(jì)有效和切實(shí)可行的排污權(quán)交易機(jī)制為依歸。像美國西部水權(quán)一樣，可交易的排放權(quán)可能涉及到權(quán)利界定問題，但由于氣候變化因素與排放交易不能完美結(jié)合，這就使得我們更多去關(guān)注這不完美的交易，關(guān)注改進(jìn)方式以促使交易順利進(jìn)行。三是排污權(quán)法律屬性認(rèn)定須考慮各國法律傳統(tǒng)并遵循各國基本法律框架。在制度設(shè)計(jì)上，強(qiáng)調(diào)交易環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)功能；在權(quán)利屬性上，保持彈性操作空間，保護(hù)財(cái)產(chǎn)利益；在名稱稱謂上，求同存異，尊重各國制度傳統(tǒng)。這樣才有利于各國環(huán)境權(quán)益的有效保護(hù)和一體努力，保護(hù)全球公域。

三、排污權(quán)交易前提——總量控制和排污許可證

作為一種管制手段，總量控制制度現(xiàn)在廣泛用于稀缺環(huán)境資源的管理和分配。一般而言，國家會因應(yīng)不同環(huán)境資源實(shí)際狀況和發(fā)展要求，在總量控制上采用逐增和遞減兩種不同措施。比如為了減緩能源危機(jī)，鼓勵可再生能源的推廣利用，許多國家實(shí)施總量逐漸遞增政策，通過不斷增加可再生能源在總的能源交易體系配額和比重，來保護(hù)可再生能源開發(fā)主體利益，最終達(dá)到開發(fā)新能源和環(huán)境保護(hù)目的。又如為了有效和合理利用水資源，各國在通過(取)用水許可授予主體權(quán)利及進(jìn)行水權(quán)交易時，也結(jié)合不同流域地域水資源狀況，以逐漸遞增或遞減之總量控制為前提，進(jìn)行水權(quán)交易，協(xié)調(diào)水資源開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益?？偭靠刂浦贫痊F(xiàn)在也被用來控制越來越嚴(yán)重的環(huán)境污染。日益嚴(yán)重現(xiàn)實(shí)迫使我們在選擇污染物總量控制時，大都以一定年限基數(shù)為基礎(chǔ)，采用比例遞減方式，藉以促使環(huán)境狀況好轉(zhuǎn)。

(一)總量控制與排污權(quán)交易

主要污染物排放總量控制制度為環(huán)境法預(yù)防原則之體現(xiàn)。它將某一個控制區(qū)域如行政區(qū)、流域、環(huán)境功能區(qū)等作為一個完整系統(tǒng)，按規(guī)定措施將排入這一區(qū)域內(nèi)的污染物總量，在一定時間段控制在一定數(shù)量之內(nèi)，滿足區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量或環(huán)境管理要求的管理手段?？偭靠刂浦贫瓤刂品秶鷱膮^(qū)域、流域到單個排污者，從宏觀和微觀對污染物排放量進(jìn)行有效控制。制度設(shè)計(jì)之初是為了減少二氧化硫總量排放，使空氣品質(zhì)符合標(biāo)準(zhǔn)，對于該區(qū)域總?cè)菰S排放數(shù)量所做之限制措施。我國水環(huán)境管理長期采取污染物排放濃度控制，但單靠控制濃度達(dá)標(biāo)，無法有效遏制環(huán)境污染加劇趨勢，這樣總量控制被用來控制水污染物排放。順利實(shí)施水污染排放權(quán)交易，排放總量控制必須解決以下兩個問題。一是總量控制目標(biāo)的法定化?？偭靠刂茖?shí)施是以一定年限排放數(shù)量為基數(shù)，然后借助行政手段層層分解指標(biāo)的過程。由于直接影響排污權(quán)交易的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，故規(guī)定指標(biāo)法律效力和承擔(dān)分解職責(zé)的地方政府違反指標(biāo)的法律責(zé)任尤為重要。失去總量控制及其法律效力，排污權(quán)交易就會無所附麗，徒剩交易之實(shí)。一些水污染排放權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)忽視“總量”而重視“交易”固然與總量設(shè)計(jì)科學(xué)性有關(guān)，缺少一定的法律地位和責(zé)任追究機(jī)制也是癥結(jié)所在，美國二氧化硫排放權(quán)交易排放總量和流域水污染物日最大排放量都是在經(jīng)過冗長討論后，最終由國會以立法方式通過了總量控制目標(biāo)，并將其作為交易前提。我國現(xiàn)有水污染物總量控制目標(biāo)由環(huán)境部門頒布實(shí)施，層級較低，且缺少相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，致使總量控制在某些地方形同虛設(shè)。故總量控制法定化是排污權(quán)實(shí)施的必要前提。二是水污染總量控制指標(biāo)分解科學(xué)性?，F(xiàn)行總量控制指標(biāo)分解是以行政隸屬關(guān)系為依據(jù)進(jìn)行的，屬于縱向指標(biāo)分解。這種分解方式對于空氣污染物可能是適合的，對于一個既定湖泊或流域污染控制而言，僅有縱向指標(biāo)是不夠的。以美國為例，為了達(dá)到流域水質(zhì)保護(hù)目的，有些州的水質(zhì)交易制度設(shè)計(jì)中提出了兩個許可制度(污染許可和排放許可)及日最大排放量制度。前個許可強(qiáng)調(diào)濃度控制，后者著眼主要污染物比率控制，而日最大排放量制度則強(qiáng)調(diào)關(guān)注既定環(huán)境容量、關(guān)注數(shù)量和濃度比例及變化。設(shè)置多重許可可能會對交易造成不同程度的妨礙，但最大限度彰顯了制度的環(huán)境保護(hù)價值。顯然，我國總量控制分解的簡單縱向化方式和粗線條勾勒難以因應(yīng)流域或湖泊水質(zhì)特殊屬性，也難以承擔(dān)環(huán)境保護(hù)之重。就目前而言，應(yīng)結(jié)合特殊區(qū)域或流域環(huán)境容量制定總量控制目標(biāo)和頒發(fā)總的排污許可，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行排污權(quán)交易才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)之目的。

(二)初始分配與排污權(quán)交易

將排污總量通過何種方式分配到具體排污者手中是排污權(quán)交易中最具有爭議的問題。既往原則(無償分配)和拍賣原則(有償分配)在現(xiàn)代排污權(quán)中常常使用。既往原則是基于歷史排放或使用環(huán)境資源記錄，而把使用環(huán)境資源權(quán)利免費(fèi)分配給使用者。歷史上誰使用環(huán)境資源多，誰就可能獲得更多初始權(quán)利。采用歷史方法進(jìn)行環(huán)境資源初始權(quán)利分配是在總量下分配環(huán)境資源權(quán)利最普遍方法。這種方法是對環(huán)境資源利益主體歷史上形成的既得利益的一種明確法律承認(rèn)，并且在總量控制交易體制下繼續(xù)免費(fèi)享受這種利益。但這種方法在道德上存在非難，試想一個企業(yè)因歷史上大量排污就有權(quán)分得更多排污份額，在環(huán)境問題惡化時可能遭致批評。因此在采用既往原則分配初始權(quán)利時，大都在參照歷史水平基礎(chǔ)上往往采用比例遞減或數(shù)量遞減方式核定其實(shí)際數(shù)量，促使資源有效節(jié)約使用，同時通過既往原則獲得環(huán)境資源權(quán)利進(jìn)行交易時要接受到一定限制和交納一定費(fèi)用。拍賣原則也是目前利用比較廣泛初始分配方式。很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為這種方式會帶來政府環(huán)境治理收入增加，也符合環(huán)境法所倡導(dǎo)環(huán)境資源利用者責(zé)任原則。但環(huán)境資源使用者不得不承擔(dān)較高運(yùn)行成本，因?yàn)樗麄儾坏貌恢匦轮Ц兑欢ㄙM(fèi)用(以前不用支付)購買環(huán)境資源權(quán)利，而這可能會導(dǎo)致這些企業(yè)與其他國家、地區(qū)不承擔(dān)這些成本的企業(yè)競爭中處于不利地位。因此拍賣方式雖然可能會帶來相對充裕環(huán)境治理資金，但在選舉政治考量下可行性降低，也不受參與企業(yè)歡迎，在經(jīng)濟(jì)處于不景氣或低潮階段表現(xiàn)格外突出。若沒有企業(yè)積極參與，任何污染控制或資源保護(hù)政策策略都很難成功。面對既往原則和拍賣方式各自種種不利，很多國家希望有機(jī)結(jié)合這兩種不同方式，即環(huán)境資源總量控制下初始權(quán)利分配方式采用免費(fèi)分配和拍賣分配進(jìn)行一定比例搭配，從最初免費(fèi)方式占據(jù)高比例，在歷經(jīng)一段時間后逐漸過渡到拍賣占據(jù)高比例，最后過渡到主要或全部采用拍賣方式。我國在水污染排放權(quán)試點(diǎn)

交易中，應(yīng)有機(jī)結(jié)合免費(fèi)分配和拍賣相結(jié)合的初始分配原則，有利于減少制度運(yùn)行的社會阻力。

(三)排污許可證、排污權(quán)證與排污權(quán)交易

排污許可證制度是以污染物排放總量控制為基礎(chǔ)，環(huán)境保護(hù)行政主管部門對企業(yè)排污的種類、數(shù)量、性質(zhì)、去向、方式等實(shí)行審查許可的制度。排污者持有排污許可證方有權(quán)排污，同時須按照許可證規(guī)定范圍和方式等要求排污。排污許可證記載著排污者排污行為的綜合信息，排污權(quán)交易主體僅關(guān)注許可證載明的數(shù)量和種類等信息內(nèi)容，而對其中的排污性質(zhì)、去向和方式等信息不管不問。若交易頻繁發(fā)生，會在監(jiān)管主體與市場主體之間出現(xiàn)信息不對稱，出現(xiàn)一些排放信息的缺失，不利于行政機(jī)關(guān)對排污狀況的有效監(jiān)管。排污許可證是根據(jù)總量控制指標(biāo)進(jìn)行頒發(fā)和進(jìn)行分配，若有信息不對稱情形出現(xiàn)，總量控制目標(biāo)就會落空，制度就會失去存在價值。故排污許可證公權(quán)力性質(zhì)和事關(guān)排污綜合信息功能決定其不能交易。在排污許可證基礎(chǔ)上，政府根據(jù)許可證載明的某類或某個主要污染物法定許可量或減排量頒發(fā)排污權(quán)證，用以確認(rèn)企業(yè)形成的具有財(cái)產(chǎn)屬性的環(huán)境權(quán)益，不失為一條有效途徑。排污權(quán)證和排污許可證兩者并不沖突也不能相互取代，擁有排污許可證是獲得排污權(quán)證的一般前提，但獲得排污權(quán)證則證明排污者法定或減排環(huán)境權(quán)益。排污許可證記載的是排污者綜合信息，排污權(quán)證只是證明排污者一種或幾種主要污染物所形成的環(huán)境權(quán)益，是進(jìn)行排污權(quán)交易的法定憑證。交易雙方擁有排污許可證構(gòu)成交易的前提，但只有獲得排污權(quán)證交易才可能實(shí)際發(fā)生。排污許可證是官方授權(quán)的排污許可，排污權(quán)證則是具有私權(quán)屬性的財(cái)產(chǎn)憑證。排污權(quán)證也給環(huán)境保護(hù)提供法律工具，環(huán)境保護(hù)組織可以購買排污權(quán)證而閑置之從而達(dá)到環(huán)境保護(hù)目的。申言之，排污許可證不能交易，排污權(quán)證才是交易的對象。于排污許可證之外再設(shè)立排污權(quán)證最大好處就是將法定或減排形成環(huán)境權(quán)益通過法定書面形式予以固化，是無形環(huán)境權(quán)益得以通過有形書面法律載體予以證明，排污者可以結(jié)合自身發(fā)展需要，發(fā)揮它的貨幣和商品功能，實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益。

四、排污權(quán)制度與相關(guān)協(xié)調(diào)

由于目的、適用范圍和生效先后不同，新制度要有效運(yùn)行需與其它制度進(jìn)行協(xié)調(diào)，防止出現(xiàn)沖突減損制度效力。排污權(quán)制度是以市場為基礎(chǔ)的制度，它與管制制度和其它環(huán)境法律制度之間存在矛盾，協(xié)調(diào)這些制度之間沖突也事關(guān)排污權(quán)交易順利運(yùn)行。

(一)排污權(quán)交易制度與環(huán)境影響評價制度

環(huán)境影響評價制度是環(huán)境法最重要制度之一，與總量控制一樣，它也是預(yù)防原則具體體現(xiàn)。由于排污權(quán)交易以總量控制為前提，從理論上也可以說排污權(quán)交易制度是環(huán)境影響評價制度下位制度。依此為據(jù)，排污權(quán)制度順利運(yùn)行需要解決以下兩個問題。

第一，須對排污權(quán)交易制度進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境影響評價。戰(zhàn)略環(huán)境影響評價是對各類發(fā)展政策規(guī)劃實(shí)施可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析預(yù)測和科學(xué)評價，提出預(yù)防對策和措施，是從決策源頭防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的重要舉措。鑒于此，我國現(xiàn)行任何涉及環(huán)境的政策法律都應(yīng)進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境影響評價。排污權(quán)交易制度是命令控制手段失效情況下利用市場機(jī)制來達(dá)到保護(hù)環(huán)境目的的制度，在實(shí)踐中也有成功的范例，但并不表明排污權(quán)交易制度不受環(huán)境審查。水污染排放權(quán)交易制度設(shè)計(jì)更應(yīng)當(dāng)慎重進(jìn)行環(huán)境評價。要從一個既定的流域、湖泊出發(fā)，結(jié)合國家主體功能分區(qū)和人們對水質(zhì)不同要求，從水資源量狀況、水文環(huán)境狀況、污水處理狀況以及監(jiān)測設(shè)施是否完備等方面全面對排污權(quán)交易制度實(shí)施前后和實(shí)施過程對環(huán)境狀況進(jìn)行分析和評價，同時把評估、跟蹤評估和后評估結(jié)合起來，不斷檢討改進(jìn)排污權(quán)交易制度，以實(shí)現(xiàn)其環(huán)境保護(hù)功能。

第二，協(xié)調(diào)排污權(quán)交易與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境評價關(guān)系。按現(xiàn)行環(huán)境影響評價法律要求，所有建設(shè)項(xiàng)目包括新建、改建和擴(kuò)建均進(jìn)行環(huán)境影響評價。排污權(quán)交易制度運(yùn)行過程中，排污者新建、改建或擴(kuò)建項(xiàng)目時通過合法程序購買的排污權(quán)或自用留存的排污權(quán)，這個依法獲得的排污權(quán)能否成為環(huán)境影響評價的考量因素以及發(fā)揮多大的法律效力，這個效力的重要性關(guān)系排污權(quán)交易市場的運(yùn)行。另一方面，環(huán)境影響評價所考量因素主要是以濃度為依據(jù)的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)又多以濃度檢測為主要考量，又存在地方水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的不同，而排污權(quán)則以主要污染物的總量控制為依托。一個以濃度為主進(jìn)行環(huán)境評價，而另一個以總量為主進(jìn)行交易，關(guān)注視角不同可能影響排污權(quán)制度有效運(yùn)行。修改或完善環(huán)境影響評價制度應(yīng)將排污者依法獲得排污權(quán)作為新建、改建和擴(kuò)建項(xiàng)目環(huán)境評價的法定依據(jù)，同時完善環(huán)境影響評價制度評價標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)制度協(xié)調(diào)。

(二)排污權(quán)交易制度與排污稅費(fèi)制度

排污權(quán)交易制度與排污收費(fèi)制度都是基于市場的環(huán)境管理制度。但它們在設(shè)計(jì)上區(qū)別也是很明顯的，排污權(quán)交易是由政府確定總排放水平，由市場確定排污價格，而排污收費(fèi)則是由政府確定排污價格，由市場決定總排放水平。毋庸置疑，排污收費(fèi)在治理污染方面發(fā)揮了一定作用，但是隨著時間推移，其弊端也逐漸暴露：征收面窄，僅限部分工業(yè)企業(yè)；性質(zhì)界定存在缺陷，政府為提供公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)采用稅收形式，而我國是行政收費(fèi)外殼形式的準(zhǔn)稅收；關(guān)注末端治理，缺乏事前指引和誘導(dǎo)作用；程序不規(guī)范，減免緩隨意性大，沒有財(cái)產(chǎn)保全和強(qiáng)制執(zhí)行等輔助措施，可能導(dǎo)致權(quán)利尋租；雙倍收費(fèi)制度與總量控制存在沖突。因此稅費(fèi)問題首先要解決排污費(fèi)向排污稅過渡，以體現(xiàn)污染稅收制度的普遍性、強(qiáng)制性、透明性、誘導(dǎo)性和國際性；其次要協(xié)調(diào)排污稅與排污權(quán)交易制度關(guān)系。與排污權(quán)交易相比，排污稅制度比較簡化，企業(yè)不必管理和貿(mào)易減排，政府也不必監(jiān)管減排交易過程。排污稅則避免了總量控制遞減比例和分配等利益分配所造成的政治上的困擾，可以避免排放權(quán)交易中價格的不確定因素。但從環(huán)境方面考量，排污稅主要關(guān)注點(diǎn)在于價格、收益和成本，而排污權(quán)交易主要關(guān)注環(huán)境保護(hù)。排污稅雖然可源源不斷的提供環(huán)境治理的資金，但政府拍賣排污權(quán)可籌集到同樣的資金。排污權(quán)交易因能調(diào)動企業(yè)治污積極性而容易實(shí)施，因政治敏感度強(qiáng)致使出臺排污稅不確定性因素。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Jason教授在兩種政策的取舍上曾提出兩個標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)質(zhì)在于，“哪一個在政治上可行，哪一個更好設(shè)計(jì)”。

(三)強(qiáng)調(diào)部門合作

環(huán)境部門在排污權(quán)制度交易中發(fā)揮著不可替代的作用。美國最為成功的水排污權(quán)交易案例中，環(huán)境部門最初都充當(dāng)了經(jīng)紀(jì)人角色。要保障排污權(quán)交易順利進(jìn)行，除了環(huán)境部門主導(dǎo)作用之外，部門之間合作至關(guān)重要。強(qiáng)調(diào)部門合作基于以下兩個原因。

第一，是治理日益嚴(yán)重的面源污染的客觀需要。水污染構(gòu)成中來自面源污染(主要是農(nóng)業(yè)污染)比重越來越大，如何從制度層面因應(yīng)面源污染直接影響水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。面源污染點(diǎn)多

面廣，實(shí)施許可證管制難度較大，但探索排污權(quán)交易或許可以解決這個難題。美國水污染排污權(quán)交易政策在具體試點(diǎn)過程中，利益相關(guān)者通過河道清淤，濕地再造，植被恢復(fù)，家畜圈養(yǎng)等生態(tài)恢復(fù)措施減少面源污染，經(jīng)農(nóng)業(yè)部門審查后，從環(huán)境機(jī)關(guān)那里獲得認(rèn)可的環(huán)境權(quán)益，就可與來自同一流域的點(diǎn)源污染進(jìn)行交易，即所謂的點(diǎn)源一非點(diǎn)源交易。這種交易方式在美國有多項(xiàng)試點(diǎn)，部分也取得了成功。重要經(jīng)驗(yàn)之一就是部門之間，主要是農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門與環(huán)境部門合作。

第二，水污染防治與水資源開發(fā)利用密不可分。我國水資源短缺很大一部分原因是水質(zhì)性缺水。水污染防治可以增加用水?dāng)?shù)量，緩解水資源短缺現(xiàn)狀。而科學(xué)調(diào)度和合理利用水資源也可以有效減緩水污染，兩者之間互為因果。水污染防治和水資源利用分屬不同部門的客觀現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行合作一水利部門和環(huán)境部門的合作。美國在實(shí)施水質(zhì)交易計(jì)劃時，不同部門合作經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。《清潔水法》規(guī)定了聯(lián)邦政府各部門需要合作保護(hù)水資源，要求環(huán)境部門在執(zhí)行環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)等工作時要征求其它部門的意見。為此，美國環(huán)境署在實(shí)施水污染排放權(quán)交易政策時把部門合作作為重要的制度，為了保障試點(diǎn)項(xiàng)目成功，采用合同方式，將多方合作背景、目的及合作內(nèi)容做出規(guī)定。為了細(xì)化雙方的權(quán)利和義務(wù)，除與所有相關(guān)部門簽署上述一般合同之外，又分別與不同部門簽署具體合同。各地環(huán)境機(jī)關(guān)在實(shí)施具體流域水質(zhì)交易計(jì)劃時，通過專人專事制度、定期通報制度、星期例會制度、異議協(xié)商及期限制度、相互橫縱監(jiān)督通報制度等，不斷深化部門合作。為了厘清合作者責(zé)任，鼓勵非政府組織參與部門合作全過程，監(jiān)督部門合作。除了不同部門之間的合作之外，美國也重視中央與地方的合作。在水質(zhì)交易實(shí)施過程中，中央政府提出年度計(jì)劃和綱要，并配套環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，鼓勵地方、企業(yè)或非政府組織參與治理。只要采取各種有利于水質(zhì)保護(hù)的措施，地方可獲得中央更多權(quán)力，探索水質(zhì)交易的途徑和措施。

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(責(zé)任編輯高文盛)