曾曉東

【摘要】政府應(yīng)該為農(nóng)村兒童提供幼兒教育服務(wù),但是具體的服務(wù)供給方式值得商榷。在農(nóng)村地區(qū),通過建立大量幼教機構(gòu)為兒童提供幼兒教育服務(wù)的方式存在無法克服的質(zhì)量、監(jiān)管難題。我們可以嘗試由政府制定服務(wù)菜單,由現(xiàn)有的縣、鄉(xiāng)幼教機構(gòu)按照菜單為農(nóng)村兒童提供流動性服務(wù),從而建構(gòu)起“電影放映隊式”農(nóng)村幼兒教育服務(wù)模式。

【關(guān)鍵詞】服務(wù)供給方式;政府;農(nóng)村幼兒教育;服務(wù)基準化;實證研究

【中圖分類號】G610 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-4604(2009)04-0001-04

政府是否應(yīng)該在幼兒教育供給中發(fā)揮主要作用?這是一個典型的規(guī)范問題?！?〕盡管有關(guān)幼兒教育社會收益率的研究讓越來越多的人認識到政府應(yīng)該承擔提供幼兒教育服務(wù)的主要責任,但是客觀上由于價值觀不同,各國政府在幼兒教育服務(wù)的供給方式上仍然存在很大差異,對政府是否應(yīng)該承擔提供幼兒教育服務(wù)的主要責任的問題也仍然存在較大爭議。不過各國政府在提供補償性的幼兒教育服務(wù)方面達成了高度的共識。即使是在對政府參與社會生活持極保守態(tài)度的英國、美國,其政府也發(fā)起并正在繼續(xù)實施著龐大的貧困家庭兒童免費幼兒教育計劃?？梢?政府應(yīng)該主要為貧困家庭兒童提供幼兒教育服務(wù),這一點已經(jīng)成為當前國際社會的共識,不存在規(guī)范性沖突。

解決了政府供給的合理性問題,按照公共財政分析的一般框架,下一步需要考慮的問題是應(yīng)該怎樣有效地為貧困家庭兒童提供幼兒教育服務(wù)。這個問題涉及對不同供給方式效果的評價,涉及成本和收益的考量,是個典型的實證問題?！?〕

本文之所以要花費一定筆墨區(qū)分規(guī)范問題和實證問題,是想說明,在為貧困家庭兒童提供幼兒教育服務(wù)這一問題上不存在價值沖突,但是如何有效地為他們提供幼兒教育服務(wù)卻需要大量實證數(shù)據(jù)的佐證。目前在我國,大多數(shù)人認為政府應(yīng)該在農(nóng)村建足夠數(shù)量的幼兒園,以便更好地為農(nóng)村兒童提供幼兒教育服務(wù),但是也有一些學者對此提出了不同意見,他們認為購買服務(wù)可能是更加合理的一種制度安排。對于這些分歧,我們應(yīng)該超越規(guī)范層面的“應(yīng)該不應(yīng)該”的討論,弄清其產(chǎn)生的根源,累積相關(guān)的實證數(shù)據(jù),以便選擇有效的農(nóng)村幼兒教育供給方式,解決“該怎么做”的問題。那么,農(nóng)村家庭的兒童到底需要什么?政府是通過建立幼兒園來提供服務(wù)更好,還是通過其他方式更合適?理清這些問題,是我們?yōu)檗r(nóng)村兒童的發(fā)展提供支持的前提。

一、就農(nóng)村幼兒教育而言,當前迫切需要提高家長的養(yǎng)育、教育水平

近年來,我國扶貧研究的成果顯著,為社會干預措施的設(shè)計和有效實施提供了有力支持。研究表明,成功的社會干預首先要有針對性,針對合適的人群,滿足他們的需求?！?〕在我國,貧困人口主要集中在農(nóng)村,農(nóng)村兒童最需要什么?這一問題并不容易回答。我們需要一些社會調(diào)查數(shù)據(jù)的支持。

2006年,我們參與了聯(lián)合國兒童基金會在我國9個貧困縣(均接受聯(lián)合國兒童基金會的衛(wèi)生援助或教育援助)開展的“兒童發(fā)展狀況基線”調(diào)研,獲得了我國貧困地區(qū)農(nóng)村兒童發(fā)展狀況的基本數(shù)據(jù)。這些基本數(shù)據(jù)對于政府確定提供幼兒教育服務(wù)的重點是非常有幫助的。

1.農(nóng)村兒童身體發(fā)育普遍落后

按照兒童發(fā)育標準,0~36個月兒童的發(fā)育有一個正常的范圍,不在這個范圍內(nèi)的要么是營養(yǎng)過剩,要么是營養(yǎng)不良。根據(jù)相關(guān)的技術(shù)方案,我們對9個項目縣的3514名適齡兒童進行了養(yǎng)育和教育方面的調(diào)研,結(jié)果發(fā)現(xiàn),項目縣兒童輕度和重度營養(yǎng)不良的比率非常高。在0~6個月的年齡區(qū)間內(nèi),項目縣兒童營養(yǎng)不良的比率較低,但是隨著年齡的增長,兒童營養(yǎng)不良的比率逐漸升高,這與添加輔食后家長不恰當?shù)酿B(yǎng)育方式有很大關(guān)系。另外,中國發(fā)展基金會對農(nóng)村兒童營養(yǎng)狀況的考察也證明,我國貧困地區(qū)農(nóng)村兒童普遍存在低體重現(xiàn)象?！?〕

兒童普遍發(fā)育不良,不但和這些地區(qū)的貧困有關(guān),更和這些地區(qū)家長缺乏兒童養(yǎng)育知識有關(guān)。我們對9個貧困縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn),家長對方便面和雞蛋營養(yǎng)價值的錯誤判斷率在1.6~17.8%之間,這個錯誤判斷率與項目縣的經(jīng)濟發(fā)展水平存在相關(guān);對水果和果凍營養(yǎng)價值的錯誤判斷率更高,在4.2~25.1%之間,也與項目縣的經(jīng)濟發(fā)展水平相關(guān)。①

2.農(nóng)村兒童家長的教育能力有待提高

除了養(yǎng)育能力外,貧困地區(qū)農(nóng)村家長的教育能力也有待提高。對項目縣兒童家長基本教育知識、態(tài)度和能力方面的調(diào)研結(jié)果表明,父母在識別兒童的危險體征、照顧生病的兒童、培養(yǎng)兒童的生活習慣、鍛煉兒童的動作平衡感等方面知識的知曉率只有60~70%,這個知曉率和父母的受教育水平呈顯著正相關(guān)。另外,調(diào)查表明,父親和母親在兒童早期教育活動中的參與程度也與其受教育程度呈顯著正相關(guān)。

二、就農(nóng)村幼兒教育而言,當前迫切需要政府提供基本公共服務(wù)

政府的基本責任之一就是提供安全的飲用水、未被污染的生長環(huán)境等基本公共服務(wù)。以兒童的計劃免疫為例。計劃免疫是我國政府需提供的強制性服務(wù),其中有四種疫苗屬于基準化服務(wù),即不論各地的經(jīng)濟發(fā)展水平如何,地方政府都應(yīng)該落實。兒童計劃免疫卡的建立比率就是度量這種基準化服務(wù)水平的基本指標。

根據(jù)項目縣入戶調(diào)查結(jié)果,除江西臨川外,衛(wèi)生援助項目縣兒童未建卡的比率在10%以下,但是在教育援助項目縣,未建卡比率在20%以上。它可能說明,當?shù)貦C構(gòu)的服務(wù)能力受援助項目特征的影響。

我們認為,在考慮我國農(nóng)村幼兒教育公共政策時,必須充分了解我國農(nóng)村當前基本的社會背景。第一,家長的養(yǎng)育、教育能力亟待提高。也許,通過教育家長來改善兒童早期教育的家庭環(huán)境,可以成為農(nóng)村幼兒教育供給的一個替代方案。第二,我國現(xiàn)有的財政投入更多的是“養(yǎng)人”而不是“養(yǎng)事”,公共機構(gòu)的服務(wù)能力往往受活動經(jīng)費限制,很多時候是有機構(gòu)、有人員,但是沒有開展活動的經(jīng)費。因此,連計劃免疫這樣的基本服務(wù),教育援助項目縣和衛(wèi)生援助項目縣也有明顯的差異。衛(wèi)生援助項目縣獲得的額外支持可以明顯提高現(xiàn)有機構(gòu)的“做事”能力。

三、幼教機構(gòu)建設(shè)對政府提供幼兒教育服務(wù)的適切性

提供服務(wù)是現(xiàn)代公共行政的本質(zhì)所在。服務(wù)型政府意味著政府施政目標從由機關(guān)和專家決定轉(zhuǎn)變?yōu)橛晒姏Q定,效率的高低和服務(wù)的好壞從由政府自我評價為主導的考核轉(zhuǎn)變?yōu)橛晒娫u審為主導的考核,由對特定“功能”“權(quán)威”“結(jié)構(gòu)”的服從轉(zhuǎn)變?yōu)閷Α笆姑薄邦櫩汀薄俺晒钡恼J同?！?〕因此,建立以兒童發(fā)展需求為導向的公共幼兒教育服務(wù)體系是政府需要考慮的問題之一。

如何為農(nóng)村兒童提供幼兒教育服務(wù)?建立幼教機構(gòu)是否是政府最恰當?shù)倪x擇?我們嘗試從以下幾方面展開討論。

1.權(quán)衡建立幼教機構(gòu)的成本與收益

建立幼教機構(gòu)的成本是非常高的。幼兒教育是勞動密集型行業(yè),生師比非常低,這使得幼教機構(gòu)的運行成本常?？梢耘c大學相提并論。另外,兒童不宜到很遠的幼教機構(gòu)接受教育,因此農(nóng)村幼教機構(gòu)規(guī)模通常不會很大,也正因為如此,難以實現(xiàn)規(guī)模效益。此外,幼教機構(gòu)的監(jiān)管成本也很高。農(nóng)村的幼教機構(gòu)通常很分散,如果要嚴格按照有關(guān)規(guī)程來監(jiān)管是非常困難的。如果要獲得幼教機構(gòu)的運行績效信息,其成本也非常高。

在收益方面,雖然有無數(shù)研究證明了幼兒教育的高收益率,但是高收益率的前提是高質(zhì)量的幼兒教育。當監(jiān)管變得困難時,農(nóng)村幼兒教育的質(zhì)量往往難以保證。在這一點上,農(nóng)村小學和初中教育質(zhì)量的良莠不齊已經(jīng)提供了“前車之鑒”。因此,是通過建立大量幼教機構(gòu)提供幼兒教育服務(wù),還是通過現(xiàn)有的縣、鄉(xiāng)幼教機構(gòu),擴展它們對農(nóng)村兒童的服務(wù)范圍,是需要認真權(quán)衡的。

2.對基層服務(wù)機構(gòu)編制外非理性擴張的擔心

從1992年實行定崗定編政策以來,我國各級政府和事業(yè)單位的編制都非常緊張。1992年的編制標準的確難以滿足今天幼兒教育服務(wù)的需要。但是,另外一個現(xiàn)象同樣值得關(guān)注,即編制外的非理性擴張。根據(jù)上述“兒童發(fā)展狀況基線”調(diào)研得知,絕大多數(shù)幼教機構(gòu)在編制之外都聘用了臨時工作人員,這些臨時工作人員中的大多數(shù)人基本具備入職資格,但是工資非常低。這種編外聘用人員對幼教機構(gòu)服務(wù)能力的影響還未引起有關(guān)方面足夠的重視。

編外聘用人員的工資是由基層服務(wù)機構(gòu)負擔的,即使他們的工資很低,也會給基層服務(wù)機構(gòu)帶來巨大的壓力,基層服務(wù)機構(gòu)唯一的選擇就是將這種壓力轉(zhuǎn)移到所服務(wù)的人群上去。因此,在義務(wù)性、強制性服務(wù)之外附加、捆綁有收益的服務(wù)就成了這些機構(gòu)的無奈選擇。保育費之外附加種種收費項目等做法就是這方面的表現(xiàn)。這樣的做法使得廣大群眾對政府和基層服務(wù)機構(gòu)提供的幼兒教育失去了信任,也直接影響了政府為民眾服務(wù)的社會形象。

3.農(nóng)村小學發(fā)展的經(jīng)驗

在普及九年義務(wù)教育的過程中,我國曾經(jīng)將農(nóng)村小學建設(shè)作為“普九”的切入點來突破,運用貸款以及貧困地區(qū)義務(wù)教育工程建設(shè)的特殊政策,為廣大農(nóng)村地區(qū)建設(shè)了小學。但是,因為城市化過程中農(nóng)村人口的減少和民眾對優(yōu)質(zhì)教育的期望,今天許多農(nóng)村地區(qū)的小學都面臨著生源不足、難以維持的困境。農(nóng)村小學發(fā)展的經(jīng)驗在提醒我們,在農(nóng)村地區(qū)大量建立幼教機構(gòu)是否會面臨同樣的問題?事實上,如果農(nóng)村地區(qū)幼兒教育的質(zhì)量得不到基本的保證,那么“祖輩看管”之類的早期教育也許優(yōu)于質(zhì)量不怎么樣的機構(gòu)教育?！?〕

四、建構(gòu)“電影放映隊式”農(nóng)村幼兒教育服務(wù)模式

1.“電影放映隊式”農(nóng)村幼兒教育服務(wù)的特征

如上所述,通過建立幼教機構(gòu)提供服務(wù)存在著難以克服的質(zhì)量、監(jiān)管難題,因此,尋找其他服務(wù)供給方式就成了一種新思路。借鑒“大篷車”幼兒園經(jīng)驗和“電影放映改革”經(jīng)驗,筆者認為,由政府制定服務(wù)菜單,由現(xiàn)有幼教機構(gòu)按照菜單為農(nóng)村兒童提供流動性服務(wù),也許是一種不錯的選擇。這樣可以減少廣泛設(shè)置幼教機構(gòu)可能存在的服務(wù)質(zhì)量低下、不作為等現(xiàn)象,保證農(nóng)村幼兒教育服務(wù)的基準;同時,由現(xiàn)有縣、鄉(xiāng)幼教機構(gòu)拓展服務(wù)范圍,也可以獲得更多的服務(wù)收益。另外,政府為農(nóng)村幼兒教育提供的財政經(jīng)費也可以有效激勵這些機構(gòu)更好地提供幼教服務(wù),從而保證政府為農(nóng)村兒童提供的幼教服務(wù)經(jīng)費花在農(nóng)村兒童身上,避免建立大量幼教機構(gòu)可能出現(xiàn)的“養(yǎng)人”不“養(yǎng)事”局面。

2.“電影放映隊式”農(nóng)村幼兒教育服務(wù)模式需要的制度調(diào)整

公共財政既是一個經(jīng)濟范疇,也是一個政治范疇。作為國家政權(quán)活動的一個重要方面,其收支活動體現(xiàn)著黨的方針政策,反映著政府的政策意圖,也涉及全體社會成員的切身利益?！?〕政府改革的過程在很大程度上就是落實公共財政職能和程序性要求的過程。在幼兒教育領(lǐng)域,這種要求集中體現(xiàn)在大力調(diào)整和優(yōu)化財政性幼教投入結(jié)構(gòu)、科學界定財政性幼教供給范圍、集中突出公共性特征等方面。

(1)推進基準化服務(wù),以服務(wù)核定經(jīng)費預算

機構(gòu)膨脹的永恒沖動是一個世界性難題。1992年實行的定崗定編制度遏制了財政投入的非理性膨脹,但沒有解決好各類服務(wù)機構(gòu)可持續(xù)運轉(zhuǎn)的機制問題,沒有解決好在財政約束和服務(wù)供給之間作出理性選擇的問題。而要解決這些問題,不能只依賴編制核定這樣的結(jié)果,更重要的是要確定服務(wù)基準和根據(jù)服務(wù)基準核定經(jīng)費預算。后者正是財政預算制度改革的重要內(nèi)容。有許多學者提出要以預算體制改革為切入點改革財政投入體制?！?〕然而,目前預算體制改革還處于起步階段,包括兒童早期教育在內(nèi)的基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療服務(wù)都應(yīng)該朝著基準化服務(wù)方面推進,從而促使預算體制改革內(nèi)容具體化。

(2)遏制基層機構(gòu)擴張沖動

基層服務(wù)機構(gòu)編制外擴張有其存在的客觀性。在缺乏就業(yè)機會的農(nóng)村,接受過專業(yè)教育的畢業(yè)生進入公共服務(wù)機構(gòu),拿著臨時工資,等待正式工作崗位,是一種不得已的選擇。自上而下的編制管理避免了財政性開支的非理性膨脹,但遏制基層服務(wù)機構(gòu)的編外擴張沖動,是擺在管理者面前的又一難題。唯一的選擇是重新進行公共服務(wù)事權(quán)的厘定,用服務(wù)崗位預算管理代替人員預算管理,將服務(wù)機構(gòu)改革與公共服務(wù)供給標準的核算加以統(tǒng)籌考慮。

(3)以基準化服務(wù)監(jiān)控基層服務(wù)機構(gòu)績效

改革開放至今,單個制度的改革對事業(yè)發(fā)展的促進作用已經(jīng)越來越小,改革進入到系統(tǒng)化制度調(diào)整階段。確定兒童早期教育的服務(wù)基準,不僅可以為地方政府提高自己的公共服務(wù)質(zhì)量提供動力,而且可以為預算體制改革和促使政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型提供基礎(chǔ)。確定兒童早期教育服務(wù)基準還有一個重要的功能就是監(jiān)控幼教機構(gòu)的服務(wù)績效。將機構(gòu)服務(wù)滿足公眾需要的程度作為機構(gòu)績效評價的尺度,可以為上下級的業(yè)務(wù)管理和技術(shù)交流提供標準,這體現(xiàn)了國際上新公共行政主義的主張。

2000年后,我國公共財政體制改革逐漸成為社會關(guān)注的熱點,公共財政體制改革被賦予了越來越多的職能。目前,宏觀討論有效政府、公共服務(wù)、公共財政改革的文獻較多,而在一個具體領(lǐng)域里討論其服務(wù)的公共屬性及其對財政體制改革的要求的研究并不多。農(nóng)村幼兒教育是公共服務(wù)的重要組成部分,討論政府為農(nóng)村兒童提供教育服務(wù)方式的改革,明確政府服務(wù)供給效率的判斷標準,進而探討公共財政體制改革問題,有助于促進公共財政體制的建設(shè),從而推動政府的轉(zhuǎn)型。

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