[摘要]加拿大是一個多民族的國家。加拿大政府重視民族事務(wù)，尤為注重少數(shù)民族公共政策的研究、制定和落實，在捍衛(wèi)民族平等、提高民族素質(zhì)、保護民族文化、促進民族發(fā)展等方面的務(wù)實做法和成功經(jīng)驗已成為世界各國制定民族政策、解決民族問題的典范，具有重要的借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]加拿大；民族政策；借鑒

[作者簡介]曾艷華，廣西大學(xué)商學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理教授，碩士研究生導(dǎo)師，廣西南寧530004

[中圖分類號]C95；D633.0[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1004-4434(2009)06-0063-04

根據(jù)中加政策選擇項目實施計劃，由廣西壯族自治區(qū)商務(wù)廳牽頭的《廣西民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展政策研究》課題組成員應(yīng)加拿大政策研究院的邀請，于2007年11月赴加訪問，對加拿大少數(shù)民族事務(wù)及政策進行了考察。加拿大在少數(shù)民族政策制定與實施上有諸多成功經(jīng)驗，很值得我們學(xué)習(xí)、參考和借鑒。

一、加拿大的民族多元性

加拿大是一個擁有3200多萬人口、200多個民族的國家。在整個加拿大人口中，不到5％的人口是原住民，他們很早就生息在加拿大這片土地上，95％以上的人口是移民的后裔和新移民，他們來自其他不同國家或地區(qū)。其中，原住民由印第安人、梅蒂人(歐印混血人)和因紐特人構(gòu)成，人口占全國總?cè)丝诘?.1％，包括60萬印第安人，30萬梅蒂人，4—5萬的因紐特人，屬少數(shù)民族。移民主要由早年的兩大殖民群體法蘭西人和不列顛人構(gòu)成，人口約占全國總?cè)丝?0％左右，此外，還有其他移民，包括日耳曼人、意大利人、烏克蘭人、波蘭人、華人、荷蘭人、猶太人、印度次大陸人、黑人和葡萄牙人等，人口約占全國總?cè)丝诘?0％多，也屬少數(shù)。

近100多年來，加拿大民族構(gòu)成發(fā)生了明顯變化。建國初期，全國人口中，不列顛人占60％，法蘭西人占30％，新移民和原住民族占10％。由于出生率的下降和非歐洲移民的增加，到上個世紀(jì)80年代初，不列顛人和法蘭西人分別下降到總?cè)丝诘?0％和27％，本世紀(jì)初，不列顛人、法蘭西人約占30％和20％，原住民族和明顯少數(shù)民族人口有較大增長。但到今天仍然沒有一個民族人口超過總?cè)丝诘陌霐?shù)。

從民族人口分布來看，安大略省是加拿大最大的少數(shù)民族集聚區(qū)，目前約有400萬少數(shù)民族人口，其次是不列顛哥倫比亞省和阿爾伯達省，各有150多萬少數(shù)民族，魁北克省約有100萬，薩斯喀溫、馬尼托巴兩省各有大約50萬少數(shù)民族人口，大西洋沿海4省的少數(shù)民族較少。現(xiàn)代移民定居的地區(qū)。主要集中在多倫多、溫哥華、蒙特利爾、渥汰華等幾大城市，多倫多少數(shù)民族人口有150多萬，占該市總?cè)丝诘慕话?，蒙特利爾和溫哥華各有50多萬，各占其全市人口的1／4和1／2。

就原住民族而言，他們分布全加各地，主要居住在加拿大西、北部政府劃給他們使用的保留地上，現(xiàn)在約50％的原住民居住在保留地，其余一些在城市生活或游走于保留地與城市之間。

加拿大是一個多民族兼容并包的國度。多民族、多種族、多文化融合在一起，和諧并存，已經(jīng)成為加拿大社會經(jīng)濟發(fā)展的重要基石。

二、加拿大民族事務(wù)與政策

加拿大非原住民和原住民的關(guān)系經(jīng)歷了接觸、合作、同化、復(fù)興、認同和融合階段，在殖民地時期，加拿大曾經(jīng)歷過不同民族的紛爭，非原住民對原住民的迫害也曾發(fā)生過，自1971年加拿大聯(lián)邦政府采納多元文化政策后，這種現(xiàn)象已不復(fù)存在。在加拿大，一方面，民族多樣性是其文化多元性的源泉；另一方面，多元文化政策是其民族政策的重要前提。目前加拿大的外交政策、移民政策已與民族問題緊密地聯(lián)系在一起。加拿大多元民族政策在促進各民族和睦共處、讓少數(shù)民族參與國家事務(wù)、提高少數(shù)民族自主能力上發(fā)揮著積極作用。其政策領(lǐng)域主要包括以下幾個方面：

(一)法律制度

聯(lián)邦政府1971年頒布了多元文化法律制度，這是民族政策劃時代的轉(zhuǎn)變，1982年通過的《權(quán)利和自由憲章》成為加拿大的基本國策，其中規(guī)定了“無論種族如何，有同樣的權(quán)利”，規(guī)定了要保護多元性與民族平等權(quán)益。此外，還有其他法律涉及保護民族多元文化的，比如公平就業(yè)法、公約和權(quán)利宣言等。目前加拿大政府在促進民族包容性上有兩種方法，一是以權(quán)利為基礎(chǔ)的方法，包括語言權(quán)力法、性別平等法、種族平等法。二是促進文化方法，包括幫助原住民參與發(fā)展的權(quán)利等。

(二)民族自治

加拿大在憲法上已明確原住民的權(quán)利及政府的義務(wù)。聯(lián)邦及地方政府與原住民簽訂了條約，包括土地權(quán)利、生活發(fā)展、經(jīng)濟開發(fā)等，給原住民自治的權(quán)利。在加拿大西、北部原住民高度聚居的地區(qū)，原住民大都在本地實行民族自治，這已成為慣例。

(三)人口發(fā)展

加拿大基本國情是“地廣人稀”，1998年時全國人口才超過3000萬，因此政府鼓勵人口生育，支持少數(shù)民族的人口增長。此外，在人口性別上，政府重視男女平等，將其視為民族多樣性的一個方面，注重對婦女權(quán)益的保障，在原住民社區(qū)，女首領(lǐng)越來越多。

(四)教育培訓(xùn)

為提高少數(shù)民族文化程度和自主能力，聯(lián)邦及地方政府有完善的基本教育體系和就業(yè)培訓(xùn)機制，有充裕的資金保障教育和培訓(xùn)方案的實施，在原住民社區(qū)設(shè)立學(xué)校，解決原住民兒童讀書遠離父母的問題，為年輕一代原住民提供就業(yè)培訓(xùn)，以利于他們找工作。

(五)環(huán)境改善

加拿大政府改善原住民環(huán)境的經(jīng)濟支持有三個層面：一是經(jīng)濟條件，通過投入資金，設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造有利的經(jīng)濟條件，提高原住民的學(xué)習(xí)能力和就業(yè)能力。二是經(jīng)濟環(huán)境，通過環(huán)境治理，法律援助，改善經(jīng)濟環(huán)境，解決原住民做生意難的問題。三是經(jīng)濟活動，通過社區(qū)投資、企業(yè)組建、資本獲取、大型項目參與、合作關(guān)系、政府政策協(xié)調(diào)等活動，促進投資利用。

(六)社會保障

加拿大是一個高稅收、高福利的國家，有一整套完善的社會福利政策和制度保障著其公民的生存發(fā)展，人人都能公平享受國家所賦予的教育、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等基本保障和服務(wù)，原住民族和明顯少數(shù)民族并不例外。福利政策對促進加拿大社會發(fā)展，緩和社會矛盾和不平等方面起到了積極作用。

(七)文化保護

加拿大政府法律制度支撐著原住民、雙語制度、種族文化多元性增長，讓政府重視民族與文化的多元性，并將其視為重要的工作工具。讓各民族有歸屬感。政府把落實與文化有關(guān)的內(nèi)容、重視對本國各民族文化的鞏固和保留并與其他國家分享作為自己的重要職責(zé)，工作重點在于支持政治文化書刊、廣播電視等促進青年人交流；負責(zé)保留文化遺產(chǎn)，建設(shè)博物館保護文化歷史；支持原住民保持語言和文化；負責(zé)國家象征性文化的保護，包括國族、國慶節(jié)、女王活動等；在國際上推廣加拿大文化等。

(八)財政金融

政府給予傳統(tǒng)上受歧視的明顯少數(shù)民族以補償性優(yōu)待政策。政府預(yù)算投入下放原住民地區(qū)，由他們自己支配，資助原住民社區(qū)建福利房、道路、機

場、傳水系統(tǒng)、學(xué)校、托兒所、休養(yǎng)所、保健所等，解決邊遠地區(qū)原住民基本需要問題。給原住民中小企業(yè)創(chuàng)建提供財務(wù)資助和融資貸款等。

盡管現(xiàn)在原住民的生活狀況與非原住民還有很大差距，聯(lián)邦政府與省政府在處理民族問題尤其是在原住民事務(wù)上還存在一些異議，在解決民族問題上政府政策與法律制度上存在一些矛盾，但少數(shù)民族的需求越來越成為政府各部門所關(guān)心的一部分。

三、加拿大民族事務(wù)與政策的主要特點

(一)政策涉及面廣，內(nèi)容豐富

加拿大政府政策涉及少數(shù)民族生存和發(fā)展的各個方面，包括文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟開發(fā)、社會發(fā)展等，覆蓋面很廣。加拿大社會福利政策就是一個典型的例子。

(二)政策有調(diào)整。但相對穩(wěn)定

加拿大聯(lián)邦政府民族政策制定有不同階段，各階段都有所調(diào)整和修訂，但與歐洲一些國家民族政策(如移民政策)相比，則相對穩(wěn)定和完善。

(三)政策制度以社會公正為價值取向

社會公正是加拿大民族政策制定的首要價值取向，其民族政策體現(xiàn)了對少數(shù)民族的關(guān)心、信任和對民主的信仰，體現(xiàn)了民族平等、社會公平和公正。

(四)中央與地方有分工和合作

加拿大是聯(lián)邦制國家，在中央與地方關(guān)系上，聯(lián)邦的權(quán)利包括掌管軍隊、郵政、刑法、貿(mào)易和商業(yè)規(guī)章以及一部分稅收權(quán)利等。各省的權(quán)利包括一部分稅收、內(nèi)政、公有土地所有權(quán)、教育制度制定權(quán)和借貸等。此外，還有一部分權(quán)利屬于聯(lián)邦與省共有，如司法權(quán)、移民和農(nóng)業(yè)等。

(五)政策制定及實施由多部門參與

加拿大民族事務(wù)與政策由多個部門制定和落實，這些部門包括公民移民部、遺產(chǎn)部、文化部、衛(wèi)生部、人力資源部、產(chǎn)業(yè)部等，各部門有不同的分工。比如，加拿大公民移民部負責(zé)前三年的移民定居申請問題，遺產(chǎn)部則負責(zé)后三年的移民融合、反對種族歧視等問題，人力資源部、衛(wèi)生部多參與多元文化政策制定，產(chǎn)業(yè)部負責(zé)促進經(jīng)濟融合，印第安和北部事務(wù)部則是一個跨部門的機構(gòu)，負責(zé)綜合協(xié)調(diào)。

(六)大量政策制定來自非政府部門

在加拿大，非政府部門積極參與政策制度的制定，而且大量的政策制定不是來自政府部門，而是來自非政府部門，由政府花錢，讓非政府組織去提供各種服務(wù)。

(七)政策制定以少數(shù)民族訴求為基礎(chǔ)

加拿大政府制定政策采取的是一種雙向模式，即政府要適應(yīng)少數(shù)民族，少數(shù)民族也要去適應(yīng)政府。為此，政府在教育培訓(xùn)、社區(qū)建設(shè)、中小企業(yè)發(fā)展等政策制定和實施上給予原住民充分參與的機會，大不列顛哥倫比亞省就是一個很好的例子。大不列顛哥倫比亞省政府為促進原住民土地、資源、自治政府、資金安排等問題的解決，使原住民發(fā)展更加持續(xù)，特別作了討論計劃，設(shè)立了“聯(lián)合論壇”?！奥?lián)合論壇”由政府與原住民利益相關(guān)團體組成指導(dǎo)委員會，不定期就感興趣的問題展開討論，與原住民建立積極關(guān)系，推動原住民能力建設(shè)，提高原住民政策責(zé)任感，這種做法這已成為省政府長期的工作機制和方式。在溫哥華，4個原住民社區(qū)協(xié)助舉辦2010年冬奧會，是原住民與三級政府(聯(lián)邦、省、市)合作的成功范例。目前，加拿大少數(shù)民族群體、中小企業(yè)越來越多地參與政策制度和做法的修訂。

(八)政策著力于少數(shù)民族自主能力建設(shè)

加拿大政府工作的重點是讓原住民有自主能力和自治能力，加速地權(quán)問題的解決，為原住民提供廣泛的就業(yè)機會，改善原住民的居住環(huán)境。為此，多年來，政府在政策上一直重視民族地區(qū)人力資源的開發(fā)問題，重視對原住民開發(fā)項目的扶持。目前加拿大計劃發(fā)展部設(shè)定的社會經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)發(fā)展兩大領(lǐng)域的項目，就是為原住民社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、中小企業(yè)創(chuàng)建提供財務(wù)資助、獲取資本和貸款機會，提高原住自主發(fā)展能力而設(shè)立的。

(九)政策實施依托民間合作伙伴

在加拿大，合作是一種力量。在幫扶少數(shù)民族方面，加拿大聯(lián)邦、省、市三級政府在很大程度上借助分散在全國各地的合作伙伴來完成。政府的合作伙伴有公司、教育部門、研究機構(gòu)、自愿者組織、其他民間機構(gòu)以及原住民的社團、社區(qū)行政中心、培訓(xùn)中心等。政府與合作伙伴的合作范圍廣泛，涉及文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸、郵電通訊、工業(yè)商業(yè)等各個領(lǐng)域。如加拿大人力資源社會發(fā)展部專門針對原住民遭遇的困難而設(shè)立的原住民人力資源開發(fā)戰(zhàn)略項目、原住民就業(yè)與合作伙伴關(guān)系項目的具體工作，就是由分散在全國80個開發(fā)機構(gòu)去落實的。這些開發(fā)機構(gòu)有理事會，它們與政府、企業(yè)、原住民等都建立有良好的合作伙伴關(guān)系，形成縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)，給原住民提供一體化的服務(wù)。通過這種形式，自1990年以來，原住民人力資源開發(fā)戰(zhàn)略項目給36萬原住民提供了30多萬次的幫助，有11.9萬原住民找到了工作，有3.7萬原住民孩子入學(xué)。

(十)通過具體項目落實相關(guān)政策

加拿大政府項目的作用和角色主要是履行政府法律、政策上的責(zé)任，幫助原住民建立健康生活、能夠積極參與社會發(fā)展的可持續(xù)社區(qū)。目前加拿大有600多個印第安人和因紐特人社區(qū)分散在全國廣闊地域上，政府要為他們提供健康、教育、社區(qū)發(fā)展、經(jīng)濟、法律上的服務(wù)，促進這些原住民社區(qū)的健康、安全和穩(wěn)定。為此，加拿大政府設(shè)立了多個針對性的社會項目，包括原住民兒童及家庭服務(wù)、全國兒童福利再投資計劃、兒童早期發(fā)展計劃、家庭暴力預(yù)防計劃、生活輔助計劃、最低收入保障等。這些項目的實施，對原住民的就業(yè)率提高、平均收入增加、社區(qū)發(fā)展、資產(chǎn)增長等有明顯的促進作用。

(十一)重視少數(shù)民族教育和培訓(xùn)

加拿大提高少數(shù)民族自主能力的重要法寶是有可持續(xù)發(fā)展的教育培訓(xùn)機制。就就業(yè)培訓(xùn)而言，加拿大人力資源社會發(fā)展部設(shè)立了就業(yè)技能培訓(xùn)計劃系列項目，為原住民提供掃盲和短、平、快技能培訓(xùn)服務(wù)。這些項目的主要特點，一是和有關(guān)部門簽訂協(xié)議，形成政府、企業(yè)、原住民共同參與的實體，實施就業(yè)技能培訓(xùn)計劃。二是就業(yè)培訓(xùn)計劃50％由政府出資，其余由其他組織提出配套資金。三是原住民就業(yè)技能培訓(xùn)計劃中，有年度計劃、基本技能、實習(xí)等方面的具體規(guī)定，項目結(jié)束后必須提供長期就業(yè)機會。四是項目涉及領(lǐng)域廣泛，包括海洋、建筑、漁業(yè)、林材、采礦等多個行業(yè)。五是以就業(yè)為導(dǎo)向，培訓(xùn)5年一期，有具體目標(biāo)，實行兌現(xiàn)制。六是原住民自愿參與培訓(xùn)。按照共管協(xié)定，領(lǐng)社會福利必須進入就業(yè)培訓(xùn)。七是有一套政策制度機制，包括長期方針，定期公布就業(yè)形勢報告、就業(yè)效果，協(xié)助原住民就業(yè)；施政大綱，內(nèi)容涉及基本國策；5年做一次進行考核，評估效果，總結(jié)經(jīng)驗。八是無統(tǒng)一教材，各有自己的標(biāo)準(zhǔn)。九是有培訓(xùn)效果評價指標(biāo)，包括界定范圍、人群、任務(wù)書，總結(jié)匯報培訓(xùn)人數(shù)、找到工作的人數(shù)、就業(yè)率、工作的穩(wěn)定性、收入水平等。加拿大就業(yè)技能培訓(xùn)項目實施，大大改善了原住民的就業(yè)率。

(十二)支持少數(shù)民族自覺、自助和自求發(fā)展

加拿大政府日益看到年輕一代原住民對本國社會經(jīng)濟發(fā)展和政策制定帶來的重大影響，支持原

住民自強自立。比如，政府幫助不少民族團體成立了全國性組織，目前印第安人就有6個全國性組織，專門處理對外對內(nèi)事務(wù)，幫助原住民找工作，提高自主能力和生活水平；政府積極與原住民律師談判，解決原住民對土地權(quán)利的訴求——自治和項目問題；政府鼓勵原住民社區(qū)開發(fā)經(jīng)濟，與原住民合作開發(fā)資源，并接受原住民提出的權(quán)益要求；支持原住民建立自己的網(wǎng)站，宣傳民族文化，發(fā)展民族旅游，尋求合作伙伴，推動政府與少數(shù)民族的對話，把不同人群聯(lián)系在一起，建立良好關(guān)系等。

四、加拿大民族政策之借鑒

民族問題事關(guān)一個國家或地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展，各個國家或地區(qū)在處理民族問題上各有特色。加拿大政府對解決少數(shù)民族問題態(tài)度誠懇、不遺余力、行動務(wù)實的做法，已經(jīng)成為世界各國制定民族政策、解決民族問題的典范。從加拿大少數(shù)民族事務(wù)與政策考察中，我們可以從以下幾個方面獲得借鑒：

(一)各級政府高度重視民族事務(wù)

政府對少數(shù)民族歷史及社會地位要有客觀的認識，能夠從歷史、現(xiàn)狀看未來少數(shù)民族群體對當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟的貢獻，并正視政府面臨的工作和問題。重視少數(shù)民族對政府政策的影響，把少數(shù)民族的訴求作為少數(shù)民族政策制定與實施的重要基礎(chǔ)，切實解決好民族問題。

(二)民族政策重在提高少數(shù)民族自主能力

少數(shù)民族政策制定和實施的重心，應(yīng)放在提高少數(shù)民族的自主能力上。注重對少數(shù)民族少年兒童的基礎(chǔ)教育和成人就業(yè)培訓(xùn)，注重民族地區(qū)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，注重民族地區(qū)鄉(xiāng)村社區(qū)經(jīng)濟開發(fā)，不斷提高民族鄉(xiāng)村民眾發(fā)展經(jīng)濟、建設(shè)家園的能力。

(三)民族政策制定采取民主參與式

民族政策為滿足少數(shù)民族訴求服務(wù)。民族政策的制定不是政府單方面的行為和政府自己的事情，應(yīng)走“群眾路線”，應(yīng)廣泛聽取不同民族群體的意見，讓各少數(shù)民族參與其中，共同制定政策，一起討論政策的實施和做法，充分體現(xiàn)少數(shù)民族參政議政的權(quán)利義務(wù)。

(四)廣泛依靠非政府組織和民間力量

加強政府組織與非政府組織的合作，借助大專院校、研究機構(gòu)、中介組織、工商企業(yè)等社會各界力量，廣泛開展教育、培訓(xùn)、咨詢、經(jīng)濟開發(fā)、設(shè)施建設(shè)、調(diào)查研究等各項服務(wù)，提高服務(wù)效率，促進項目投資利用，增進各民族互助與和睦，推進少數(shù)民族相關(guān)政策的落實。

(五)建立長效的少數(shù)民族人力資源開發(fā)機制

制定長效的、可持續(xù)發(fā)展的少數(shù)民族人口教育和培訓(xùn)機制，提高少數(shù)民族獲得教育和再教育的機會，通過長期教育、短期培訓(xùn)、不斷學(xué)習(xí)的方式，采用靈活多樣的方法，加強少數(shù)民族少年兒童的基礎(chǔ)教育和成人的就業(yè)技能培訓(xùn)，提高他們的自主、自立能力。

(六)以項目支持民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展

民族事務(wù)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、建設(shè)、教育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療、民政等各級政府對少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的幫扶政策，應(yīng)多通過具體項目包括交通運輸、電話通訊、飲水系統(tǒng)、農(nóng)用電網(wǎng)、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、經(jīng)濟開發(fā)、民主政治、社會福利等加以落實，并形成一套科學(xué)的項目運作機制。

(七)少數(shù)民族的自覺、自助和自求發(fā)展

“我要發(fā)展”與“要我發(fā)展”之間有著本質(zhì)的區(qū)別。民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的主體是廣大少數(shù)民族群眾，民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展除政府扶助外，最終必須依靠廣大少數(shù)民族群眾自己來完成。因此，民族群眾必須自覺地團結(jié)起來，通過成立組織、開展服務(wù)、建立網(wǎng)站、傳揚民族文化、建設(shè)和發(fā)展社區(qū)等途徑，不斷自強、自立。

責(zé)任編輯：舒生