顧　陽(yáng)

[摘要]新世紀(jì)新階段，隨著世情、國(guó)情、黨情的發(fā)展變化，黨內(nèi)監(jiān)督的制度化、規(guī)范化建設(shè)迫在眉睫。只有不斷發(fā)展黨內(nèi)民主，健全監(jiān)督制度，改革監(jiān)督體制，才能確保黨內(nèi)監(jiān)督的有效性。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)監(jiān)督；監(jiān)督體制；監(jiān)督機(jī)制

[中圖分類號(hào)]D26

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1672-2426(2009)06-0020-04

黨內(nèi)民主監(jiān)督就是黨組織和全體黨員在民主集中制原則指導(dǎo)下，在黨內(nèi)政治民主和組織民主的基礎(chǔ)上，依據(jù)黨規(guī)黨紀(jì)從黨組織內(nèi)部對(duì)黨的執(zhí)政行為、領(lǐng)導(dǎo)行為和黨員行為所開(kāi)展的檢查、評(píng)價(jià)和督促活動(dòng)。改革和完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督制約機(jī)制，是執(zhí)政黨防止重大決策失誤，保證黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，有效遏制腐敗的迫切需要。

一、黨內(nèi)監(jiān)督的現(xiàn)狀

(一)健全和完善了黨內(nèi)巡視制度。

從2003年6月開(kāi)始，中央紀(jì)委和中組部聯(lián)合向全國(guó)派出巡視組，重點(diǎn)對(duì)省級(jí)黨政班子進(jìn)行巡視。2005年初，中央針對(duì)我國(guó)金融發(fā)展的狀況，派出金融巡視組，中央巡視組的巡視范圍覆蓋了省級(jí)黨政班子工作的各個(gè)方面。此后，省一級(jí)對(duì)市、縣一級(jí)黨政班子的巡視工作也逐步展開(kāi)。巡視組監(jiān)督的對(duì)象主要是完善黨的紀(jì)律檢查體制。建立和完善巡視制度。省(區(qū)、市)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，監(jiān)督的內(nèi)容主要有四個(gè)方面：貫徹黨的路線方針政策情況；執(zhí)行民主集中制情況；選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部情況；落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、堅(jiān)持“兩個(gè)務(wù)必”和廉政勤政等情況。巡視組通過(guò)聽(tīng)取匯報(bào)、個(gè)別談話、實(shí)地調(diào)研、列席會(huì)議、查閱記錄、交換意見(jiàn)等方式展開(kāi)工作，但不得干預(yù)被巡視地方的黨委和政府的工作，不具體承擔(dān)案件查辦工作，對(duì)重大問(wèn)題不能隨意表態(tài)。通過(guò)建立和完善巡視制度，中央巡視組掌握了大量情況，及時(shí)向黨中央反映了許多重要問(wèn)題和一些重大案件的線索，為中央決策提供了重要依據(jù)。

(二)制定和頒布了一系列條例。

2004年頒布的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》分別對(duì)集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)、重要情況通報(bào)和報(bào)告、述職述廉、民主生活會(huì)、信訪處理、巡視、談話和誡勉、輿論監(jiān)督、詢問(wèn)和質(zhì)詢、罷免或撤換要求及處理等10種監(jiān)督制度作出了具體規(guī)定，構(gòu)建了一個(gè)比較系統(tǒng)、完整的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系。特別是首次把詢問(wèn)和質(zhì)詢制度確立為黨內(nèi)監(jiān)督的一種新的制度，進(jìn)一步拓寬了黨內(nèi)監(jiān)督的渠道。2004年9月，中紀(jì)委頒布實(shí)施了《黨員權(quán)利保障條例》，為更好地實(shí)施《黨內(nèi)監(jiān)督條例》提供了更加充分的條件。2005年1月，中央印發(fā)了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針。這些條例的制定和頒布標(biāo)志著黨內(nèi)監(jiān)督工作進(jìn)入制度化、規(guī)范化的新階段。

(三)不斷完善黨的代表大會(huì)制度。

黨的十六大以來(lái)，四川雅安市、眉山市、自貢市等近20個(gè)市(縣、區(qū))進(jìn)行黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的工作。除了四川以外，山東乳山市、山西石樓縣、廣西象州縣、廣東惠州市湖北宜都市、江蘇射陽(yáng)縣等也加入了試點(diǎn)的行列。兩次黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作的開(kāi)展，創(chuàng)造了三種較為典型的成功模式：浙江“椒江模式”、四川“雅安模式”、湖北“宜都模式”等等。黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的突出特點(diǎn)是改革選舉制度、探索黨內(nèi)分權(quán)模式、嚴(yán)格實(shí)行票決制、實(shí)行黨代會(huì)年會(huì)制。如浙江“椒江模式”基本做法可以概括為5項(xiàng)主要制度：黨代表選舉制、黨代會(huì)年會(huì)制、區(qū)委工作制、黨代表聯(lián)系黨員制度；2002年12月，四川省雅安市雨城區(qū)和滎經(jīng)縣最早進(jìn)行黨代表直選試點(diǎn)，選舉要經(jīng)過(guò)自愿報(bào)名、支部大會(huì)表決推薦(初選)、選區(qū)或選舉單位投票推選(預(yù)選)、組織考察、選舉委員會(huì)資格審查、張榜公示、競(jìng)選承諾演說(shuō)、正式選舉、當(dāng)場(chǎng)唱票選出代表(直選)并頒發(fā)證書、張榜公告等10個(gè)程序；湖北宜都從2003年9月開(kāi)始在全國(guó)首次實(shí)行委員推選制，對(duì)部分黨委委員實(shí)行公推公選制。此外，湖北羅田、四川雅安雨城區(qū)等對(duì)黨內(nèi)分權(quán)制衡進(jìn)行了嘗試性探索，2003年12月湖北省羅田縣第二次黨代會(huì)上。取消了該縣實(shí)行長(zhǎng)達(dá)47年的縣委常委會(huì)制度，以“全委會(huì)”作為黨代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)縣委的日常工作。這些突破性的探索提高了黨代會(huì)的實(shí)際地位，理順了黨代會(huì)、全委會(huì)和常委會(huì)的關(guān)系，賦予黨代表更多的權(quán)利，對(duì)加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督之間可以相互監(jiān)督。但由于中央委員會(huì)是黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)、最高執(zhí)行機(jī)構(gòu)和最高監(jiān)督機(jī)構(gòu)的綜合體，許多中央委員之間在實(shí)際的黨的領(lǐng)導(dǎo)工作中存在著明顯的上下級(jí)關(guān)系，這就導(dǎo)致了處于下級(jí)的中央委員對(duì)處于上級(jí)的中央委員很難監(jiān)督的問(wèn)題。起到明顯作用，較為有效地防止了濫用權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生。

二、黨內(nèi)監(jiān)督存在的主要問(wèn)題

(一)忽視黨內(nèi)民主

目前的黨內(nèi)監(jiān)督只注重在部門之間分配權(quán)力，離開(kāi)黨內(nèi)民主的發(fā)展來(lái)談黨內(nèi)監(jiān)督，忽視黨員和廣大群眾的權(quán)利。提到加強(qiáng)監(jiān)督，部分人總是在監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置上考慮問(wèn)題，似乎這樣問(wèn)題就能夠解決了。其實(shí)，黨內(nèi)監(jiān)督要靠專門機(jī)構(gòu)，但更要靠廣大黨員的參與。否則，一味擴(kuò)大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力，只是治標(biāo)不治本。

黨內(nèi)民主發(fā)展，具體體現(xiàn)為黨員權(quán)利的行使和實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)為黨員對(duì)組織、對(duì)黨的政治生活的全面參與，體現(xiàn)為黨的各級(jí)組織對(duì)黨員權(quán)利的尊重、對(duì)黨內(nèi)民主制度的有效維護(hù)和忠實(shí)執(zhí)行。黨內(nèi)政治生活健康，廣大黨員的權(quán)利就能充分行使，黨員的想法、意見(jiàn)、建議、批評(píng)在黨內(nèi)得到充分的表達(dá)和尊重，就能激發(fā)起廣大黨員黨內(nèi)主人意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)起黨員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

(二)制度不健全

健全完備的制度規(guī)章是有效實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)。目前，黨內(nèi)的工作、議事規(guī)則等制度不健全；黨內(nèi)監(jiān)督缺乏實(shí)施細(xì)則，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的原則、內(nèi)容、范圍、職責(zé)、獎(jiǎng)懲方面的規(guī)定，抽象的多具體的少，定性的多定量的少，共性的多個(gè)性的少，追懲的多預(yù)防的少。

黨內(nèi)監(jiān)督制度不健全，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，隨著改革開(kāi)放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有的監(jiān)督性條規(guī)有些明顯滯后，而與新形勢(shì)相應(yīng)的制度和機(jī)制還跟不上，造成監(jiān)督制度有些內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，操作性和有效性差。第二，已有監(jiān)督條規(guī)不夠完備、不系統(tǒng)、不配套，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則。因“處罰走廊”過(guò)長(zhǎng)而在客觀上給被監(jiān)督者留下鉆空子、打擦邊球的余地。第三，對(duì)監(jiān)督的條例、法規(guī)缺乏有效的監(jiān)督檢查機(jī)制。文過(guò)飾非，得過(guò)且過(guò)，甚至懲治不嚴(yán)，監(jiān)督力度不夠、效率不高。對(duì)黨內(nèi)執(zhí)法人員的現(xiàn)實(shí)約束機(jī)制不健全，或造成事實(shí)上的有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，甚至執(zhí)法犯法的情況。

(三)體制不合理

從黨的檢查領(lǐng)導(dǎo)體制來(lái)看，目前紀(jì)委會(huì)受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但實(shí)際上卻是以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主。紀(jì)委成員的提名、任命、調(diào)動(dòng)和待遇

都掌握在同級(jí)黨委的手中，使紀(jì)委會(huì)完全依附于同級(jí)黨委，這就限制了紀(jì)委監(jiān)督制約職能的發(fā)揮。由此形成了對(duì)下級(jí)監(jiān)督制約多，對(duì)上級(jí)監(jiān)督制約少；對(duì)個(gè)人監(jiān)督制約多，對(duì)組織監(jiān)督制約少的狀況。紀(jì)檢委員會(huì)作用的弱化表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，紀(jì)委的獨(dú)立性不強(qiáng)。紀(jì)委作為黨內(nèi)的監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)，它的一切工作都要在被監(jiān)督的同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展。同級(jí)黨委既是紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象。又是被監(jiān)督對(duì)象，這種狀況本身就是矛盾，其結(jié)果必然損害紀(jì)委的獨(dú)立性。根據(jù)監(jiān)督工作的一般規(guī)律，監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須具有相對(duì)獨(dú)立性，必須自上而下地自成體系，這是它發(fā)揮監(jiān)督作用的前提條件，如果沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立性，監(jiān)督工作很難落到實(shí)處。

第二，紀(jì)委的權(quán)威性不夠。黨內(nèi)監(jiān)督的核心是對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督與制約，而對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約必須靠另一權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)，監(jiān)督主體沒(méi)有一種約束、監(jiān)督客體的權(quán)力，就不可能對(duì)監(jiān)督客體的運(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)督。無(wú)權(quán)監(jiān)督必然導(dǎo)致監(jiān)督缺乏權(quán)威性，而沒(méi)有權(quán)威的監(jiān)督等于不能監(jiān)督。所以目前監(jiān)督機(jī)構(gòu)說(shuō)話難、難說(shuō)話、說(shuō)了無(wú)人聽(tīng)、工作難開(kāi)展的現(xiàn)象十分突出。

第三，上級(jí)紀(jì)委的作用難以發(fā)揮?，F(xiàn)行黨內(nèi)監(jiān)督體制賦予上級(jí)紀(jì)委監(jiān)督下級(jí)黨委的權(quán)力。這就是說(shuō)，同級(jí)紀(jì)委監(jiān)督不了同級(jí)黨委，但上級(jí)紀(jì)委可以監(jiān)督下級(jí)黨委，這似乎彌補(bǔ)了同級(jí)紀(jì)委難以監(jiān)督同級(jí)黨委這一漏洞。然而事實(shí)上，由于“山高皇帝遠(yuǎn)”，上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)黨委成員的日常工作，特別是可能涉及權(quán)力濫用、以權(quán)謀私的活動(dòng)很難及時(shí)跟蹤、及時(shí)了解，這從客觀上導(dǎo)致了上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)黨委成員的違法亂紀(jì)行為很難及時(shí)制止，往往是下級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)成員的問(wèn)題已經(jīng)積累很嚴(yán)重了才去處理。

第四，存在著監(jiān)督的斷層，即中央委員會(huì)成員，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)成員這一層次的監(jiān)督問(wèn)題并沒(méi)有很好地解決。黨章規(guī)定，黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在黨的中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。根據(jù)這一規(guī)定可以看出，同是黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)，中央紀(jì)檢機(jī)構(gòu)卻受中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，在這里，由于中央紀(jì)檢機(jī)構(gòu)是黨的最高紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，紀(jì)檢的雙重領(lǐng)導(dǎo)自然變成了“一元”領(lǐng)導(dǎo)，于是就產(chǎn)生了監(jiān)督的斷層——中央委員如何監(jiān)督、由誰(shuí)監(jiān)督的問(wèn)題。從黨內(nèi)監(jiān)督的一般原則來(lái)看，中央委員會(huì)內(nèi)部各成員

三、確保黨內(nèi)監(jiān)督的有效性

(一)發(fā)展黨內(nèi)民主

黨員權(quán)利的充分行使是黨內(nèi)監(jiān)督得以開(kāi)展的最基本條件。黨章規(guī)定，在黨內(nèi)所有黨員無(wú)論職位高低，權(quán)利和義務(wù)是一律平等的。因此，要注意疏通和拓寬黨內(nèi)民主的渠道，使基層黨組織和黨員的意見(jiàn)、建議、批評(píng)能夠得到及時(shí)，準(zhǔn)確的反映。在黨內(nèi)生活中要發(fā)揮講真話、言行一致的優(yōu)良作風(fēng)，支持和保護(hù)基層黨組織和黨員依據(jù)黨章和黨內(nèi)監(jiān)督條例規(guī)定的權(quán)利發(fā)表意見(jiàn)。認(rèn)真查處各種侵犯黨員權(quán)利、壓制批評(píng)甚至進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)或誣告陷害的行為。

要正確認(rèn)識(shí)和處理黨內(nèi)民主與黨的民主集中制的關(guān)系，要把黨內(nèi)民主納入民主集中制的規(guī)范化軌道。只有充分地發(fā)展黨內(nèi)民主，才能最大限度地調(diào)動(dòng)各級(jí)黨組織和廣大黨員的積極性和創(chuàng)造性。但黨內(nèi)民主不是離開(kāi)民主集中制的民主。黨內(nèi)民主的取向是以組織團(tuán)結(jié)為取向的民主與集中的有機(jī)統(tǒng)一。民主集中制是中國(guó)共產(chǎn)黨的組織制度和政治生活基本原則。在這樣的組織體系中，黨內(nèi)民主的存在不是與黨內(nèi)集中對(duì)立的。黨內(nèi)集中是建立在黨內(nèi)民主基礎(chǔ)上的，離開(kāi)黨內(nèi)民主的集中就是個(gè)人專斷；黨內(nèi)民主是黨內(nèi)集中的內(nèi)容，離開(kāi)了集中的民主是無(wú)意義的、無(wú)效率的。從目前情況看，要進(jìn)一步發(fā)揮黨的代表大會(huì)、黨的委員會(huì)全體會(huì)議的作用，要切實(shí)解決有些地方業(yè)已存在的權(quán)力倒置、用常委會(huì)代替全委會(huì)、用書記辦公會(huì)代替常委會(huì)，全委會(huì)職責(zé)履行不充分、代表大會(huì)代表作用發(fā)揮不明顯的問(wèn)題。

鄧小平曾經(jīng)指出，黨的代表大會(huì)常任制的最大好處，是代表大會(huì)可以成為充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，這樣的監(jiān)督才能從根本上解決對(duì)監(jiān)督對(duì)象的監(jiān)督問(wèn)題，保證黨內(nèi)監(jiān)督的有效性。黨的十六大報(bào)告指出：“要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn)，從改革體制機(jī)制人手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)。積極探索黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式。”黨的代表大會(huì)是黨內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，所以黨的代表大會(huì)制度是黨的根本制度。

(二)健全法規(guī)制度

健全的法規(guī)制度是有效實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督的重要保證。對(duì)權(quán)力主體來(lái)說(shuō)，只有在法律、法規(guī)和制度規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)力，才能夠防止權(quán)力的異化和濫用；對(duì)監(jiān)督主體來(lái)說(shuō)，只有依法監(jiān)督，才能保證監(jiān)督的權(quán)威性和強(qiáng)制性，提高監(jiān)督的有效性。2004年，中共中央頒布實(shí)施《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，是從嚴(yán)治黨的一項(xiàng)重大舉措。黨內(nèi)制度建設(shè)還應(yīng)從以下幾方面推進(jìn)：

第一，不斷修改和完善黨章。黨章的內(nèi)容要完備。黨章的規(guī)定要從黨的實(shí)際出發(fā)，不能搞形式主義。黨章的表述要簡(jiǎn)明扼要，便于黨員掌握。黨章的具體內(nèi)容是變化發(fā)展而不是一成不變的，要結(jié)合不同時(shí)期黨所面臨的形勢(shì)、任務(wù)、環(huán)境以及黨的實(shí)際狀況，不斷修改、補(bǔ)充。同時(shí)，修改要在黨內(nèi)進(jìn)行廣泛深入討論。

第二，在黨內(nèi)監(jiān)督條例的基礎(chǔ)上，要配套制定若干專項(xiàng)的實(shí)施細(xì)則。實(shí)施細(xì)則針對(duì)性、可操作性要強(qiáng)，規(guī)定要具體。在制定實(shí)施細(xì)則時(shí)，要在廣泛調(diào)查研究和對(duì)各種違法犯罪現(xiàn)象進(jìn)行質(zhì)和量的分析的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)反復(fù)提煉和概括，依據(jù)黨規(guī)黨紀(jì)，形成嚴(yán)格科學(xué)的概念。從而使紀(jì)檢部門在處理黨內(nèi)各種違紀(jì)行為時(shí)，有一個(gè)準(zhǔn)確的依據(jù)，盡可能減少執(zhí)行過(guò)程中的隨意性，解釋中的“彈性”。

當(dāng)前最為迫切的是要抓緊制定一些黨內(nèi)監(jiān)督制度尤其是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的若干操作性強(qiáng)的配套規(guī)定。這三個(gè)條例是黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)和核心、在黨內(nèi)監(jiān)督中形成“三足鼎立”之勢(shì)，具有舉足輕重的地位。2005年12月《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央組織部關(guān)于對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行誡勉談話和函詢的暫行辦法》、《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央組織部關(guān)于對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行述職述廉的暫行規(guī)定》已發(fā)布施行?！兜胤近h委委員、紀(jì)委委員開(kāi)展黨內(nèi)詢問(wèn)和質(zhì)詢辦法(試行)》也于2007年頒布施行。應(yīng)抓緊制定包括輿論監(jiān)督、黨內(nèi)罷免或撤換等的配套規(guī)定；建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度、述職述廉制度、民主評(píng)議制度和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度等。有學(xué)者建議，要完善、實(shí)施民主罷免制度，應(yīng)該盡快制定一部全國(guó)性的民主罷免法規(guī)，小至誡勉、批評(píng)、大至停職、免職，逐漸把民主罷免、辭職、停職、調(diào)換規(guī)定具體化、程序化、法制化、制度化，制定可操作的罷免程序。

第三，修改完善已有的黨內(nèi)監(jiān)督制

度。進(jìn)一步完善民主集中制。應(yīng)當(dāng)具體規(guī)定各級(jí)黨委的議事范圍、議事程序、議事規(guī)則，以保證決策的民主化、科學(xué)化；對(duì)書記和班子成員在人、財(cái)、物管理方面的權(quán)限、責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)格界定，防止超越和濫用權(quán)力；建立重大事項(xiàng)向上一級(jí)黨委、政府請(qǐng)示、報(bào)告制度，防止決策失誤。強(qiáng)化干部民主選舉制度。一是進(jìn)行差額選舉，并要逐步擴(kuò)大范圍；二是候選人的提名，在堅(jiān)持目前由黨組織提名辦法的同時(shí)，可以有步驟地實(shí)行由黨員或代表提名的辦法；三是全面實(shí)行干部選前任前公示制。在選前任前將候選候任干部的有關(guān)情況通過(guò)新聞媒介向社會(huì)公開(kāi)，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，對(duì)群眾有反映的，要認(rèn)真進(jìn)行核實(shí)，如發(fā)現(xiàn)有違紀(jì)事實(shí)的，不僅要取消候選人資格，而且要嚴(yán)肅查處；四是要按照黨規(guī)要求，執(zhí)行選舉程序。要堅(jiān)決防止侵犯黨員選舉權(quán)利，使選舉流于形式，妨礙選舉人體現(xiàn)自己意志的現(xiàn)象。健全黨內(nèi)罷免制度，剝奪濫用權(quán)力者的權(quán)利。應(yīng)把當(dāng)前黨內(nèi)規(guī)章對(duì)罷免問(wèn)題的原則規(guī)定具體化，制定有可操作性的罷免程序，使罷免制度的作用真正發(fā)揮出來(lái)。

黨內(nèi)監(jiān)督的有關(guān)制度規(guī)定有的由于時(shí)空的差異，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，應(yīng)該及時(shí)修改、補(bǔ)充和完善。比如：《關(guān)于高級(jí)干部生活待遇的若干規(guī)定》(1979年11月13日)、《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于健全黨的紀(jì)律檢查系統(tǒng)加強(qiáng)紀(jì)檢隊(duì)伍建設(shè)的暫行規(guī)定》(1983年3月2日)、《黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件審理工作條例》(1987年7月14日)、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》(1997年1月31日)等。有的雖然制定時(shí)間不長(zhǎng)，但也存在很多值得完善之處。比如，有的專家就指出：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》把“詢問(wèn)和質(zhì)詢制度”、“罷免或撤換要求及處理制度”實(shí)施主體限制在地方各級(jí)黨委委員和紀(jì)委委員，把普通黨員排除在外，既不符合十七大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第一章第四條關(guān)于黨員享有權(quán)利的第四款(“在黨的會(huì)議上有根據(jù)地批評(píng)黨的任何組織和任何黨員，向黨負(fù)責(zé)地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀(jì)的事實(shí)，要求處分違法亂紀(jì)的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部”)和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第二章第九條的規(guī)定(“黨員有權(quán)向所在黨組織或者上級(jí)黨組織提出罷免或者撤換不稱職黨員領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的要求”)，也違背黨內(nèi)民主的主體原則，并指出：可以在地方各級(jí)先行實(shí)施黨內(nèi)罷免撤換制度，其對(duì)象是“兩委”委員，但參與的主體則必須堅(jiān)持是全體黨員。而且，更為重要的是如果把廣大黨員拒之于黨內(nèi)罷免撤換制度的活動(dòng)之外，就會(huì)大大削弱這項(xiàng)制度的有效性。廣大黨員比起“兩委”委員來(lái)無(wú)論如何都是貫徹實(shí)施黨內(nèi)罷免撤換制度的主體力量。鑒于此，類似《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》和其他法規(guī)尤其是與黨章相抵觸的地方應(yīng)予以修改完善，各級(jí)黨委在制定實(shí)施細(xì)則時(shí)應(yīng)增加這方面的規(guī)定。而2007年剛出臺(tái)的《地方黨委委員、紀(jì)委委員開(kāi)展黨內(nèi)詢問(wèn)和質(zhì)詢辦法(試行)》仍遵循了《條例》的規(guī)定。

(三)改革監(jiān)督體制

逐步改變現(xiàn)行的紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委負(fù)責(zé)的不合理的體制。確認(rèn)紀(jì)委受代表大會(huì)的委托，實(shí)施對(duì)黨的執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，與執(zhí)行機(jī)關(guān)具有平等的地位、平行的權(quán)力。執(zhí)行機(jī)關(guān)受代表大會(huì)的委托，在政治上對(duì)檢查機(jī)關(guān)實(shí)施指導(dǎo)，以保證執(zhí)行機(jī)關(guān)與檢查機(jī)關(guān)能夠協(xié)調(diào)一致地圍繞黨的中心任務(wù)開(kāi)展工作。在檢查機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制，紀(jì)委系統(tǒng)不再受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)紀(jì)委經(jīng)費(fèi)來(lái)源、干部配備使用和待遇等都由紀(jì)委系統(tǒng)統(tǒng)一管理，以保持相對(duì)獨(dú)立性。紀(jì)委的主要工作人員一律實(shí)行任期制，任期未滿一般不得調(diào)離現(xiàn)任工作崗位。這樣，才能從根本上保證紀(jì)委獨(dú)立地行使檢查權(quán)。

第一，增強(qiáng)紀(jì)委的獨(dú)立性。在業(yè)務(wù)上，黨委負(fù)責(zé)制定黨內(nèi)監(jiān)督的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和方針政策；上級(jí)紀(jì)委負(fù)責(zé)黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)章制度貫徹落實(shí)和業(yè)務(wù)監(jiān)督工作。這樣，紀(jì)委在履行其職責(zé)過(guò)程中，能夠按照黨章和黨規(guī)的要求在規(guī)定范圍內(nèi)獨(dú)立地開(kāi)展工作，不受來(lái)自各方面、特別是被監(jiān)督的機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)者所左右，在執(zhí)行任務(wù)中有絕對(duì)的權(quán)威性。在人事上，紀(jì)委書記和副書記等主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任免和調(diào)動(dòng)要分工負(fù)責(zé)。具體地講，紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子主要領(lǐng)導(dǎo)人及其成員，上級(jí)紀(jì)委負(fù)責(zé)提名，同級(jí)黨代會(huì)負(fù)責(zé)選舉，黨委負(fù)責(zé)日常管理，如遇到特殊和重大人事變動(dòng)由黨委負(fù)責(zé)同上級(jí)紀(jì)委協(xié)商解決。國(guó)家各級(jí)機(jī)關(guān)的紀(jì)檢組由上級(jí)紀(jì)委選派。這樣就避免了在人事上紀(jì)委受制于同級(jí)黨委的不合理狀況。在經(jīng)費(fèi)上，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和裝備經(jīng)費(fèi)由上級(jí)紀(jì)委劃撥，紀(jì)檢機(jī)關(guān)人頭費(fèi)由地方財(cái)政按標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)足額開(kāi)支。通過(guò)上述做法，將會(huì)大大有利于紀(jì)委相對(duì)獨(dú)立地開(kāi)展黨內(nèi)監(jiān)督工作，促進(jìn)黨的建設(shè)健康發(fā)展。

第二，進(jìn)一步增加紀(jì)委的監(jiān)督權(quán)。紀(jì)委要能有效地履行自己的監(jiān)督職責(zé)，就必須改變其監(jiān)督權(quán)力與所承擔(dān)的監(jiān)督任務(wù)不相適應(yīng)的狀況，進(jìn)一步增加和擴(kuò)大其監(jiān)督的權(quán)力——知情權(quán)。所謂知情權(quán)應(yīng)具有以下規(guī)定性：有了解地方黨委各項(xiàng)重要決策的權(quán)力。地方紀(jì)委有權(quán)列席地方黨委全委會(huì)、常委擴(kuò)大會(huì)等重要會(huì)議，紀(jì)委書記可參加常委會(huì)、書記辦公會(huì)等重要會(huì)議，有權(quán)閱看黨委的各種重要文件，有權(quán)要求黨委成員及有關(guān)方面的負(fù)責(zé)人介紹某一項(xiàng)決策的全過(guò)程；有了解地方黨委成員及黨員干部思想、作風(fēng)情況的權(quán)力。紀(jì)委有權(quán)列席黨委的民主生活會(huì)，有權(quán)采用民意測(cè)驗(yàn)、民主評(píng)議等方法，征求和了解黨員群眾對(duì)黨委、黨委成員及其他黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的意見(jiàn)，有權(quán)要求黨委成員及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部匯報(bào)思想作風(fēng)方面的情況等等。地方紀(jì)委有權(quán)越過(guò)同級(jí)黨委直接向上級(jí)反映情況(包括同級(jí)黨委成員黨風(fēng)黨紀(jì)方面的情況)、呈送報(bào)告、匯報(bào)工作。相對(duì)獨(dú)立的辦案權(quán)。各級(jí)紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，必須具有相對(duì)獨(dú)立的辦案權(quán)。所謂相對(duì)獨(dú)立的辦案權(quán)，應(yīng)包括以下內(nèi)容：立案檢查權(quán)。凡在同級(jí)黨委管轄范圍內(nèi)的黨員干部，紀(jì)委都有立案檢查權(quán)，而不須經(jīng)過(guò)同級(jí)黨委或上級(jí)紀(jì)委的批準(zhǔn)；黨紀(jì)處分權(quán)。地方紀(jì)委應(yīng)有權(quán)對(duì)地方黨委直屬單位的正副職黨員領(lǐng)導(dǎo)干部批準(zhǔn)給予黨內(nèi)警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看處分，并報(bào)上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委備案；給予開(kāi)除黨籍處分，要報(bào)上級(jí)紀(jì)委批準(zhǔn)，報(bào)同級(jí)黨委備案。給黨的地方各級(jí)委員會(huì)委員、候補(bǔ)委員以警告和嚴(yán)重警告處分，由地方各級(jí)紀(jì)律委員會(huì)批準(zhǔn)。

第三，加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。上級(jí)紀(jì)委派出干部到下級(jí)紀(jì)委任職。譬如。省紀(jì)委派出主任或局級(jí)檢查員一級(jí)的干部到市紀(jì)委出任副書記。這樣，上級(jí)紀(jì)委的干部直接參與到下級(jí)紀(jì)委的工作中去，對(duì)于上級(jí)紀(jì)委全面深入地了解和掌握一個(gè)市或一個(gè)地區(qū)一個(gè)縣的黨風(fēng)黨紀(jì)情況，了解市紀(jì)委的工作情況和干部情況，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)紀(jì)委的工作聯(lián)系、指導(dǎo)和監(jiān)督是十分有力的。實(shí)行特派員制度。這不僅有利于加強(qiáng)對(duì)地方紀(jì)委的指導(dǎo)和監(jiān)督，而且是對(duì)所派駐地區(qū)的整個(gè)黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督工作的一種加強(qiáng)措施。

責(zé)任編輯魏子揚(yáng)