王來健　張　敬

摘要：國外物資再利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展在社會化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系、積極的社會中介服務(wù)和行業(yè)組織、及時的產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚經(jīng)濟效應(yīng)、完善的產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系提供技術(shù)支撐方面積累了豐富經(jīng)驗；另外國外物資再利用的相關(guān)法律和保障政策也取得了較好的效果。我國物資再生利用發(fā)展較為落后，立法也存在嚴重不足與缺位，應(yīng)該進一步加強體制建設(shè)和法制建設(shè)，進一步協(xié)調(diào)高級戰(zhàn)略籌劃與物資再生利用處理的細化管理，加強對電子垃圾等新型垃圾的有效處理，加強技術(shù)研究開發(fā)和意識創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：物資再利用；國外經(jīng)驗；啟示

物資再生利用可分為再生資源、資源再生和再生資源產(chǎn)業(yè)。國家發(fā)改委《“十一五”資源綜合利用指導(dǎo)意見》中解釋“再生資源”為生產(chǎn)、流通、消費等過程中產(chǎn)生的不再具有使用價值而以各種形態(tài)賦存，但可通過不同的加工途徑使其獲得使用價值的各種物料的總稱[1]。資源再生是指以生產(chǎn)和消費過程中產(chǎn)生的廢物作為資源加以回收利用，通過天然作用或人工活動再生更新，為人類反復(fù)利用的自然資源，又稱更新自然資源。再生資源產(chǎn)業(yè)指從事再生資源流通、加工利用、科技開發(fā)、信息服務(wù)和設(shè)備制造、環(huán)境保護等經(jīng)濟活動企業(yè)的集合，是集流通、生產(chǎn)、科研和環(huán)境保護于一體，集經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)保效益為一體具有先進水平的新型產(chǎn)業(yè)。

1國外物資再利用經(jīng)驗借鑒

1.1 國外物資再利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗

首先，發(fā)達國家在推進再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中注重按照廢物回收、拆解利用和無害化處置三大系統(tǒng)建立起社會化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。最典型的是德國的DSD雙元回收系統(tǒng)，是按照社會化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系建立起來的專門組織對包裝廢棄物進行回收利用的非政府組織。由產(chǎn)品生產(chǎn)廠家、包裝物生產(chǎn)廠家、商業(yè)企業(yè)及垃圾回收部門聯(lián)合組成，接受企業(yè)委托，組織回收者對包裝廢棄物進行分類，然后送往相應(yīng)的再生資源加工利用廠家。社會化產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系的構(gòu)建使德國循環(huán)經(jīng)濟走在世界前列。第二，國外物資再利用產(chǎn)業(yè)首先發(fā)揮社區(qū)服務(wù)組織在廢棄物回收網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)中的作用。如加拿大蒙特利爾市政府定期與社區(qū)服務(wù)組織簽訂環(huán)境維護與廢棄物回收合同，要求其協(xié)助政府貫徹落實相關(guān)政策；其次發(fā)揮社團和地方公共團體在產(chǎn)業(yè)政策實施中的作用，如1975年日本成立的清潔中心；再次發(fā)揮行業(yè)組織在推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用。如美國電子工業(yè)聯(lián)合會(EIA)在促進電子企業(yè)承擔責任和建立電子垃圾回收機制方面起到重要作用。第三，發(fā)達國家物資再利用產(chǎn)業(yè)大多采取了專業(yè)和綜合產(chǎn)業(yè)園區(qū)及生態(tài)工業(yè)園的空間發(fā)展模式，取得較好效果。如丹麥1982年興建的卡倫堡生態(tài)工業(yè)園區(qū)，集中了大量的再生資源加工利用企業(yè)，既承接上游企業(yè)廢棄物的再加工，又為下游企業(yè)提供再生原材料，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得良好的聚集經(jīng)濟效應(yīng)，并一定程度降低了因再生資源加工企業(yè)分散對環(huán)境造成的污染。第四，美國為促進再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，投入大量資金建立了較完善的產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究與開發(fā)體系。目前已擁有多層次、多門類的環(huán)境技術(shù)研發(fā)機構(gòu)和綜合性的環(huán)境科學(xué)研究與管理機構(gòu)，規(guī)模龐大的技術(shù)人員隊伍，環(huán)境科學(xué)與再生資源利用技術(shù)的創(chuàng)新水平居世界領(lǐng)先地位，再生資源回收利用體系初步形成。

1.2 國外物資再利用的立法經(jīng)驗

1.2.1 制定保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)法律。

美國1965年制定了固體廢棄物處置法，1970年修訂為資源回收法，1976年更名資源保護及回收法[2]。1986年頒布的非?；鹦拚讣笆跈?quán)法對廢棄物的處理技術(shù)、各州法規(guī)之間的協(xié)調(diào)、擴大環(huán)境保護局的權(quán)力、增加國家資金投入等方面作了詳盡的規(guī)定。1990年頒布污染預(yù)防法，從資源減量使用、提高能源使用效率、廢棄物循環(huán)使用及可持續(xù)農(nóng)業(yè)入手，提出用污染預(yù)防政策取代污染控制政策。關(guān)于廢棄物減量，美國環(huán)保署定義為:“在可行范圍內(nèi)，減少產(chǎn)生或隨后處理、貯存、處置的數(shù)量，包括源削減與回收利用兩方面的工作，這些工作可使廢棄物總量減少，或有害廢棄物毒性降低”[3]。日本已形成循環(huán)經(jīng)濟法律體系，分三個層面：第一層面是促進建立循環(huán)社會基本法；第二層面固體廢棄物管理和公共清潔法和促進資源有效利用法；第三層面是促進容器與包裝分類回收法、家用電器回收法等。德國于1972年制定了廢棄物處理法，1986年修訂為限制廢棄物處理法，1991年首次按照“資源-產(chǎn)品-資源”的循環(huán)經(jīng)濟理念制定了包裝廢棄物處理法，1994年7月，德國聯(lián)邦議院通過了循環(huán)經(jīng)濟及廢棄物法，任何組織生產(chǎn)和銷售消費品，都要對因此產(chǎn)生的廢棄物的回收利用負責 [4]。

1.2.2 制定鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施。

一是實行稅收優(yōu)惠政策。日本對廢塑料制品類再生處理設(shè)備在使用年限內(nèi)除普遍退稅外，還按價格的14 %進行特別退稅。二是征收填埋和焚燒稅。美國對公司和企業(yè)征收垃圾填埋和焚燒稅，從而達到限制和減少企業(yè)對原材料的使用和對生產(chǎn)廢物、垃圾再利用的目的。三是對企業(yè)實行財政補貼政策。日本對中小企業(yè)從事環(huán)境技術(shù)研究與開發(fā)的項目給予補貼，占其研發(fā)費用的50 %左右。四是對企業(yè)提供融資優(yōu)惠政策。日本對設(shè)置資源回收系統(tǒng)的企業(yè)，由非贏利性金融機構(gòu)提供中長期優(yōu)惠利率貸款[5]。

2我國物資再利用發(fā)展現(xiàn)狀

2.1我國物資再生利用的發(fā)展階段

隨著經(jīng)濟體制改革的發(fā)展，我國物資再生利用經(jīng)歷了三個主要階段[6]：第一，供銷系統(tǒng)和物質(zhì)部門壟斷經(jīng)營階段。1949年到1978年的計劃經(jīng)濟階段，逐步形成由供銷合作社管理的集回收、加工、科研為一體的行業(yè)體系[7]，成為能方便群眾交售且管理規(guī)范的城市回收網(wǎng)絡(luò)，通過回收和再利用有限的資源，對緩解我國建國初期的“一窮二白”、資源嚴重短缺的局面發(fā)揮了積極作用。第二，民營資本崛起而供銷系統(tǒng)衰落階段。1978年到1992年十四大召開的計劃向市場經(jīng)濟過渡時期。計劃的供銷社再生資源行業(yè)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟體制及多渠道市場競爭格局，行業(yè)體制老化、機制僵化的問題日益突出[8]，隨著城市化發(fā)展，城鄉(xiāng)結(jié)合部的供銷系統(tǒng)回收網(wǎng)點大部分被排擠出市區(qū)，網(wǎng)絡(luò)開始瓦解。此階段，非公有制企業(yè)為主的另一回收網(wǎng)絡(luò)開始形成，但這一時期仍以國營供銷系統(tǒng)為主[9]。第三，民營資本與供銷系統(tǒng)共存期。1993年后我國進入市場經(jīng)濟發(fā)展階段，物資再利用產(chǎn)業(yè)進入民營資本與國營供銷系統(tǒng)共存、非公有制企業(yè)為主的共存期。2000年供銷系統(tǒng)改革后實現(xiàn)扭虧為盈[10]。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，特別是2004年施行的《中華人民共和國行政許可法》取消了廢舊物資企業(yè)的特種行業(yè)經(jīng)營許可證，到2005年底，回收行業(yè)中個體、私營和股份制等非公有制企業(yè)占80%，國有、集體所有制企業(yè)僅占20%。據(jù)中國資源再生網(wǎng)的信息，2005年全國從事廢品回收的人員已經(jīng)在1000萬人以上[11]。

2.2 我國物資再生利用的立法

我國物資再生利用立法存在嚴重不足與缺位[12]。1979年以來全國人大審議通過330多部法律，但沒有1部專門調(diào)整再生資源回收利用關(guān)系的基本法?，F(xiàn)行的《中華人民共和國環(huán)境保護法》沒有再生資源回收利用的規(guī)定。1995年頒布的《固體廢物污染環(huán)境防治法》和2002年《清潔生產(chǎn)促進法》對相關(guān)內(nèi)容都有部分涉及。這些規(guī)定不能涵蓋諸如主要工業(yè)廢棄物、農(nóng)業(yè)廢棄物、廢包裝、廢塑料、廢玻璃、廢舊家電、廢舊電子產(chǎn)品、建筑廢物、食品垃圾、廢舊汽車及其配件等大宗廢物的專業(yè)性循環(huán)利用問題。現(xiàn)有行政法規(guī)和規(guī)章中雖存在一些有關(guān)資源綜合利用的規(guī)定，如國務(wù)院頒布的《關(guān)于開展資源綜合利用若干問題暫行規(guī)定》、《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)貿(mào)委等部門關(guān)于進一步開展資源綜合利用意見的通知》，但我國當前廣泛使用的“資源綜合利用”并不等同于再生資源回收利用，其外延比后者要大。資源綜合利用既可指在資源開采、生產(chǎn)過程中和資源處于使用狀態(tài)時的節(jié)約利用，也可指資源在原有功能消滅后的開發(fā)再利用，而再生資源回收利用主要是后一層含義。國務(wù)院1991年頒布的《關(guān)于加強再生資源回收管理工作的通知》對再生資源的定義過于狹窄，僅指廢金屬資源。

3國外經(jīng)驗對我國物資再利用發(fā)展啟示

3.1 進一步加強體制建設(shè)和法制建設(shè)。

目前我國再生資源產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營管理體制多機構(gòu)多組織，相互間分工協(xié)作不清晰，阻礙其健康有序地發(fā)展。經(jīng)營上政出多門，各行其是；管理上存在不足，某些方面相互交叉或處于空白狀態(tài)；政府管理失效，阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另外，再生資源回收利用是一項公益性很強的事業(yè)，雖然我國近幾年新制定了《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》等相關(guān)法規(guī)，但在數(shù)量、質(zhì)量和速度上還遠遠不能滿足實際需要。

3.2 進一步協(xié)調(diào)高級戰(zhàn)略籌劃與物資再生利用處理的細化管理。

對再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍缺乏高級的戰(zhàn)略籌劃[13]。過去盛行的“拾垃圾”個人回收行為在許多地區(qū)仍存在，妨礙了整個產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。政府在制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策及促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策時，不夠科學(xué)與全面，應(yīng)從全局高度考慮問題，對產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展有清晰、合理的規(guī)劃。同時，再生資源加工處理整體上仍較粗放，與環(huán)境保護要求相差較遠。對再生資源進行加工處理是一個很容易產(chǎn)生二次污染的重要環(huán)節(jié)[14]。

3.3 加強對電子垃圾等新型垃圾的有效處理。

對大量的電子垃圾等缺乏有效處理措施。一方面，電子廢棄物處置利用環(huán)保要求較高，拆解處置工藝較復(fù)雜，專業(yè)化程度較高，且需有相關(guān)技術(shù)、設(shè)備和場地等，使得企業(yè)的前期投入成本相對較高；另一方面，我國尚未建立電子廢棄物處置收費制度，在處置費用承擔上，生產(chǎn)商、銷售商、消費者職責難以明確，造成回收利用企業(yè)的投資收益難以保證，市場化運作難以得到有效推廣[15]。

3.4 加強技術(shù)研究開發(fā)和意識創(chuàng)新。

我國在物資再生利用產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)中存在嚴重的技術(shù)水平低下、處理設(shè)備落后的狀況，使得在再生資源回收再利用過程中產(chǎn)生了嚴重的二次污染。如位于汕頭市潮南區(qū)的貴嶼鎮(zhèn)是國內(nèi)乃至世界最大的電子廢物拆解處理集散地。我國對于再生資源的回收利用還停留在初級水平，方法不夠靈活，新加坡將垃圾島改造為旅游勝地的經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

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