虞超群

摘要：宏觀服務(wù)型績效審計模式是浙江績效審計實(shí)踐和理論的重要創(chuàng)新成果。本文探討服務(wù)型政府與宏觀服務(wù)型績效審計之間的關(guān)系，指出宏觀服務(wù)型績效審計的精神實(shí)質(zhì)及其指導(dǎo)意義，最后，概括總結(jié)浙江績效審計的先進(jìn)性表現(xiàn)在兩個方面，一是理論先進(jìn)性，二是實(shí)踐先進(jìn)性。

關(guān)鍵詞：宏觀服務(wù)型；績效審計；先進(jìn)性

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，大力開展績效審計已經(jīng)成為各級審計機(jī)關(guān)的共識。雖然各級審計機(jī)關(guān)對績效審計進(jìn)行了積極的探索，但我國績效審計發(fā)展仍然處于起步階段，理論研究尚未突破、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足是我國績效審計的現(xiàn)狀。

現(xiàn)代審計發(fā)展的規(guī)律表明，人均GDP3000-5000美元的發(fā)展階段是審計轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略機(jī)遇期。目前浙江人均GDP達(dá)到了5000美元，并且在2005年人均就已經(jīng)突破了3000美元，正是處于審計工作的轉(zhuǎn)型期。為此，浙江省審計廳及時提出由傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計轉(zhuǎn)型的思路，開始探索宏觀服務(wù)型績效審計模式。

1服務(wù)型政府與宏觀服務(wù)型績效審計之間的關(guān)系

美國行政學(xué)家B·蓋伊·彼得斯所指出：“政府行政體制改革是一個持續(xù)不斷的過程，而且?guī)缀蹩梢钥隙ǖ氖牵灰嬖?，這一過程就永遠(yuǎn)不會停止。”隨著經(jīng)濟(jì)條件的變化，社會發(fā)展階段的演進(jìn)，我國政府所面對的主要矛盾、管理環(huán)境等都會隨之變化，這就要求政府職能與時俱進(jìn)。從黨的十七大看，我國的政府職能最終選擇了服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)了過去重管理控制輕服務(wù)及“以政府為中心”到開始注重公共服務(wù)、“以滿足人民的需求為中心”轉(zhuǎn)變。所謂服務(wù)型政府，就是政府以公民利益為本位，以公共需求為尺度，盡最大可能地、公正、有效地為公民提供滿意的、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。提供公共服務(wù)是服務(wù)型政府的重要職責(zé)，它包括為各種市場主體提供良好的發(fā)展環(huán)境與平等競爭的條件，為社會提供安全和公共產(chǎn)品，為勞動者提供就業(yè)機(jī)會和社會保障服務(wù)等方面。

政府審計代表國家行使審計監(jiān)督權(quán)，是完善國家政治體制、強(qiáng)化國家經(jīng)濟(jì)管理的一個重要組成部分。25年的審計發(fā)展史說明：經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，審計越重要；經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，審計越需要改革。伴隨著政府職能的發(fā)展變化，其內(nèi)涵也在不斷充實(shí)、豐富和發(fā)展。劉家義審計長把審計本質(zhì)定位為國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”， 要求提高主動性，發(fā)揮建設(shè)性，堅持開放性，其中建設(shè)性是全面發(fā)揮審計免疫功能的體現(xiàn)。浙江為順應(yīng)并服務(wù)于政府職能的轉(zhuǎn)變，率先提出宏觀服務(wù)型績效審計模式。所謂宏觀服務(wù)型績效審計，就是以圍繞中心、服務(wù)大局為基本取向，是成果導(dǎo)向型的審計形式，也就是以成果利用、并以解決體制、機(jī)制和管理方面問題為主要目標(biāo)的審計。相對于傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計模式而言，宏觀服務(wù)型績效審計模式能夠更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對審計工作的階段性需求，也符合國家審計的本質(zhì)要求和發(fā)展趨勢。

宏觀服務(wù)型績效審計與服務(wù)型政府兩者密不可分，相互促進(jìn)，相互依存。宏觀服務(wù)型績效審計是服務(wù)型政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能的載體，有什么樣的政府職能必須有相應(yīng)的政府審計與之相適應(yīng)。我國自1982年實(shí)行審計監(jiān)督制度以來，審計監(jiān)督在維護(hù)財經(jīng)秩序，加強(qiáng)廉政建設(shè)，完善宏觀調(diào)控，促進(jìn)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，審計是“政府和民眾的眼睛”已日益為政府和公眾所認(rèn)識與肯定。服務(wù)型政府能夠促進(jìn)宏觀服務(wù)型績效審計理論的完善，理論來源于實(shí)踐，服務(wù)型政府的實(shí)踐有利于提升我國績效審計理論研究。從國家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局來看，政府績效審計還存在諸多與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展不協(xié)調(diào)、不配套、不適應(yīng)的地方，面對新形勢，政府績效審計必須進(jìn)行針對性的變革，努力探索為改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的新途徑，并在這個過程中實(shí)現(xiàn)自身的創(chuàng)新與發(fā)展。

2浙江宏觀服務(wù)型績效審計的精神實(shí)質(zhì)及其指導(dǎo)意義

作為浙江績效審計實(shí)踐和理論的重要創(chuàng)新成果，宏觀服務(wù)型績效審計模式創(chuàng)造性地回答了政府審計在轉(zhuǎn)型過程中為誰審，審什么以及怎樣審等關(guān)鍵問題，就是對政府審計的服務(wù)對象、目標(biāo)、內(nèi)容等審計要素作出了全面闡述，對以改革政府審計管理體系作出了明確要求。

在政府審計的服務(wù)對象上，從面向被審計單位的行政執(zhí)法型審計，向面向成果使用者的服務(wù)性審計轉(zhuǎn)變。自十六大以來，我國經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革全面推進(jìn)，公眾參政議政意識不斷增強(qiáng)，政府的責(zé)任和績效成為全社會共同關(guān)注和研究的對象，客觀上對審計檢查評估政府部門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和工作績效提出了需求，并且這種需求也越來越明確、越來越具體。

在政府審計的審計目標(biāo)上，從以查處問題為目的的審計，向從根本上解決體制、機(jī)制和管理等相對宏觀層面突出問題為目的的建設(shè)性審計轉(zhuǎn)變。大量審計實(shí)踐證明，審計發(fā)現(xiàn)的多數(shù)違紀(jì)違規(guī)行為，背后都有體制、機(jī)制和管理問題，如果審計目標(biāo)僅限于就事論事地解決發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問題，就無法擺脫“屢審屢犯”的怪圈。只有將審計目標(biāo)從具體單位的微觀個體問題轉(zhuǎn)向相對宏觀的體制、機(jī)制和管理問題，堅持宏觀著眼、微觀入手，國家審計才能真正貫徹圍繞中心、服務(wù)大局的方針，才能滿足公眾的需求，也才能真正發(fā)揮好審計的建設(shè)性作用并實(shí)現(xiàn)審計自身價值的最大化。

在政府審計的審計內(nèi)容上，從主要關(guān)注財務(wù)收支真實(shí)合法向主要關(guān)注體制和制度的效率、政府管理的效能、資金的使用效益、工作的成效和效果以及政策的效用轉(zhuǎn)變。根據(jù)審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃精神，力爭到2012年每年所有的審計項(xiàng)目都開展績效審計。在揭示和查處由于決策失誤、管理不善造成的損失浪費(fèi)問題的同時，重點(diǎn)關(guān)注政府責(zé)任、資金績效、質(zhì)量效益、節(jié)能降耗、環(huán)境保護(hù)等問題。

宏觀服務(wù)型績效審計模式是在我國全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革的大環(huán)境下提出的，對于我國由傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計轉(zhuǎn)型具有重要的指導(dǎo)意義。從國際審計發(fā)展歷史看，人均GDP3000美元正是西方發(fā)達(dá)國家績效審計快速發(fā)展的階段。目前我國人均GDP已經(jīng)突破2500美元，正處于審計工作轉(zhuǎn)型的機(jī)遇期。宏觀服務(wù)型績效審計作為浙江績效審計實(shí)踐和理論的重要創(chuàng)新成果，為全國其他省份開展績效審計提供了一定的參考，對加快我國審計工作的轉(zhuǎn)型具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

3浙江績效審計的先進(jìn)性

從全國范圍看，浙江對績效審計的探索和實(shí)踐是走在前列的。2005年以來浙江省績效審計工作取得了較大發(fā)展，在理論研究和實(shí)踐創(chuàng)新領(lǐng)域取得了豐富成果，初步搭建了具有中國特色的績效審計模式。

3.1浙江績效審計理論先進(jìn)性。浙江將現(xiàn)階段的績效審計定位為宏觀服務(wù)型績效審計，這種績效審計強(qiáng)調(diào)面向成果使用者、一結(jié)果為導(dǎo)向、以解決體制、機(jī)制和管理等宏觀層面問題為目的，在理論上擺脫了西方強(qiáng)調(diào)對微觀層面的3E進(jìn)行評價評估的審計模式的束縛。這樣的定位并不表示對經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的否定，而是根據(jù)浙江現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特點(diǎn)所做出的階段性選擇。我國經(jīng)濟(jì)社會正處在重要的轉(zhuǎn)軌時期，法律法規(guī)不夠健全，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的真實(shí)、合法性問題還大量存在，解決財務(wù)收支的真實(shí)合法性問題仍是當(dāng)前的重要任務(wù)。要在每個具體績效審計項(xiàng)目上量化地反映出經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，并期望有一個公認(rèn)的、科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析判斷，顯然與現(xiàn)階段我國發(fā)展的實(shí)際脫節(jié)。

3.2浙江績效審計實(shí)踐先進(jìn)性。2005年以來，浙江深入貫徹《積極探索浙江績效審計模式的指導(dǎo)意見》，各級審計機(jī)關(guān)積極創(chuàng)新和探索了全部政府性資金審計、政策評價審計、民生民本審計、專項(xiàng)審計及調(diào)查、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和國家建設(shè)項(xiàng)目績效審計等有中國特色的績效審計種類，并在實(shí)踐領(lǐng)域取得了較大的突破。通過全部政府性資金審計，基本摸清全省全部政府性資金總量規(guī)模和收支結(jié)構(gòu)，為各級政府聚財理財用財和完善、規(guī)范預(yù)算管理制度打下了基礎(chǔ)。通過政策評價審計，對本身存在漏洞的政策，促進(jìn)其改革與完善；對時過境遷，與其運(yùn)行環(huán)境已不相適應(yīng)的政策，指出政策終止或改進(jìn)的建議；對政策執(zhí)行不力、鉆政策空子問題，提出建議，促進(jìn)政策的有效執(zhí)行。通過民生民本審計，促進(jìn)改善民生和社會和諧，切實(shí)維護(hù)了群眾利益。通過開展的政府性負(fù)債專項(xiàng)資金審計及調(diào)查，不僅摸清了負(fù)債規(guī)模，還揭露了政府性負(fù)債存在的各種風(fēng)險，并且在全國率先出臺了規(guī)范政府負(fù)債管理文件。通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，浙江已初步形成了具有特色的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計框架，建立了從鄉(xiāng)鎮(zhèn)長到市縣長，從國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人到廳局長的省市縣三級領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度，研究確定了以“五審五評”為核心的市縣長績效評價體系框架，構(gòu)建起了以全部政府性資金審計為主線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計模式。通過國家建設(shè)項(xiàng)目績效審計，加強(qiáng)對建設(shè)領(lǐng)域體制、機(jī)制和管理層面突出問題的專項(xiàng)審計調(diào)查，在促進(jìn)提高建設(shè)資金管理水平和使用效益，促進(jìn)投資領(lǐng)域制度的完善和規(guī)范上發(fā)揮了重要作用。

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