胡佳恒

全球最大反腐NGO透明國際（Transparency International）在中國大陸遲遲未獲準(zhǔn)“落地”的局面，終將在2009年被打破。身在德國柏林總部的透明國際亞太部高級主任廖燃，在接受《鳳凰周刊》采訪時透露，透明國際在大陸設(shè)立分會一事現(xiàn)已大致敲定，2009年上半年即可望組建。分會成員主體以其在大陸的聯(lián)絡(luò)處

清華大學(xué)廉政與治理研究中心為核心，初定的人員有35人。

過去7年，透明國際一直透過這所大陸首家擁有高校背景的反腐研究機構(gòu)，與北京方面溝通合作。據(jù)稱，原中央政治局常委、中紀委書記吳官正在任時，即表態(tài)對透明國際一定要保持接觸。

透明國際主席Huguette Labell（中）

“中國政府對于反腐工作和透明國際的心態(tài)是開放的?！绷稳甲?000年進入透明國際工作以來，遍訪大陸地方政府與反腐研究機構(gòu)，傳達反腐理念幾無障礙。但構(gòu)想中的透明國際大陸分會，卻一直只聞樓梯響，不聞人語聲。坊間揣測是因該組織每年公布各國清廉指數(shù)報告，而中國大陸在榜單排名不彰，令當(dāng)局不悅所致。

“真正障礙來自于臺灣早于大陸方面成立了分會”，廖燃介紹道，基于政治操作的原因，臺灣自2001年3月就開始著手籌備透明國際臺灣分會，以期通過此舉擴大國際社會影響。臺灣分會于扁政府當(dāng)政時期的2005年正式組建，“這才是大陸方面想成立分會，但一直懸而未決的原因”。

當(dāng)下馬英九上臺兩岸局勢緩和，于是透明國際在大陸成立分支機構(gòu)的計劃，才得以排出時間表。作為年收入7000萬歐元的全球最大反腐NGO，透明國際目前從中國大陸募得的捐款數(shù)目，僅有20萬元人民幣。

中國進步幅度最大

據(jù)上海媒體報道，2006年6月11日，中共上海市紀委常委趙增輝曾在反腐系統(tǒng)的會議中直言，對于透明國際，有些官員認為“對這一組織還不能接觸，他們別有用心”，因為在透明國際所編制的清廉指數(shù)報告中，中國大陸的分數(shù)一直處于低位——清廉指數(shù)給各國腐敗情況從0分到10分之間記分，2008年中國獲得3.6分，在180個國家和地區(qū)中排名第72位。

“我們把清廉指數(shù)叫做‘民意調(diào)查中的民意調(diào)查，是以全球分布在不同國家的11個調(diào)查機構(gòu)所發(fā)表的13個調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，透明國際求出平均值，給180個國家和地區(qū)排出名次。數(shù)據(jù)不是我們的，調(diào)查是其他機構(gòu)作的，比如世界經(jīng)濟論壇、倫敦經(jīng)濟學(xué)院智庫等?！绷稳颊f，眾多企業(yè)廠商的參加，使諸如世界經(jīng)濟論壇等每年定期召開的國際會議，成為理想的數(shù)據(jù)來源之一。調(diào)查機構(gòu)在這些代表參會時發(fā)放調(diào)查問卷，詢問他們認為去過的各個國家，哪些國家比較清廉，哪些比較腐敗。

上圖：透明國際2008年發(fā)布的07年清廉指數(shù)地圖，地區(qū)顏色越重，代表腐敗越嚴重。

調(diào)查僅建立在親身觀感之上，透明國際并不以被起訴和被判決的案例數(shù)目為衡量腐敗的度量衡?！斑@只是反映了一國檢察官或法官辦案的質(zhì)量，及媒體曝光腐敗案件的數(shù)量，并不能真正反映一個國家的腐敗程度。因此，我們只能以那些最有機會跟腐敗官員打交道人員的經(jīng)驗和觀察來比較。”

2008年的報告中，涉及中國大陸部分的調(diào)查數(shù)據(jù)，即由其中的9家機構(gòu)提供。這些機構(gòu)中包括一家香港調(diào)查公司，但并無大陸調(diào)查機構(gòu)的身影，透明國際從這9家機構(gòu)免費獲得有關(guān)腐敗議題的調(diào)查取樣，最終將其過去2年的有效數(shù)據(jù)匯總至德國帕騷大學(xué)教授蘭斯多夫（Dr J.Graf Lambsdorff）手中，由他所領(lǐng)導(dǎo)的團隊完成年度清廉指數(shù)的制作。

“如果跟1995年我們剛發(fā)表清廉指數(shù)時比較，中國到今年一共進步1.4分。這個幅度在整個亞太地區(qū)是最大的，包括香港、新加坡都沒有那么大幅度的進步。”廖燃說，“我們不采取對抗性辦法，在外界對中國事務(wù)有批評言論時，透明國際會說，‘我們有很好的反腐工具，可以幫到你，這是透明國際同大多數(shù)傳統(tǒng)的非政府組織，專門挑釁當(dāng)權(quán)者最大不同的地方?！?/p>

隱形管道建言北京

自2000年底，清華大學(xué)廉政與治理中心就主動聯(lián)絡(luò)透明國際，最初的合作肇始于翻譯透明國際的《國家廉政體系》一書。鮮為人知的是，此后透明國際不斷借道其在華的聯(lián)絡(luò)點，向中國大陸的反腐工作機構(gòu)建言。大陸政府部門出臺若干反腐決策的背后，是透明國際若隱若現(xiàn)的身影。而大陸反腐熱情漸次興起的內(nèi)因，正是透明國際在華建言管道得以順暢表達的關(guān)鍵所在，比如發(fā)生在2005年的一樁公案。

其時在天津開業(yè)10余年的美國德普公司爆出腐敗丑聞，被美國司法部與證券交易委員會調(diào)查出其在中國向醫(yī)生行賄160萬美金。德普公司后來向美司法部提供了冗長的美國在華分公司名單，德普稱，這些公司都涉嫌在大陸進行商業(yè)賄賂，希望美司法部介入調(diào)查。

此事波瀾推至美國高層，險些成為2005年胡錦濤訪問聯(lián)合國時與布什的會談議題。后經(jīng)兩國外交部協(xié)商才擱置不議。當(dāng)年7月27日，胡錦濤親作批示，要求借鑒國外的有益做法，完善有關(guān)法規(guī)，加大監(jiān)管力度，懲治腐敗行為。

僅僅兩個月后，透明國際的《反商業(yè)賄賂守則》就翻譯完畢，“透明國際執(zhí)行長與監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)一起在北京發(fā)布了這個文件”，廖燃說。這一文件通過商務(wù)部渠道傳達出去。次年，國內(nèi)掀起反商業(yè)賄賂高潮。

下圖：《2007全球清廉指數(shù)報告》

此外，如在規(guī)范公共采購方面，建設(shè)部于2003年底開始推行廉潔公約，包工項目必須簽訂廉潔責(zé)任書，這一舉措的智囊支持是清華大學(xué)廉政與治理研究中心，而廉潔公約本身就來自透明國際的理念：在北京奧運會籌備過程中，為了規(guī)范奧組委工作人員的行為，以及防范門票出售過程中的腐敗風(fēng)險，北京市政府和奧組委專門成立了監(jiān)察審計部，并向清華大學(xué)廉政與治理研究中心提出過咨詢。

“透明國際自1993年成立以來，世界上辦了那么多奧運會，還沒有一個國家的奧組委在反腐事務(wù)上，是真正和透明國際合作，將廉政提上奧運會籌備議程的，北京首開先河，受到倫敦奧組委的稱贊。于是透明國際英國分會就發(fā)問，英國有什么理由不在倫敦奧運會舉辦過程中提出反腐敗口號呢？”廖燃也在先后拜訪廣東、上海各級政府的過程中，多次接觸與參與討論在這些省份先行試點《政府信息公開條例》的原始版本。

民主政制不是腐敗的絕緣體

廖燃認為，中國大陸正處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、農(nóng)業(yè)社會向城市社會雙轉(zhuǎn)型的階段，大興土木成為必然，中央政府在這一過程中放權(quán)給地方，初衷是好的，但產(chǎn)生了腐敗的副作用。

在轉(zhuǎn)型過程中，由于資金、土地、勞動力等主要生產(chǎn)要素仍由行政力量決定和配置，形成了行政配置手段與市場配置手段并行的雙軌制，從而產(chǎn)生了巨大尋租空間，滋生、誘發(fā)了以權(quán)力尋租為主的腐敗犯罪。與此同時，中國大陸四級行政管理體制、政府管治能力弱化，是促成腐敗發(fā)生的重要土壤。

但他并不認同腐敗與政治制度天生的伴隨關(guān)系。“以透明國際清廉指數(shù)排行榜上頭20名的國家為例，他們都是經(jīng)濟、福利高度發(fā)達的國家，全民教育水平高，人均擁有報紙、電視和上網(wǎng)率無與倫比，律師和警察占人口比例讓廣大發(fā)展中國家難以望其項背，再加上發(fā)達的金融監(jiān)管和稅收管理制度，頻繁的人才流動，打破了地域、行業(yè)的關(guān)系網(wǎng)，這些都是維護一個國家清廉的重要條件?！绷稳颊f。

相反，在清廉指數(shù)排行榜上敬陪末座、殿后10名的國家，如海地、孟加拉國等民主的“模范學(xué)生”，都實行了多黨競爭，但這些國家的腐敗卻極為猖獗?！斑@就證明，民主政制不是腐敗的絕緣體，腐敗發(fā)生在全世界所有政治體制。過去幾十年全球反腐敗運動的經(jīng)驗證明，傳統(tǒng)民主政制對遏制腐敗的發(fā)生和蔓延捉襟見肘、力不從心。”廖燃表示，許多發(fā)達國家公司在海外大肆行賄，或在自己國家里公然吸納、收藏外國贓款和不義之財。在很多轉(zhuǎn)型期的國家和地區(qū)，私有化過程和多黨政制的發(fā)展則成為誘發(fā)腐敗的病灶。

他說中國大陸目前的腐敗多發(fā)區(qū)間已發(fā)生位移，上世紀90年代腐敗多發(fā)于海關(guān)系統(tǒng)，而現(xiàn)在則是金融與建設(shè)行業(yè)?！拔液吞m斯多夫教授曾經(jīng)到訪過北京的海關(guān)總局，蘭斯多夫?qū)δ抢锏囊惶缀ｊP(guān)自動監(jiān)控系統(tǒng)非常感興趣，它是中國人自己開發(fā)的。蘭斯多夫說，在德國也沒有這樣先進的系統(tǒng)。”

編輯 賈葭 美編 青年

TIPS

什么是“清廉指數(shù)”？

透明國際的清廉指數(shù)是把所有國家按照人們對其公務(wù)員和政治家的清廉的感受程度所做出的一個排行列表。這是一個復(fù)合指數(shù)，是一個民意測驗中的民意測驗，從獨立的、有公信力的機構(gòu)針對專家和商界所作的民意調(diào)查中收集跟腐敗有關(guān)的數(shù)據(jù)。清廉指數(shù)反映世界各地不同的觀感，包括那些駐在被調(diào)查國家里的專家。清廉指數(shù)由透明國際委托德國帕騷大學(xué)經(jīng)濟理論組召集人約翰·格拉夫·蘭斯多夫教授制作。蘭斯多夫教授同時也是透明國際的高級顧問。

在“清廉指數(shù)”里，腐敗是如何定義的？

清廉指數(shù)把腐敗界定為“濫用公權(quán)謀取私利”，因此，它只評估公共領(lǐng)域里發(fā)生的腐敗。那些構(gòu)成清廉指數(shù)的民意調(diào)查問的問題也只跟此定義有關(guān)，例如：賄賂公務(wù)員，在公共采購中索取回扣，貪污公款等?；蚴窃儐柛锤瘮×Χ群统尚в嘘P(guān)的問題，它們涵蓋了腐敗的行政和政治兩個方面。