彭興庭

非法集資者綁架政府的行為，使得政府公信力通過各種途徑注入非法集資行為中，這也成為社會(huì)不穩(wěn)定的巨大隱患。在現(xiàn)實(shí)中，我們也可以發(fā)現(xiàn)，幾乎每一起大的非法集資案件都會(huì)引發(fā)針對(duì)地方政府的群體性事件，大批集資戶或訴求于政府，或遷怒于政府。

警惕利用政府公權(quán)力為虎作倀

在現(xiàn)實(shí)中，一般的非法集資行為并不難以識(shí)別，可是，披著合法外衣的非法集資，特別是有政府公權(quán)力參與的非法集資，才是最具有迷惑力的?？v觀我國近幾年來大大小小的非法集資案，幾乎都是如此。有的打著“支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“倡導(dǎo)綠色、健康消費(fèi)”的旗號(hào)，還有的則引用產(chǎn)權(quán)式返租、電子商務(wù)、電子黃金、投資基金等新概念，更有甚者，則以政府公權(quán)力為“掩護(hù)”，引老百姓上鉤，再以合同為幌子，合法地將老百姓的財(cái)產(chǎn)據(jù)為己有。

政府公權(quán)力為非法集資者“為虎作倀”的案例有很多，或非法集資者具有公職背景，或公職人員直接參與，或政府授予非法集資者榮譽(yù)稱號(hào)，還有金融機(jī)構(gòu)違規(guī)代理發(fā)售債券，或者任意擴(kuò)大發(fā)行范圍，甚至一些政府機(jī)關(guān)為各種獻(xiàn)禮工程、形象工程的“非法集資”牽頭張目。這些行為無疑都使非法集資蒙上“權(quán)威”的色彩，為非法集資起到了“推波助瀾”的作用。有集資戶痛定思痛后對(duì)自己當(dāng)時(shí)的盲目和輕信就曾發(fā)出如此感嘆：“高息回報(bào)是迷魂藥，政府參與是定心丸。”

非法集資涉及面廣，危害極大。概括起來，正如2007年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于依法懲處非法集資有關(guān)問題的通知》中所強(qiáng)調(diào)的，不外乎三點(diǎn)。一是擾亂了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。非法集資活動(dòng)以高回報(bào)為誘餌，以騙取資金為目的，破壞了金融秩序，影響金融市場(chǎng)的健康發(fā)展。二是嚴(yán)重?fù)p害群眾利益，影響社會(huì)穩(wěn)定。非法集資有很強(qiáng)的欺騙性，容易蔓延，犯罪分子騙取群眾資金后，往往大肆揮霍或迅速轉(zhuǎn)移、隱匿，使受害者損失慘重，極易引發(fā)群體事件，甚至危害社會(huì)穩(wěn)定。三是損害了政府的聲譽(yù)和形象。非法集資活動(dòng)往往以“響應(yīng)國家林業(yè)政策”、“支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)”等為名，行違法犯罪之實(shí)，既影響了國家政策的貫徹執(zhí)行，又嚴(yán)重?fù)p害了政府的聲譽(yù)和形象。

在對(duì)非法集資現(xiàn)象的考量中，與其要警惕非法集資所帶來的社會(huì)危害性，不如更應(yīng)該警惕非法集資背后的公權(quán)力淪喪。對(duì)于企業(yè)、個(gè)人或其他社會(huì)組織的非法集資行為，政府可以輕易地一網(wǎng)打盡，并通過訴訟保全和破產(chǎn)賠償?shù)冉o予老百姓一個(gè)公正合理的解釋?？墒?，對(duì)于政府公權(quán)力介入特別是政府機(jī)關(guān)一手制造的“非法集資”案，往往不了了之，甚至被強(qiáng)制打壓。

非法集資者綁架政府的行為，使得政府公信力通過各種途徑注入非法集資行為中，這也成為社會(huì)不穩(wěn)定的巨大隱患。在現(xiàn)實(shí)中，我們也可以發(fā)現(xiàn)，幾乎每一起大的非法集資案件都會(huì)引發(fā)針對(duì)地方政府的群體性事件，大批集資戶或訴求于政府，或遷怒于政府。

2007年1月15日撫順市人大開會(huì)期間，300多名參與非法集資的上訪人員堵截交通要道、沖擊會(huì)場(chǎng)、張貼傳單，要求政府承擔(dān)非法集資給他們帶來的經(jīng)濟(jì)損失；2008年9月3日至4日，湖南吉首因福大房地產(chǎn)公司未能按承諾兌現(xiàn)支付集資利息，部分集資者到州政府上訪，并向市內(nèi)街道、火車站聚集，造成交通堵塞和火車延誤。

法制視野中的非法集資

在新聞報(bào)道和諸多的行政規(guī)范文件中，盡管“非法集資”一詞被頻繁地使用，然而，其確切的法律含義卻很少被人提及。從司法層面的認(rèn)定來看，最早涉及“非法集資”的法律文件是1996年12月24日最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理詐騙案件具體應(yīng)用法律的若干問題的解釋》，其對(duì)“集資詐騙罪”進(jìn)行認(rèn)定時(shí)對(duì)“非法集資”作了界定:“非法集資是指法人、其他組織或者個(gè)人，未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，向社會(huì)公眾募集資金的行為?！贝私缍▽?duì)非法集資的概括非?；\統(tǒng)，現(xiàn)實(shí)中根本沒有可操作性。

據(jù)查，“非法集資”在國家行政法規(guī)中正式使用是在1998年7月份國務(wù)院頒布的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》，該辦法第四條第二款在提及“非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)”時(shí)，就包括了“未經(jīng)依法批準(zhǔn)，以任何名義向社會(huì)不特定對(duì)象進(jìn)行的非法集資”。在這個(gè)文件中，顯然沒有指明“非法集資”的真正內(nèi)涵與外延，更沒有指明其與“非法吸收公眾存款”、“變相非法吸收公眾存款”之間的區(qū)別與聯(lián)系。

1999年《關(guān)于取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)中有關(guān)問題的通知》對(duì)“非法集資”進(jìn)行了詳細(xì)的界定。其特點(diǎn)是：一、未經(jīng)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)，包括沒有批準(zhǔn)權(quán)限的部門批準(zhǔn)的集資；有審批權(quán)限的部門超越權(quán)限批準(zhǔn)集資，即集資者不具備集資的主體資格；二、承諾在一定期限內(nèi)給出資人還本付息。還本付息的形式除以貨幣形式為主外，也有實(shí)物形式和其他形式；三、向社會(huì)不特定的對(duì)象籌集資金。這里“不特定的對(duì)象”是指社會(huì)公眾，而不是指特定少數(shù)人；四、以合法形式掩蓋其非法集資的實(shí)質(zhì)。

從以上規(guī)范性文件出發(fā)，“非法集資”最重要的一個(gè)特征就是“未經(jīng)批準(zhǔn)”。正如有人所指出的，這里面隱含著一個(gè)非常危險(xiǎn)的邏輯，凡是未經(jīng)國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核、批準(zhǔn)而面向不特定對(duì)象的有償集資行為就是“非法”的。從現(xiàn)代法理出發(fā)，“法不禁止即為自由”?？墒?，這“未經(jīng)批準(zhǔn)”即“非法”則赤裸裸地表明，“法無規(guī)定即不自由”。毫無疑問，在這背后，潛藏著巨大的公權(quán)力濫用的可能性。

與“非法集資”有關(guān)的著名的案例莫過于“孫大午案”。孫大午被指向三千多戶農(nóng)民借款達(dá)1.8億多元，并以“非法集資”的罪名遭到收押。最終被判有期徒刑3年、緩刑4年，罰金10萬元。孫大午就是這一條款下的犧牲品，而“非法集資”也往往淪為有權(quán)者打壓“不聽話企業(yè)家”的合法借口。類似孫的募集資金行為，在民營企業(yè)那里并非個(gè)別現(xiàn)象。

應(yīng)為民間金融預(yù)留空間

與“非法集資”緊密聯(lián)系在一起的，是“非正規(guī)金融”，即“民間金融”。

如果按照現(xiàn)行的行政規(guī)章和法律制度，可以說，對(duì)以在浙東地區(qū)廣泛存在的“地下錢莊”現(xiàn)象，如果完全依法辦事，則這些所謂的“民間金融”都可以上升到刑事違法層面。然而，與孫大午手法類似，它們的低呆壞賬率和高效運(yùn)作是國有銀行無法比擬的。這些民間金融危害了金融秩序嗎？沒有，有的只是與現(xiàn)行僵化金融體制的格格不入。正如中國社會(huì)科學(xué)院何帆先生所言，從根本上說，非正規(guī)金融的活躍，反映出的有可能正是正規(guī)金融存在的不足。而以“非法集資”之名打擊民間金融活動(dòng)，對(duì)非正規(guī)金融的這種嚴(yán)厲態(tài)度，可能使得金融的另一條河道被堵死。

規(guī)則重于懲罰。那么，什么是合格的規(guī)則？合格的規(guī)則至少應(yīng)該保證公平競(jìng)爭(zhēng)，無論競(jìng)爭(zhēng)者來自草根，還是來自廟堂，競(jìng)爭(zhēng)都應(yīng)該是公平而有序的。我們期待會(huì)有一個(gè)好的金融秩序，使非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)也能夠和正規(guī)金融機(jī)構(gòu)在法律的規(guī)則約束下享有公開競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。好的規(guī)則應(yīng)該有利于創(chuàng)新。這樣的規(guī)則需要表現(xiàn)出謹(jǐn)慎、遠(yuǎn)見、務(wù)實(shí)和氣量。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)課題組對(duì)全國20個(gè)省份的地下金融狀況進(jìn)行的抽樣調(diào)查顯示，目前全國地下信貸規(guī)模已近8000億元之巨，地下融資規(guī)模占正規(guī)途徑融資規(guī)模的比重平均達(dá)28.07%。在我國，由于體制的因素，民營經(jīng)濟(jì)特別是中小民營企業(yè)很難通過正常渠道滿足資金需求。而民間金融從它的誕生之初，它就偏重于服務(wù)中小企業(yè)和民營企業(yè)。或許，正是因?yàn)槿谫Y歧視的存在，才造就了今天民間金融的繁榮景象。

應(yīng)辯證地看待當(dāng)下的“非法集資”現(xiàn)象。金融領(lǐng)域存在兩種景象：一種是非法集資，另一種是合法圈錢。對(duì)于屢禁不止的“草根金融”，真正可行的選擇是疏導(dǎo)和管理，而不是簡(jiǎn)單地“一棍子打死”。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家鐘朋榮就認(rèn)為，改革開放以來，“中國的金融總的狀況是只求穩(wěn)定，探索不夠，對(duì)許多有益的金融創(chuàng)新，都不是積極地加以總結(jié)、引導(dǎo)、完善和推廣，而是簡(jiǎn)單地加以否定，以‘非法集資或‘?dāng)_亂金融秩序等名義予以查封?！敝袊鹑诩纫乐箶_亂金融秩序，更需要建立一套新的金融秩序。而這一套新金融秩序的核心，就是幫助企業(yè)特別是中小民營企業(yè)將正當(dāng)?shù)摹凹Y行為”從“非法”的陰影中搭救出來，變?yōu)楹戏ㄈ﹀X。

民間金融機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)?shù)氐那闆r比較熟悉，能夠以低的信息成本保證資金運(yùn)行的安全，這是合法的國有大型商業(yè)銀行所無法比擬的。民間金融內(nèi)生于民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，天生就是為中小企業(yè)服務(wù)的，它的這種草根作用，誰也無法否認(rèn)。民營經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，顯然不能只依靠幾個(gè)已經(jīng)合法化的像“浙商銀行”之類的股份制金融來支撐，它需要更多、更廣泛的“草根金融”。值得一提的是，2008年7月14日，溫州開始啟動(dòng)小額貸款公司試點(diǎn)工作，這是國內(nèi)首次由省份公開提出試點(diǎn)民間金融合法化。這表明，我國金融市場(chǎng)將越來越對(duì)民間資本開放，將推動(dòng)我國的金融市場(chǎng)不斷走向成熟和完善?！?/p>