周振邦

摘要：土地管理部門的工作人員瀆職犯罪不僅給國家造成巨大經(jīng)濟(jì)損失、對(duì)土地資源造成嚴(yán)重破壞，而且侵害人民群眾切身利益，影響了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：土地管理；瀆職犯罪；特點(diǎn)原因；預(yù)防對(duì)策

國有土地管理及農(nóng)村宅基地管理領(lǐng)域的職務(wù)犯罪案件的不斷增多，成為職務(wù)犯罪的多發(fā)部位，擾亂了正常的國有土地管理和農(nóng)村宅基地管理的正常秩序。當(dāng)前，應(yīng)亟待加強(qiáng)農(nóng)房行政審批管理環(huán)節(jié)的依法性、規(guī)范性、公開性和權(quán)威性，防范因行政不作為、濫作為而引發(fā)的瀆職犯罪案件的發(fā)生。

一、民房審批環(huán)節(jié)瀆職犯罪案件的主要特點(diǎn)

2007年以來，我院反瀆職侵權(quán)局查處了一批涉民房審批環(huán)節(jié)的瀆職犯罪案件。這些案件主要有以下特點(diǎn)：

（一）查處部門相對(duì)集中。主要集中在土地管理職能部門。且在查處的4起瀆職犯罪案件中，3件涉及土地管理部門的行政審批初始環(huán)節(jié)。

（二）案發(fā)環(huán)節(jié)相對(duì)集中。主要集中在村民建房、征地動(dòng)遷、權(quán)屬變更等涉及村民切身利益的審批管理行為，由于此類瀆職犯罪案件具有一定的職務(wù)隱蔽性、時(shí)間的累積性、案發(fā)的偶然性等因素，一般情況下，往往隨著時(shí)間的推移或某一個(gè)政策的實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)而暴露。被查處的案件均因地塊進(jìn)入實(shí)質(zhì)性動(dòng)遷而被群眾舉報(bào)案發(fā)。

（三）涉案人員相對(duì)集中。在被查處的3起瀆職犯罪案件中，兩名涉案人員時(shí)任土管所所長職務(wù)，其中，一名土地管理部門的返聘人員因礙于鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)的私情，也因涉嫌玩忽職守而一起被查處。

（四）個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)不正當(dāng)干預(yù)。個(gè)別鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)利用直接分管土地審批事務(wù)權(quán)特定身份的職務(wù)便利，往往通過“打招呼”、“遞條子”等方式進(jìn)行所謂的“關(guān)照”式的干預(yù)，除了自身因涉嫌瀆職犯罪被查處外，也牽連土地管理部門工作人員在辦理審批手續(xù)過程中放棄職守，從而為違規(guī)違法犯罪大開方便之門。

（五）監(jiān)督作用發(fā)揮滯后。瀆職犯罪案件的線索來源往往是因群眾發(fā)現(xiàn)舉報(bào)的，而并非具有直接監(jiān)督管轄權(quán)的一級(jí)組織移送的，說明目前的監(jiān)督環(huán)節(jié)存在滯后的問題相當(dāng)突出。

二、民房審批環(huán)節(jié)瀆職犯罪的主要原因

1、制度漏洞，裁量空間。現(xiàn)行的民房土地審批管理制度存在的漏洞和裁量空間，為瀆職犯罪提供了可能。在土地管理法規(guī)中，對(duì)民房建造、土地征用等僅從國家的角度作了一些原則性的規(guī)定，有些實(shí)施細(xì)則也不夠詳盡完備。而在處理具體的審批事務(wù)中，地方各級(jí)政府及其部門、尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的土地主要為集體屬性，因而對(duì)土地的地段控制和時(shí)空的使用銜接具有較大的制度和裁量空間。

2、權(quán)力集中，暗箱操作。當(dāng)前，民房行政審批管理環(huán)節(jié)存在的權(quán)力過分集中和公開不到位，往往為玩忽職守行為或以權(quán)謀私者提供了客觀上的空間和便利條件。土地管理部門實(shí)行的是行政機(jī)關(guān)首長負(fù)責(zé)制，從本質(zhì)上來說還遠(yuǎn)未達(dá)到行政審批程序和實(shí)體的依法性、手續(xù)操作的嚴(yán)密性、審批事實(shí)條件的客觀性和操作流程的規(guī)范性，因而幾乎所有行政審批環(huán)節(jié)都存在著較大的人為裁量空間的痕跡，加上一些基層的房屋土地管理職能部門的工作人員在審批操作過程中實(shí)行的是以分片劃區(qū)的分工負(fù)責(zé)方式，實(shí)際上將主要的審批環(huán)節(jié)的權(quán)力集中在一部分負(fù)責(zé)人甚至具體承辦人手中，導(dǎo)致職能部門內(nèi)部相互之間和上下級(jí)之間客觀現(xiàn)實(shí)情況的閉塞狀態(tài)，只能從原始上報(bào)的材料中研判，因而無法從宏觀上正確把握政策原則和導(dǎo)向，極易出現(xiàn)片面性、甚至是錯(cuò)誤的審批把關(guān)結(jié)論。針對(duì)一些具有審批權(quán)的重要部門、關(guān)鍵人員如何用權(quán)，還缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和糾錯(cuò)制度保障。從查處的瀆職犯罪案件中，反映出在審批初始環(huán)節(jié)往往停留在一般性的程序?qū)彶榈臏\層上，遠(yuǎn)未達(dá)到實(shí)體把關(guān)的本質(zhì)要求，致使一些違規(guī)違法的行政審批行為能夠輕而易舉地過關(guān)。

3、機(jī)制不全，監(jiān)督滯后。由于目前事實(shí)上存在的行政審批的重要環(huán)節(jié)監(jiān)督機(jī)制的不到位，而使政務(wù)公開、公平、透明程度大打折扣，這是導(dǎo)致監(jiān)督作用發(fā)揮及時(shí)性和有效性滯后的一個(gè)極其重要的原因。從對(duì)一些瀆職犯罪案件的查處中，反映出專司監(jiān)督職能的黨政組織普遍存在制約機(jī)制缺失的問題，更談不上發(fā)揮普通群眾的監(jiān)督作用了。

4、意識(shí)缺乏，法制淡薄。國家工作人員的依法行政意識(shí)和觀念本應(yīng)更強(qiáng)、更牢固，但從一些查處的瀆職犯罪案件中發(fā)現(xiàn)一些涉案人員缺乏應(yīng)有的從政道德修養(yǎng)，依法行政的法律觀念淡薄，自律意識(shí)薄弱，原則和親情關(guān)系的倒置，導(dǎo)致處理國家、集體、群眾利益甚至是個(gè)人私利關(guān)系的錯(cuò)位。當(dāng)前，社會(huì)上還存著土地使用權(quán)的行政審批、變更、登記等行政行為時(shí)，當(dāng)事人往往希望找到具有一定關(guān)系的工作人員，甚至花點(diǎn)小錢來疏通渠道的方式辦事。而那些掌握具體審批權(quán)力的工作人員則認(rèn)為自己是在利用職權(quán)為別人謀取合法利益，談不上犯罪。有的涉案人員甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為，給“老百姓”幫忙是應(yīng)該的，把損害國家利益，為極少數(shù)人謀取私利的行為錯(cuò)當(dāng)作為群眾辦好事；有的甚至很委屈，認(rèn)為自己從事土地管理工作很辛苦，在時(shí)間緊、任務(wù)重的情況下，一心撲在工作上，從沒想到把好處往自己口袋里裝；有的在上級(jí)未作原則性的答復(fù)前，自認(rèn)為對(duì)政策的掌握游刃有余，因過于自信而越權(quán)對(duì)一些行政審批擅自作出決定；有的甚至認(rèn)為，村級(jí)組織報(bào)上來的材料是經(jīng)過調(diào)查后的第一手資料，在主觀上輕信自己的判斷能力，而忽視了其行政審批職責(zé)的本質(zhì)屬性，使得因一系列的錯(cuò)誤的行政性不作為、甚至因?yàn)E作為而導(dǎo)致?lián)p害性的法律后果的發(fā)生。

三、預(yù)防農(nóng)房審批環(huán)節(jié)瀆職犯罪的對(duì)策建議

1、建立健全農(nóng)房行政審批環(huán)節(jié)流程規(guī)范。在目前土地政策法規(guī)不盡完善和詳盡、特別是在以農(nóng)村土地為要素的經(jīng)濟(jì)建設(shè)高速發(fā)展和存在較大變數(shù)的情況下，有關(guān)部門應(yīng)盡快開展調(diào)查研究，根據(jù)具體情況，對(duì)土地類別、土地地表物的性質(zhì)、土地價(jià)格、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序等作進(jìn)一步的規(guī)定，制定出內(nèi)容翔實(shí)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則，以規(guī)范土地管理制度和運(yùn)作程序，盡量減少由于法律法規(guī)和政策的原則性規(guī)定而給土地管理工作帶來的操作空間和裁量幅度的隨意性的問題和政策銜接差異的現(xiàn)象。

2、強(qiáng)化對(duì)民房行政審批管理環(huán)節(jié)的自由裁量制約。相關(guān)行政主管部門和上級(jí)主管機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)土管工作的監(jiān)督檢查，重視對(duì)土管政策和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況的監(jiān)督，要進(jìn)行定期、不定期的檢查、考評(píng)和適時(shí)跟蹤監(jiān)督，以確保監(jiān)督不流于形式。對(duì)涉及集體土地及其標(biāo)的物的使用、征用、轉(zhuǎn)讓、補(bǔ)償?shù)染唧w事務(wù)以及相應(yīng)的審批程序應(yīng)全部予以公開，切實(shí)增強(qiáng)對(duì)土地使用狀況的透明度，使自由裁量空間納入可控狀態(tài)。在職能部門內(nèi)部，應(yīng)對(duì)每一個(gè)行政性的職務(wù)行為進(jìn)行及時(shí)、有效的跟蹤檢查、監(jiān)督，發(fā)揮相關(guān)監(jiān)督部門直接的監(jiān)督作用，強(qiáng)化對(duì)用地核查執(zhí)法監(jiān)察力度，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)瀆職犯罪的苗頭性和傾向性問題并控制在最小的幅度和范圍之內(nèi)。

3、構(gòu)筑有效的民房行政審批環(huán)節(jié)思想道德防線。要加強(qiáng)對(duì)土管干部的依法行政教育、思想道德教育、廉政教育以及警示教育，增強(qiáng)干部的宗旨觀念和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，幫助其樹立正確的世界觀，人生觀和價(jià)值觀，構(gòu)筑牢固的思想道德防線，切實(shí)增強(qiáng)拒腐防變的能力和提高依法審批、規(guī)范審批、程序?qū)徟乃健?/p>

4、加大民房行政審批環(huán)節(jié)瀆職犯罪案件查處和預(yù)防力度。建立行政機(jī)關(guān)、監(jiān)督部門和職務(wù)犯罪偵查機(jī)關(guān)對(duì)涉土職務(wù)犯罪案件線索的舉報(bào)篩選制度，形成以監(jiān)督減少違規(guī)違紀(jì)瀆職行為，以查處震懾瀆職犯罪，以預(yù)防加強(qiáng)瀆職犯罪的源頭治理力度。

5、杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部假借職權(quán)便利不當(dāng)干預(yù)的行為。要嚴(yán)禁領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)便利隨意對(duì)土地管理環(huán)節(jié)行政審批不當(dāng)干預(yù)、甚至是施壓性質(zhì)的個(gè)人行為。特別是對(duì)于諸如“打招呼、批條子、定調(diào)子”等問題，要制定嚴(yán)格的監(jiān)督制約制度，以確保從制度上監(jiān)督、約束和規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的行政行為和個(gè)人的職務(wù)便利影響。