余寅同

摘要面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型,我國(guó)以家庭監(jiān)護(hù)與親緣監(jiān)護(hù)為主的未成年人監(jiān)護(hù)制度已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求。離異家庭、隔代家庭等各種非常態(tài)家庭的數(shù)量的逐漸增多,社會(huì)需要國(guó)家作為社會(huì)管理組織進(jìn)一步介入未成年人監(jiān)護(hù)事宜。本文通過(guò)完善明確監(jiān)護(hù)制度的具體運(yùn)作模式與監(jiān)護(hù)人的具體監(jiān)護(hù)模式,構(gòu)建國(guó)家監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行了探討。以期為完善我國(guó)的未成年人監(jiān)護(hù)制度做出有益的探討。

關(guān)鍵詞監(jiān)護(hù)人國(guó)家監(jiān)護(hù)監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度基層組織

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-331-02

由于社會(huì)轉(zhuǎn)型與婚姻家庭觀念的轉(zhuǎn)變,我國(guó)舊有的以家庭撫育為主的未成年人監(jiān)護(hù)制度已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)現(xiàn)下出現(xiàn)的新問(wèn)題。部分未成年人由于父母離異、死亡或者其他原因失去監(jiān)護(hù)人或者監(jiān)護(hù)人實(shí)際無(wú)法履行監(jiān)護(hù)義務(wù),其生存與成長(zhǎng)均受到了巨大的影響,并由此引發(fā)一系列問(wèn)題,未成年人犯罪率的上升、城市流浪兒童現(xiàn)象的增多乃至在一些地方甚至出現(xiàn)流浪兒童凍死街頭的情況。聯(lián)合國(guó)《國(guó)際兒童權(quán)利公約》第二十條規(guī)定“暫時(shí)或者永久脫離家庭環(huán)境的兒童,或?yàn)槠渥畲罄娌坏迷谶@種環(huán)境中繼續(xù)生存的兒童,應(yīng)有權(quán)利得到國(guó)家的特別協(xié)助和保護(hù)”。筆者認(rèn)為,在以上提及的這種情況下,政府作為一個(gè)社會(huì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu),其有義務(wù)在未成年人監(jiān)護(hù)人實(shí)質(zhì)缺位之時(shí)主動(dòng)介入未成年人的監(jiān)護(hù)事宜,以確保未成年人的健康成長(zhǎng)。

一、國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的法律依據(jù)

根據(jù)《國(guó)際兒童權(quán)利公約》之規(guī)定,暫時(shí)或者永久脫離家庭環(huán)境的未成年人,以其最大利益不得在這種環(huán)境中繼續(xù)生存的兒童,應(yīng)有權(quán)利得到國(guó)家的特別協(xié)助和保護(hù),而這種特別協(xié)助與保護(hù)并非僅限于在未成年人監(jiān)護(hù)人缺位時(shí)為其指定一個(gè)新的監(jiān)護(hù)人,而是包括了未成年人所處的監(jiān)護(hù)環(huán)境已經(jīng)不適宜其生存和發(fā)展的所有情況。在這種情況下,政府有義務(wù)為這樣的兒童提供特殊的保護(hù)。《未成年人保護(hù)法》十二條第二款的規(guī)定“未成年人的監(jiān)護(hù)人不履行或者不適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)義務(wù)時(shí),人民法院可依照有關(guān)當(dāng)事人或者有關(guān)單位的申請(qǐng),根據(jù)《民法通則》第十六條的規(guī)定重新制定監(jiān)護(hù)人,其監(jiān)護(hù)人既可以是與其相關(guān)的親屬,也可以是相關(guān)的基層組織和單位?！庇纱藯l文可以推知,國(guó)家是適格的監(jiān)護(hù)權(quán)主體,有權(quán)依法行使監(jiān)護(hù)權(quán)。同時(shí),從條文中還可以推知,監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)義務(wù)時(shí),國(guó)家相關(guān)單位還應(yīng)當(dāng)負(fù)有監(jiān)督相應(yīng)的監(jiān)督義務(wù),在其監(jiān)護(hù)人無(wú)法或者不適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)其監(jiān)護(hù)責(zé)任的時(shí)候,國(guó)家的相關(guān)機(jī)關(guān)有可以申請(qǐng)更換監(jiān)護(hù)人,以保證未成年人的權(quán)利得到充分的保障。國(guó)家監(jiān)護(hù)權(quán)還體現(xiàn)在對(duì)流浪兒童的救助方面,《未成年人保護(hù)法》第二十七條規(guī)定“對(duì)于離家出走的未成年人或者流浪兒童,在暫時(shí)無(wú)法查明其父母或者監(jiān)護(hù)人的情況下,可以交民政部門的兒童福利機(jī)構(gòu)收容撫養(yǎng)?！币簿褪钦f(shuō),在特定的情況下,國(guó)家對(duì)出于特殊情況下的未成年人負(fù)有直接的監(jiān)護(hù)義務(wù)。

二、國(guó)家監(jiān)護(hù)的現(xiàn)行相關(guān)制度評(píng)析

(一)國(guó)家的消極監(jiān)護(hù)義務(wù)

由于現(xiàn)實(shí)條件的限制以及傳統(tǒng)觀念的等因素的影響,國(guó)家在未成年人監(jiān)護(hù)事務(wù)中一直持謹(jǐn)慎態(tài)度。其弊端有二,第一,根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定,在未成年人第一順序監(jiān)護(hù)人缺位時(shí)國(guó)家沒(méi)有一種積極作為的義務(wù),只能依其他人的申請(qǐng)行使其職能。以至于使得未成年人在喪失第一順序監(jiān)護(hù)人或者第一順序監(jiān)護(hù)人無(wú)法得到及時(shí)的協(xié)助和保護(hù)。第二,從未成年人第一監(jiān)護(hù)人缺位時(shí)起至法院再次確認(rèn)監(jiān)護(hù)人這段時(shí)間內(nèi),其監(jiān)護(hù)職責(zé)的主體沒(méi)有在法律上得以明確,而無(wú)論是從未成年人的生活上來(lái)說(shuō),還是就未成年人的心理狀態(tài)而言,這段時(shí)間都是未成年人最需要一個(gè)監(jiān)護(hù)人對(duì)其進(jìn)行引導(dǎo)和輔助的階段,這個(gè)階段監(jiān)護(hù)職責(zé)的模糊不清必將對(duì)未成年人的成長(zhǎng)造成造成很大的影響。

(二)國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任主體

在現(xiàn)行的監(jiān)護(hù)制度中,根據(jù)國(guó)家監(jiān)護(hù)的責(zé)任主體是模糊的,國(guó)家通常通過(guò)“有關(guān)機(jī)關(guān)”或者“村民委員會(huì)、居民委員會(huì)或者民政部門”等機(jī)關(guān)履行其監(jiān)護(hù)責(zé)任。有學(xué)者認(rèn)為這種“泛社會(huì)化”的責(zé)任在實(shí)踐中成為相互推諉、逃避責(zé)任的借口,即產(chǎn)生所謂“齊抓都不抓、共管都不管”的負(fù)面效應(yīng)。①那么這種政府機(jī)關(guān)之間的關(guān)系以及其運(yùn)作模式究竟如何,筆者認(rèn)為,根據(jù)現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定,村民委員會(huì)作為一個(gè)“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”,其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為一個(gè)非政府性社會(huì)組織。由于其本身并不具有公共管理職權(quán),在監(jiān)護(hù)事務(wù)中更適合將其認(rèn)定為一個(gè)政府與被監(jiān)護(hù)人之間的協(xié)調(diào)組織。這樣的做法不但有助于理清國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任主體之間的關(guān)系,同時(shí)也可以更好得協(xié)調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)護(hù)與未成年人親屬之間的監(jiān)護(hù)之間的關(guān)系。使相關(guān)的規(guī)定也能不僅僅停留在紙面上,而無(wú)法得以實(shí)施。

(三)國(guó)家對(duì)于監(jiān)護(hù)義務(wù)履行的監(jiān)督義務(wù)

我國(guó)對(duì)監(jiān)護(hù)人行使監(jiān)護(hù)權(quán)的監(jiān)督有兩個(gè)層面,包括行政層面的監(jiān)護(hù)人更換請(qǐng)求權(quán)與刑法上的虐待罪。筆者認(rèn)為這種過(guò)分粗糙的規(guī)定并不利于保障監(jiān)護(hù)權(quán)的正常行使,尤其是在被監(jiān)護(hù)人并非是其第一順序的監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)的情況下,這種空洞的監(jiān)護(hù)體制無(wú)法真正起到監(jiān)督的作用。當(dāng)未成年人的監(jiān)護(hù)人并非為第一順序人的時(shí),其行使監(jiān)護(hù)義務(wù)的行為由于缺乏傳統(tǒng)的家庭觀念以及倫理的引導(dǎo)和規(guī)制,使得監(jiān)護(hù)人很有可能會(huì)無(wú)法適當(dāng)?shù)穆男斜O(jiān)護(hù)義務(wù)。而此時(shí),這種粗糙的監(jiān)護(hù)監(jiān)督體制將無(wú)法保證監(jiān)護(hù)權(quán)的適當(dāng)履行,在被監(jiān)護(hù)者的利益受到侵害之時(shí),也無(wú)法得到及時(shí)的救濟(jì)。

三、未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度完善之思考

國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的作為一種非常態(tài)下未成年人監(jiān)護(hù)制度,其意在于為未成年人第一監(jiān)護(hù)人缺位的情況下為其提供一個(gè)非常成長(zhǎng)環(huán)境和基本的生活保障。由于傳統(tǒng)觀念的影響以及法律制度的缺失,國(guó)家監(jiān)護(hù)制度并沒(méi)有發(fā)揮出其應(yīng)起到的作用。因此,完善國(guó)家監(jiān)護(hù)制度,加強(qiáng)國(guó)家在未成年人監(jiān)護(hù)中應(yīng)當(dāng)起到的引導(dǎo)作用是具有其社會(huì)現(xiàn)實(shí)意義的。

(一)通過(guò)立法明確國(guó)家監(jiān)護(hù)的具體責(zé)任主體,以及其具體職責(zé)同時(shí)配套完善相關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置

現(xiàn)行體制下國(guó)家監(jiān)護(hù)制度無(wú)法發(fā)揮其主要作用的主要原因是在于國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的責(zé)任主體不明確,正如一些評(píng)論家(下轉(zhuǎn)第333頁(yè))(上接第331頁(yè))所說(shuō)的:“甚至連文盲都知道政府、學(xué)校以及家庭都有保證未成年人健康成長(zhǎng)的基本政策,但未成年人的成長(zhǎng)出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候,究竟應(yīng)當(dāng)由哪機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)什么樣的責(zé)任,那么可能連相關(guān)的專家學(xué)者度說(shuō)不清楚這個(gè)問(wèn)題?！币虼?通過(guò)立法的行使將責(zé)任具體化明細(xì)化是保證國(guó)家監(jiān)護(hù)切實(shí)有效的得以實(shí)施的核心。

從從行政機(jī)構(gòu)的層面上看,民政機(jī)關(guān)是主管未成年人的監(jiān)護(hù)事宜的主要行政部門,而在其內(nèi)部,主要是通過(guò)設(shè)置類似“關(guān)心下一代工作委員會(huì)”“關(guān)心青少年委員會(huì)”等等非正式機(jī)構(gòu)主管相關(guān)事務(wù)。形式加以而在實(shí)際操作中,由于未成年人的監(jiān)護(hù)相關(guān)事宜教育、戶籍、衛(wèi)生甚至是金融機(jī)構(gòu)等各個(gè)機(jī)關(guān)之間的運(yùn)作,以這種非正式機(jī)構(gòu)的形式來(lái)協(xié)調(diào)如此復(fù)雜的關(guān)系顯然不足以應(yīng)對(duì)各種各樣的情況。因此,民政機(jī)關(guān)中未成年人相關(guān)問(wèn)題管理機(jī)構(gòu)的正式化是一個(gè)必須的趨勢(shì)和需求。筆者認(rèn)為有學(xué)者提出的在民政部門的系統(tǒng)中設(shè)置“青少年事務(wù)局”這樣的機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu),通過(guò)將未成年人監(jiān)護(hù)的相關(guān)事宜,諸如撫養(yǎng)、教育、醫(yī)療乃至于合法權(quán)益受到侵害是的合法權(quán)益的行政與法律保護(hù)等具體事項(xiàng)以及其責(zé)任明晰化、具體化的做法就是非常有現(xiàn)實(shí)意義的。只有將這種責(zé)任通過(guò)法律法規(guī)的形式歸結(jié)到具體的行政部門,才能確保“關(guān)心下一代”不成為一句空洞的口號(hào)。

(二)明確監(jiān)護(hù)人具體權(quán)利與義務(wù),使國(guó)家能夠正確行使其權(quán)利義務(wù)

由于我國(guó)的監(jiān)護(hù)體制主要建立在家庭撫養(yǎng)和親緣撫養(yǎng)的基礎(chǔ)之上,出于私權(quán)自治的尊重,法律在對(duì)此方面進(jìn)行規(guī)制時(shí)主要以原則性規(guī)定為主。以婚姻法為例,其二十二條規(guī)定“父母對(duì)子女有撫養(yǎng)和教育的義務(wù)”,在子女撫養(yǎng)方面,法律僅對(duì)監(jiān)護(hù)人的責(zé)任做出了概括式的規(guī)定,同時(shí)通過(guò)傳統(tǒng)的家庭倫理以及親緣關(guān)系對(duì)這種監(jiān)護(hù)責(zé)任具體內(nèi)容進(jìn)行規(guī)制。但隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型,包括國(guó)家監(jiān)護(hù)在內(nèi)的各種非常態(tài)的監(jiān)護(hù)模式也逐漸出現(xiàn),僅僅依靠家庭倫理與與親緣關(guān)系對(duì)監(jiān)護(hù)人的責(zé)任進(jìn)行規(guī)制已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的需求,將監(jiān)護(hù)的具體權(quán)利義務(wù)規(guī)范化、法律化不但有利于國(guó)家監(jiān)護(hù)機(jī)關(guān)在履行國(guó)家監(jiān)護(hù)義務(wù)時(shí)具體的操作的指導(dǎo)需求,同時(shí)也能為國(guó)家在監(jiān)督其他監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)義務(wù)時(shí)是否盡到了適當(dāng)履行其職責(zé)提供具體的參照標(biāo)準(zhǔn)。

(三)完善監(jiān)護(hù)義務(wù)實(shí)施監(jiān)督體制,實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)護(hù)和私人監(jiān)護(hù)兩種監(jiān)護(hù)形式的對(duì)接

在未成年人的監(jiān)護(hù)中,由于未成年人由于其本身缺乏自我救濟(jì)的能力,國(guó)家對(duì)監(jiān)護(hù)者的監(jiān)督就顯得更重要。通過(guò)加強(qiáng)村委會(huì)與居委會(huì)等基層組織的類似方面的職能建設(shè),參照英美的發(fā)達(dá)國(guó)家的社區(qū)工作者等制度的運(yùn)作模式,把國(guó)家監(jiān)護(hù)與私人監(jiān)護(hù)的運(yùn)作連接起來(lái),一方面可以通過(guò)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)勢(shì)知道私人監(jiān)護(hù)的監(jiān)護(hù)人適當(dāng)履行其監(jiān)護(hù)責(zé)任,另一方面也可以在私人監(jiān)護(hù)的監(jiān)護(hù)人不適當(dāng)履行其監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)及時(shí)變更被監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)形式,以確保其利益得到充分保護(hù)。