侯欣迪

摘要目前城管執(zhí)法中暴力執(zhí)法與暴力抗法事件不斷。暴力執(zhí)法與暴力抗法事件所體現(xiàn)的是人民生存權(quán)與城管執(zhí)法合法性的碰撞,這一碰撞實(shí)質(zhì)上反映了更深層次的價(jià)值沖突——城市管理者追求的整潔市容與小商小販們追求的基本生存權(quán)利在整個(gè)矛盾沖突中為我們彰顯了兩種不同的甚至對(duì)立的價(jià)值體系。此種價(jià)值沖突如何化解,本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)訴諸立法,從而解決對(duì)于城管存在的合法性質(zhì)疑及其執(zhí)法方式,更重要的是在法律上切實(shí)保障人民生存的權(quán)利。

關(guān)鍵詞合法性權(quán)利權(quán)力沖突立法

中圖分類號(hào):D08文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-204-02

一、問(wèn)題的引出

“城管”制度是我國(guó)對(duì)相對(duì)集中的行政處罰權(quán)的探索,從1997年北京市宣武區(qū)成立全國(guó)第一支城市管理監(jiān)察大隊(duì)到現(xiàn)在,已經(jīng)經(jīng)過(guò)了11個(gè)年頭。在這11年里,城管執(zhí)法環(huán)節(jié),暴力執(zhí)法以及暴力抗法的事件時(shí)有發(fā)生。2006年夏的崔英杰案以及發(fā)生在今年年初的魏文華案均轟動(dòng)一時(shí)。城市管理領(lǐng)域的綜合執(zhí)法在我國(guó)全面開展,城管執(zhí)法過(guò)程中不斷出現(xiàn)的暴力執(zhí)法與暴力抗法事件引起了對(duì)“社會(huì)底層人民生存權(quán)”的大討論。

二、城管執(zhí)法的合法性分析

(一)“城管”執(zhí)法依據(jù)

1996年,我國(guó)出臺(tái)了《行政處罰法》,以嚴(yán)格限制各行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán),改變過(guò)去只要是行政機(jī)關(guān)就有權(quán)隨便處罰當(dāng)事人的局面,解決行政部門執(zhí)法不規(guī)范問(wèn)題;1997年,以《行政處罰法》的實(shí)施為契機(jī),北京市經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后,開展了城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作,北京市宣武區(qū)成立全國(guó)第一支城市管理監(jiān)察大隊(duì);至2000年,城市管理綜合執(zhí)法工作在北京市全面開展,各區(qū)縣也都建立了城管隊(duì)伍。這一制度此后也逐漸在全國(guó)推開。據(jù)統(tǒng)計(jì),至2005年底,全國(guó)共308個(gè)城市展開了城管綜合執(zhí)法體制改革。如今人們常見的城管,就是綜合執(zhí)法權(quán)改革下產(chǎn)生的城市管理領(lǐng)域的綜合執(zhí)法部門。

可以看出,各地城市管理綜合執(zhí)法部門是在有《行政處罰法》的規(guī)定和政府批準(zhǔn)的情況下建立的。

(二)對(duì)于“城管”執(zhí)法合法性的質(zhì)疑

然而,《行政處罰法》并沒有直接授予城管執(zhí)法權(quán)力,也就是說(shuō),城管這一執(zhí)法機(jī)構(gòu)并不是在《行政處罰法》的規(guī)定下直接產(chǎn)生的。具體說(shuō)來(lái),它的權(quán)力來(lái)自于政府文件。而這種由政府文件授予的執(zhí)法權(quán)力,在地方政府對(duì)城管執(zhí)法部門無(wú)限度授權(quán),導(dǎo)致權(quán)力被擴(kuò)張行使之后,其效力越來(lái)越受到人們的質(zhì)疑。

對(duì)于城管執(zhí)法合法性的質(zhì)疑,主要集中體現(xiàn)在三個(gè)方面:

1.權(quán)力來(lái)源是否合法

《行政處罰法》第16條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán), 但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”。依據(jù)這一規(guī)定,在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下,我國(guó)“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的試點(diǎn)工作全面展開,各地的城市管理綜合部門紛紛建立。所以,正如前文中所說(shuō)的,《行政處罰法》并不直接產(chǎn)生城管,城管是在國(guó)務(wù)院的文件下產(chǎn)生的。由此可見,“從權(quán)力來(lái)源看,城管執(zhí)法資格和權(quán)力行使并不是直接有法律授予,而是根據(jù)行政處罰法第16條的間接規(guī)定”。豍

2.主體資格是否合法

中國(guó)政法大學(xué)蔡定劍教授認(rèn)為,“從執(zhí)法主體資格看,各地設(shè)立的城管執(zhí)法部門都不具有組織法上的依法設(shè)立機(jī)構(gòu)的性質(zhì),也沒有依法律程序設(shè)立,所以它的主體資格是存疑的”。豎根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十四條第二款的規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會(huì)等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并, 由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn), 并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！睂?duì)于城管的設(shè)立是否履行了組織法要求的程序也是存在疑問(wèn)的。

對(duì)于城管是否具備執(zhí)法主體資格的質(zhì)疑,還集中體現(xiàn)在城管作為城市管理綜合執(zhí)法部門本身的性質(zhì)以及城管執(zhí)法人員的編制問(wèn)題上。城管機(jī)構(gòu)的設(shè)立沒有明確的法律授權(quán),只是依據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)文件,因此,目前的城管機(jī)構(gòu)在我國(guó)并沒有明確的法律地位,也沒有規(guī)范合法的人員編制。城管是否屬于行政機(jī)關(guān),這一點(diǎn)并不明確;城管執(zhí)法人員中有很大一部分是臨時(shí)招聘的,不是國(guó)家正式在編人員。

3.執(zhí)法范圍及方式是否合法

如今,城管似乎成了中國(guó)城市職責(zé)最寬泛的公權(quán)機(jī)構(gòu)。城管的執(zhí)法范圍從當(dāng)初的五個(gè)方面擴(kuò)展到市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、道路交通、工商、停車、施工現(xiàn)場(chǎng)、城市河湖、黑車、黑導(dǎo)游等十幾個(gè)方面,300多項(xiàng)職能集于城管一身。大量部門將零星的“邊緣”權(quán)力轉(zhuǎn)交給城管,可以說(shuō),如今的城管幾乎是“無(wú)所不管”。這顯然違背了當(dāng)初城管設(shè)立的初衷。

在執(zhí)法方式上,主要存在暴力執(zhí)法問(wèn)題,而這樣的執(zhí)法方式,顯然是不符合法律規(guī)定的。

現(xiàn)階段,我國(guó)城管的執(zhí)法范圍、執(zhí)法手段等都不夠明確,沒有具體的法律依據(jù)。其如此之廣的執(zhí)法范圍及其不受約束的執(zhí)法方式必然會(huì)侵犯一部分人的合法權(quán)益,其合法性也就因此受到人們的質(zhì)疑。

三、“權(quán)利”需要保障

這里討論的“權(quán)利”,既是指底層民眾的生存權(quán)。對(duì)于一個(gè)國(guó)家和民族來(lái)說(shuō),人權(quán)首先是人民的生存權(quán)。沒有生存權(quán),其他一切人權(quán)均無(wú)從談起?！妒澜缛藱?quán)宣言》確認(rèn),人人有權(quán)享有生命、自由和人身安全。豏這為我們表達(dá)了廣義的生存權(quán)涵義?！侗容^憲法》一書中談到,生存權(quán)是指“弱者得受國(guó)家救恤的權(quán)利。”豐這是一個(gè)相對(duì)狹窄的生存權(quán)概念。這讓我們看到,人民的生存權(quán),理所當(dāng)然地包括弱者的生存權(quán),是應(yīng)該受到國(guó)家的尊重和保護(hù)的。生存權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于憲法權(quán)利,這是毋庸置疑的。我國(guó)現(xiàn)行憲法雖然規(guī)定了廣泛的公民權(quán)利,但是仍然沒有將“生存權(quán)”三個(gè)字規(guī)定到憲法里,并沒有將生存權(quán)上升為具體的憲法權(quán)利,我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)于人民基本生存權(quán)的保障仍然是缺失的。因此,盡管我們高呼人權(quán)至上,國(guó)家公權(quán)力對(duì)于公民權(quán)利侵犯與剝奪的現(xiàn)象不可避免。

近年來(lái)暴力執(zhí)法與暴力抗法事件所引發(fā)的人們對(duì)于社會(huì)底層人民的同情及對(duì)其生存權(quán)的關(guān)注無(wú)疑加強(qiáng)了人們對(duì)于上述城管執(zhí)法合法性問(wèn)題的思考。反過(guò)來(lái)講,正因?yàn)槌枪軋?zhí)法缺乏合法性,導(dǎo)致其在執(zhí)法過(guò)程中不可避免地侵犯了社會(huì)底層人民最起碼的生存權(quán)利。

城市的秩序需要公權(quán)力加以維護(hù),而公權(quán)力在行使時(shí)又會(huì)或多或少地威脅到公民權(quán)利的保障。這便是矛盾所在。城管執(zhí)法所帶來(lái)的底層民眾的生存權(quán)與城管執(zhí)法權(quán)的博弈與沖突恰恰反映了這一點(diǎn)。

城管執(zhí)法行為所指向的一個(gè)重要對(duì)象便是街道邊的流動(dòng)商販,而那些流動(dòng)商販往往是由失業(yè)、失地人群組成的社會(huì)邊緣人群。對(duì)于他們來(lái)說(shuō),做一些小生意和買賣是為了謀生或養(yǎng)家糊口,這也許是他們依靠自己勞動(dòng)獲得生存的唯一手段,那些微薄的收入也就成了他們唯一的生活來(lái)源。當(dāng)生存受到威脅的時(shí)候,暴力抗法事件的發(fā)生也就不難理解。

暴力抗法是“權(quán)利”與“權(quán)力”的對(duì)抗,是“權(quán)利”對(duì)“權(quán)力”的公然挑釁。暴力抗法之所以會(huì)發(fā)生,前文已稍有闡述。當(dāng)今城管的執(zhí)法方式,也就是強(qiáng)制執(zhí)法,在很大程度上觸及了社會(huì)底層的生存底線;生存的權(quán)利受到侵犯,商販們必然會(huì)出于生存本能而予以反抗。然而,底層民眾勢(shì)單力薄,根本無(wú)法依靠自己的力量與公權(quán)力抗衡。并且更重要的是,他們是不需要用自己的“權(quán)利”與所謂的“權(quán)力”相抗衡的,因?yàn)閺睦碚撋现v,“權(quán)力”是“權(quán)利”所賦予的,“權(quán)力”是為“權(quán)利”所服務(wù)的。這應(yīng)該成為“權(quán)為民所用”的理論解釋。底層人民的生存權(quán)需要保障,底層人民的生存權(quán)也應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ稀?/p>

四、沖突如何化解

(一)由沖突引發(fā)的存廢爭(zhēng)議

城管的存在一無(wú)明確的法律依據(jù),二又無(wú)社會(huì)公義支撐,因此,其存廢與否陷入了兩難。有人建議取消城管,以便一勞永逸地解決城管問(wèn)題;也有人發(fā)出了不同的聲音:城管設(shè)立以來(lái)在維護(hù)城市管理秩序方面起到了一定的作用,取消城管,城市管理秩序誰(shuí)來(lái)維護(hù)?在一份名為“現(xiàn)在是該取消城管的時(shí)候嗎?”的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問(wèn)卷中,有55%的人認(rèn)為應(yīng)該取消城管,44%的人認(rèn)為不應(yīng)該取消,小部分人持觀望態(tài)度。

(二)訴諸立法

筆者認(rèn)為,城管的存在目前看來(lái)雖然不具備合法性,但作為城市秩序的維護(hù)者,城管有其自身存在的必要。在城管制度遭受如此大的質(zhì)疑的今天,各地城市管理的綜合執(zhí)法部門雖采取了一些措施來(lái)完善現(xiàn)存的城管制度,然而大部分措施均無(wú)關(guān)痛癢,當(dāng)“權(quán)利”遭遇“權(quán)力”時(shí),慘案仍在發(fā)生。所以,我們應(yīng)當(dāng)從立法的角度規(guī)范城市管理制度,從而在規(guī)范城市管理的同時(shí),在法律上切實(shí)保障底層民眾最起碼的生存權(quán)利。制定一部全國(guó)性的統(tǒng)一的城市管理法是我國(guó)目前亟待解決的問(wèn)題之一。

首先,應(yīng)當(dāng)給城管以合法性來(lái)源。也就是說(shuō),城管的設(shè)立,必須要有明確的法律依據(jù),而不僅僅根據(jù)政府文件。這是明確城管法律地位的重要問(wèn)題,也是城管立法必須解決的首要問(wèn)題。

其次,應(yīng)當(dāng)明確城管的機(jī)構(gòu)性質(zhì)及管理體制。城管問(wèn)題的存在,一部分原因在于城管機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不明確以及管理體制的混亂。立法應(yīng)當(dāng)將城管納入我國(guó)行政管理體系,建立全國(guó)統(tǒng)一的城市管理機(jī)構(gòu),從而建立從中央到地方的城市管理網(wǎng)。這也是我國(guó)城管體制改革所應(yīng)采取的重要一步。

再次,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)定城管的執(zhí)法范圍及執(zhí)法方式。城管應(yīng)該怎樣對(duì)待那些流動(dòng)商販,流動(dòng)商販應(yīng)該怎么維權(quán),這是城管立法中所要考慮的關(guān)鍵因素。只有通過(guò)立法對(duì)于城管執(zhí)法范圍的明確界定和執(zhí)法方式的明確規(guī)定,才能從根本上解決目前城管執(zhí)法中所存在的暴力執(zhí)法問(wèn)題,使城管的執(zhí)法行為有明確的法律依據(jù),從而從根本上保障人民的生存權(quán)利。

底層民眾的生存權(quán)與城管執(zhí)法權(quán)的博弈仍在進(jìn)行,這場(chǎng)博弈需要統(tǒng)一的城市管理立法來(lái)加以化解,立法既要規(guī)范城市綜合管理,又要真正落實(shí)社會(huì)底層人民生存權(quán)的保障。