萬國東

建立縱向指揮有力、橫向協(xié)作緊密的偵查指揮協(xié)作機(jī)制是當(dāng)前高檢院提出的六項偵查改革措施之一。早在2000年，最高人民檢察院即成立了偵查指揮中心。隨后，各省級人民檢察院先后設(shè)立了偵查指揮中心。陽新縣人民檢察院適應(yīng)新形勢下職務(wù)犯罪偵查工作的需要，從圍繞建立現(xiàn)代偵查模式，加強(qiáng)職務(wù)犯罪偵查改革的重點進(jìn)行積極探索，于2008年經(jīng)縣編辦批復(fù)率先在縣級院成立了職務(wù)犯罪偵查指揮中心。該中心成立運行一年來，取得了明顯的成效，也暴露了一些問題。本文結(jié)合陽新縣人民檢察院實踐，對基層檢察院設(shè)立職務(wù)犯罪偵查指揮中心相關(guān)問題予以分析。

一、職務(wù)犯罪偵查指揮中心運行效果

2008年陽新縣人民檢察院成立了職務(wù)犯罪偵查指揮中心，設(shè)立了偵查指揮中心辦公室，制定了《陽新縣人民檢察院職務(wù)犯罪偵查指揮中心工作實施辦法》。職務(wù)犯罪偵查指揮中心成立后，充分發(fā)揮職務(wù)犯罪偵查指揮中心在案件線索管理、案件初查、偵查工作中的組織、指揮、管理、協(xié)調(diào)作用，建立了規(guī)范有序的辦案程序，暢通了與上級院大要案偵查指揮中心的聯(lián)系，整合了本院的辦案資源，突破了一系列大、要案和窩、串案。2008年，我院共辦理職務(wù)犯罪窩、串案23件23人，其中大案10件10人，要案1件1人,為國家挽回經(jīng)濟(jì)損失500余萬元。

（一）規(guī)范辦案程序。規(guī)范、文明執(zhí)法是現(xiàn)代辦案的基本要求，而作為辦案源頭的“線索受理”則是規(guī)范文明執(zhí)法的重要前提。陽新縣院作為高檢院“三位一體”規(guī)范化操作機(jī)制試點院，在規(guī)范辦案程序上更是不遺余力。規(guī)范辦案，從源頭開始。職務(wù)犯罪偵查指揮中心的設(shè)立，在“源頭”上規(guī)范了辦案程序，主要表現(xiàn)在：一是統(tǒng)一線索管理。職務(wù)犯罪偵查指揮中心成立前，控告申訴檢察科作為檢察院犯罪線索受理、分流部門，是主要管理職務(wù)犯罪線索的部門。此時仍有一部分線索沒有得到歸口管理，如自偵部門在辦案過程中發(fā)現(xiàn)的線索和上級檢察院轉(zhuǎn)辦的線索。這些線索雖然最終可能進(jìn)入辦案流程，但是處于分散狀態(tài)，不利于線索的管理和有效利用。二是統(tǒng)一分析線索。線索的統(tǒng)一分析是為了提高線索的利用效率。職務(wù)犯罪偵查指揮中心受理案件線索后，統(tǒng)一進(jìn)行分類、編號、歸檔、分析，特別是對案情重大的線索、有可能成為窩案串案的線索以及群眾反映強(qiáng)烈的案件線索進(jìn)行重點評估分析，指揮中心辦公室寫出詳細(xì)的案件線索分析評估報告，制定出切實可行的偵查決策方案，再報檢察長審批，做到了線索來源有登記、線索評析有報告、線索去向有批示、線索最終有結(jié)論的規(guī)范化流程。三是授權(quán)初查線索。線索的初查是最能體現(xiàn)辦案規(guī)范的要件。職務(wù)犯罪偵查指揮中心在線索初查權(quán)上進(jìn)行了規(guī)范，規(guī)定職務(wù)犯罪線索分析評估后，由指揮中心辦公室主任審核，根據(jù)線索的不同情況，分別作出初查、存查、移送處理等意見并報檢察長審批決定。具有初查權(quán)的部門在得到初查命令后開展初查工作。改變了過去多頭初查、濫用初查權(quán)、違法初查的情況，做到了規(guī)范文明執(zhí)法。

（二）暢通上下聯(lián)系。設(shè)立偵查指揮中心，其目的就是要加強(qiáng)辦案部門的整體聯(lián)動，構(gòu)建上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合、總體統(tǒng)籌的一體化工作格局，形成強(qiáng)大的辦案合力。在基層院設(shè)立職務(wù)犯罪偵查指揮中心，真正實現(xiàn)了上下級檢察院之間的上下統(tǒng)一，同級別檢察院之間的橫向協(xié)作以及基層檢察院內(nèi)部之間的橫向協(xié)作。一是提供了上下級檢察院偵查指揮中心之間上下統(tǒng)一對口聯(lián)系的平臺。二是提供了基層檢察院內(nèi)部辦理職務(wù)犯罪案件一體化橫向協(xié)作的平臺。

（三）整合辦案資源。陽新縣人民檢察院有反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、富池檢察室、白沙檢察室等7個辦案部門39名干警，而整個檢察院具有檢察官資格的干警達(dá)到63人，還有24名辦案力量分散在其他部門，特別是6名30歲以下具有檢察官資格的年輕生力軍呆在綜合部門，呈現(xiàn)出“兩多一散”（辦案部門多、具有辦案資格的人員多、辦案力量分散）的不良局面，制約了辦案工作的健康有序開展。設(shè)立職務(wù)犯罪偵查指揮中心，實行自偵辦案工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮辦案工作，統(tǒng)一協(xié)調(diào)關(guān)系，統(tǒng)一組織辦案力量，打破了原來科室之間的壁壘，有效整合了辦案資源，使整個檢察院干警緊緊團(tuán)結(jié)起來，形成“一個拳頭出擊”的辦案格局。

（四）防止泄密發(fā)生。大兵團(tuán)作戰(zhàn)具有人員效應(yīng)，但辦案人員越多，知情人就越多，就越容易泄密。職務(wù)犯罪偵查指揮中心在統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮調(diào)配過程中將案件的任務(wù)進(jìn)行具體分工，具有“任務(wù)—人員”一一對應(yīng)的特點，辦案人員各司其職，在匯報時也是單向匯報。同時職務(wù)犯罪偵查指揮中心辦公室對辦案過程實行全程跟蹤監(jiān)督，有效地防止了泄密問題的發(fā)生。

二、職務(wù)犯罪偵查指揮中心存在的問題

職務(wù)犯罪偵查指揮中心工作在實踐過程中取得了成效，積累了一些經(jīng)驗，但在實踐中暴露出一些問題，主要表現(xiàn)為：

（一）職能發(fā)揮不充分。職務(wù)犯罪偵查指揮中心對自偵案件統(tǒng)一組織、指揮、管理協(xié)調(diào)的職能作用發(fā)揮不夠，有時并沒有完全參與辦案過程的組織、指揮，職務(wù)犯罪偵查指揮中心辦公室成員有時是直接參與辦案，成為一個辦案單位。同時職務(wù)犯罪偵查指揮中心由于剛剛建立，嚴(yán)格意義上的案件線索管理庫、情報信息管理庫和偵查人才庫沒有建立，導(dǎo)致偵查指揮的手段落后，信息化、科技化程度不高，阻礙了其職能的發(fā)揮。

（二）運行銜接不規(guī)范。舉報中心是受理控告、申訴的部門，職務(wù)犯罪偵查指揮中心辦公室也是職務(wù)犯罪線索的管理部門，二者的職能存在重疊。雖然《陽新縣人民檢察院職務(wù)犯罪偵查指揮中心工作實施辦法》規(guī)定了舉報中心受理線索的移交制度，但銜接并沒有完全規(guī)范。再就是由于目前指揮中心工作處于一個摸索階段，上級檢察院并沒有制定一個明確規(guī)范的實施方法，各個院設(shè)立指揮中心也是按照自己制定的辦法運行，在偵查一體化大局前與上級院銜接時會導(dǎo)致不規(guī)范的情況。

（三）管理體制不完善。職務(wù)犯罪偵查指揮中心是在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下的對偵查工作進(jìn)行組織、指揮、管理與協(xié)調(diào)的決策組織和領(lǐng)導(dǎo)組織，由檢察長和分管偵查、初查工作的副檢察長、職務(wù)犯罪偵查指揮中心辦公室主任和自偵部門負(fù)責(zé)人組成，但部分成員并沒有履行理應(yīng)履行的職責(zé)，在這樣的情況下其職能有時被職務(wù)犯罪偵查指揮中心辦公室代替，直接導(dǎo)致了管理制度上的混亂。

三、健全職務(wù)犯罪偵查指揮中心工作機(jī)制的探索

在基層院設(shè)立職務(wù)犯罪偵查指揮中心目前還是一個嘗試階段，雖然可以借鑒省、市院大要案偵查指揮中心的成功經(jīng)驗，但基層院有基層院的特點，在偵查一體化的對象范圍上、案件的大小上都存在不同，這決定了基層院職務(wù)犯罪偵查指揮中心與省、市院大要案偵查指揮中心還是存在一定的差別。我們既要吸取省、市院的成功經(jīng)驗，又要不斷探索符合基層院特點的新模式，并在實踐中總結(jié)完善。

（一）理順三個關(guān)系。理順職務(wù)犯罪偵查指揮中心與其他幾個部門的關(guān)系是明確其職責(zé)、規(guī)范其運行、完善其體制、促進(jìn)其作用的發(fā)揮的前提條件。一是理順職務(wù)犯罪偵查指揮中心與職務(wù)犯罪偵查指揮中心辦公室的關(guān)系。在相互關(guān)系上，職務(wù)犯罪偵查指揮中心是在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下的偵查指揮決策組織，而職務(wù)犯罪偵查指揮中心辦公室是職務(wù)犯罪偵查指揮中心下設(shè)的辦公室，是職務(wù)犯罪偵查指揮中心下設(shè)的一個日常辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)承辦檢察長和職務(wù)犯罪偵查指揮中心決定的相關(guān)事項及各項日常工作。二是理順職務(wù)犯罪偵查指揮中心辦公室與舉報中心的關(guān)系。完善移送制度，規(guī)范交接手續(xù)。在舉報中心職能不變的情況下，控告申訴檢察科按照要求將受理的職務(wù)犯罪線索移交職務(wù)犯罪偵查指揮中心辦公室，職務(wù)犯罪偵查指揮中心辦公室做好登記，在線索處理后，按照“一對一”的原則，向舉報中心做好回復(fù)，一個線索一個回復(fù)。對舉報人的答復(fù)工作由控告申訴檢察科根據(jù)職務(wù)犯罪偵查指揮中心辦公室的回復(fù)進(jìn)行答復(fù)。三是理順職務(wù)犯罪偵查指揮中心與自偵部門的關(guān)系。要理順職務(wù)犯罪偵查指揮中心與自偵部門的關(guān)系，首先要明確各自的職能。如前所述，職務(wù)犯罪偵查指揮中心是自偵工作的決策組織，自偵部門是具體的辦案機(jī)構(gòu)，二者在偵查工作上是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。如何才能更好地體現(xiàn)出這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而又充分尊重自偵部門的自主獨立性是處理好二者關(guān)系的關(guān)鍵。一方面要提高全院干警的思想認(rèn)識，教育干警正確處理全局關(guān)系和局部關(guān)系、全院利益和部門利益的關(guān)系。另一方面要規(guī)范職務(wù)犯罪偵查指揮中心的組成成員的職責(zé)。職務(wù)犯罪偵查指揮中心是實行成員制的領(lǐng)導(dǎo)組織，它由檢察長、分管偵查、初查工作的副檢察長、職務(wù)犯罪偵查指揮中心辦公室主任和自偵部門負(fù)責(zé)人組成，要通過文件的形式進(jìn)一步明確自偵部門負(fù)責(zé)人作為職務(wù)犯罪偵查指揮中心成員的職責(zé)，鞏固職務(wù)犯罪偵查指揮中心的組織保障，充分保證指揮中心決策、指揮命令通過自偵部門負(fù)責(zé)人傳達(dá)到本人分管的部門，從而得到有效落實。

（二）構(gòu)建三個平臺。職務(wù)犯罪偵查指揮中心作為偵查工作的決策組織，應(yīng)該適應(yīng)信息時代的需要，打造自偵工作“高效、快捷”的平臺。我們擬在2009年建立三大管理平臺。一是構(gòu)建案件線索管理平臺。該平臺主要將收集的案件線索分門別類錄入電腦軟件系統(tǒng)，收錄的線索按照已查、待查、存查三種情況進(jìn)行存儲，在查詢案件線索時，只需要將某條線索調(diào)出來，就能夠清晰反映出案件線索來源、舉報反映的主要問題、線索的分析處理、線索的查處等情況。二是構(gòu)建情報信息管理平臺。依托我院設(shè)立的情報信息科，構(gòu)建情報信息管理平臺。情報信息管理平臺由兩個情報信息平臺組成，一個是已辦案件的信息管理平臺，它將我院已經(jīng)辦理的所有職務(wù)犯罪案件職務(wù)犯罪主體資格人的信息，包括年齡、家庭情況、工作單位、職務(wù)、財產(chǎn)情況等記錄在案。一個是情報信息的共享平臺。加強(qiáng)與公安、審計等職能部門的聯(lián)系溝通，通過聯(lián)席會議等形式建立情報信息移送、通報制度；加強(qiáng)與工商、電信、稅務(wù)、金融、國土、城建、物價部門的聯(lián)系，在法律政策允許范圍內(nèi)逐步實現(xiàn)情報信息的共享。三是構(gòu)建偵查人才管理平臺。與本院政工部門聯(lián)合，將本院具有辦案資格的偵查人才按照學(xué)歷、年齡、法律專業(yè)、歷年獲上級業(yè)務(wù)方面的表彰情況等不同類型分別錄入，實現(xiàn)動態(tài)管理。在辦案時如果需要調(diào)配人員，事先擬定需要的辦案人員條件，只需要將條件輸入系統(tǒng)，系統(tǒng)自動調(diào)出符合條件的所有偵查員名單，職務(wù)犯罪偵查指揮中心只需要從中挑選即可。如某案需要長途跋涉，年輕干警承辦更適合，將“年齡35歲以下”的條件輸入系統(tǒng)，電腦自動將所有35以下年齡的干警名單顯示出來。

(三)建立四個機(jī)制。一是組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。職務(wù)犯罪偵查指揮中心實行成員制。檢察長負(fù)總責(zé)，分管職務(wù)犯罪偵查工作的副檢察長協(xié)助檢察長工作，其他組成人員是職務(wù)犯罪偵查指揮中心的領(lǐng)導(dǎo)者，在職務(wù)犯罪偵查指揮中心工作時參與議事和議案，在落實職務(wù)犯罪偵查指揮中心任務(wù)時涉及本部門的部分任務(wù)負(fù)責(zé)具體組織落實。二是協(xié)調(diào)指揮機(jī)制。在協(xié)調(diào)指揮方面實行協(xié)調(diào)指揮由職務(wù)犯罪偵查指揮中心負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排而由職務(wù)犯罪偵查指揮中心辦公室具體落實的分工負(fù)責(zé)的制度。職務(wù)犯罪偵查指揮中心在召開會議統(tǒng)籌安排后，制定會議紀(jì)要，職務(wù)犯罪偵查指揮中心根據(jù)紀(jì)要的內(nèi)容具體落實，制定案件偵查計劃表和抽調(diào)人員通知，將計劃表和抽調(diào)通知發(fā)放到各相關(guān)科室。三是監(jiān)督反饋機(jī)制。建立全程跟蹤監(jiān)督反饋機(jī)制。在案件偵查過程中，職務(wù)犯罪偵查指揮中心辦公室負(fù)責(zé)將案件進(jìn)展情況以及在此過程中出現(xiàn)的新問題新情況及時向職務(wù)犯罪偵查指揮中心反映，職務(wù)犯罪偵查指揮中心根據(jù)情況作出決策調(diào)整，再由職務(wù)犯罪偵查指揮中心辦公室下達(dá)到辦案組，暢通信息上傳下達(dá)的平臺。四是聯(lián)席學(xué)習(xí)機(jī)制。適應(yīng)橫向協(xié)作的需要，把建立反貪、反瀆的聯(lián)席會議制度、檢察員學(xué)習(xí)制度作為打造團(tuán)隊精神、培養(yǎng)新型偵查人才的重要途徑。在查辦職務(wù)犯罪需要橫向協(xié)作時，組織反貪、反瀆等相關(guān)業(yè)務(wù)部門召開聯(lián)席會議，統(tǒng)一指導(dǎo)思想，明確目標(biāo)任務(wù)。在暇余時間定期組織反貪、反瀆和具有檢察官資格的干警學(xué)習(xí)涉及反貪、反瀆職務(wù)犯罪的相關(guān)知識，培養(yǎng)知識面廣適應(yīng)反貪和反瀆雙向需要的偵查人才。