章友德 張 偉

摘要:文章對(duì)政府依法行政的評(píng)估機(jī)制進(jìn)行了詳盡的分析,首先分析了依法行政引入評(píng)估體系的必要性,其次確立法治評(píng)估的理論主體,最后評(píng)析了目前中國(guó)法治評(píng)估主體的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn);本文重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)法治評(píng)估引進(jìn)第三方是社會(huì)發(fā)展的需要、是變管理為治理推行先進(jìn)的政府與社會(huì)關(guān)系的需要、是黨執(zhí)政能力提升的表現(xiàn)和根本方略。

關(guān)鍵詞:法治;依法行政;評(píng)估主體;社會(huì)評(píng)估

中圖分類號(hào):D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-8631(2009)12-0050-02

一、依法行政引入評(píng)估體系的必要性

隨著人類社會(huì)組織形式和治理結(jié)構(gòu)的變遷,特別是資本主義代議制政府的確立,政府工作的代理性就得到了確立。及至以后的社會(huì)主義人民民主制,更強(qiáng)調(diào)國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民,政府代表國(guó)家管理社會(huì)和人民群眾。自從代議制確立以來(lái),作為治理權(quán)力的代理人的政府就必須依據(jù)明確的授權(quán)范圍行事。在當(dāng)今世界,這種授權(quán)的內(nèi)容普遍以法律的形式展現(xiàn)出來(lái),就構(gòu)成了依法行政。十九世紀(jì)末期,德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯?韋伯第一次將這種社會(huì)治理形式以理論的形式再現(xiàn)出來(lái),他詳盡地將這種社會(huì)設(shè)置概括為科層制(因?yàn)橐哉慕M織形式為典型,所以又稱為官僚制。)在韋伯看來(lái),科層制的管理按照客觀標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,在功能方面是嚴(yán)格合理的,它作為客觀的服務(wù)機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu),排除了一切人格化的因素,不帶有任何個(gè)性化的色彩,而僅僅奉行法律程序和公務(wù)原則。然而,作為社會(huì)設(shè)置本身的科層制的行動(dòng)者卻是一個(gè)個(gè)鮮活的人,人的一切人性特征都會(huì)在科層制的行動(dòng)者身上體現(xiàn)出來(lái)。因此,自它誕生之日起,這一體制本身就蘊(yùn)含著科層制化與人性化的矛盾,也就是目的理性(形式理性)與價(jià)值理性的矛盾。

(一)法治主體自評(píng)的理論基礎(chǔ)

要消解這一矛盾,科層制就必須內(nèi)生出一套機(jī)制,以平衡科層制化和人性化之間的張力。這一機(jī)制就是法治評(píng)估和基于評(píng)估結(jié)果的獎(jiǎng)懲,用于對(duì)參與者進(jìn)行管理和制約,規(guī)范其人性,通過(guò)規(guī)范參與者的行為盡可能地使科層制成為“只追求技術(shù)效益,不受任何個(gè)性因素干擾的組織管理形式,簡(jiǎn)直就像一架由人組成但卻無(wú)人情味的、運(yùn)轉(zhuǎn)良好的機(jī)器,人只是這架機(jī)器上一個(gè)個(gè)性能良好的齒輪。技術(shù)統(tǒng)治和專家治理是科層制走向完善的表現(xiàn)。”讓我們假設(shè),如果沒(méi)有評(píng)估監(jiān)督機(jī)制,因?yàn)槿俗陨淼娜觞c(diǎn),依法治理就會(huì)出現(xiàn)偏私,就會(huì)被歪曲。科層制將會(huì)被腐蝕而失去其典型意義。

(二)第三方評(píng)估的理論基礎(chǔ)

從前面的敘述可以看出,由于科層制是由現(xiàn)實(shí)的個(gè)性化的人組成的,人的個(gè)性化與科層制的形式理性決定了科層制不是一套自洽的系統(tǒng),需要外部的修正與審視。而評(píng)估機(jī)制是科層制與外部對(duì)接的窗口,它既是內(nèi)生的(因?yàn)樵u(píng)估機(jī)制本身可以科層制化),是科層制保持純潔的需要,又是科層制對(duì)外的橋梁,通過(guò)外部參與,科層制可以緊跟時(shí)代的步伐,外部力量是科層制創(chuàng)新發(fā)展的源泉。通過(guò)外部參與能夠部分克服科層制的刻板和無(wú)情,發(fā)揚(yáng)人性、增加溫情,實(shí)現(xiàn)行政工作親民愛(ài)民。法治評(píng)估機(jī)制是科層制運(yùn)行結(jié)果的反饋,通過(guò)不斷地運(yùn)行—反饋—再運(yùn)行—再反饋,使科層制保持鮮活的生命力,盡可能地克服自身的諸多弱點(diǎn)。但是科層制的運(yùn)行的開(kāi)放性只有通過(guò)評(píng)估機(jī)制的開(kāi)放性來(lái)實(shí)現(xiàn),因此,在法治評(píng)估工作中引入第三方是無(wú)可規(guī)避的選擇。

二、法治評(píng)估的理論主體

(一)行政主體自評(píng)

1、行政主體自己審視自己、自己檢討自己是必須的

政府的內(nèi)部評(píng)估體系是由政府機(jī)關(guān)自身的評(píng)估主體所構(gòu)成的評(píng)估主體體系,政府自我評(píng)估是政府為了了解自身的法治化程度而進(jìn)行的自我認(rèn)識(shí)自我解剖活動(dòng)。可以分為政府機(jī)關(guān)按照隸屬關(guān)系上下級(jí)之間相互實(shí)施的評(píng)估和兄弟部門之間的評(píng)估以及政府設(shè)立的專門機(jī)關(guān)對(duì)整個(gè)政府部門實(shí)行的全面評(píng)估,這種做法在發(fā)達(dá)國(guó)家已漸成氣候,如英國(guó)的審計(jì)委員會(huì)、美國(guó)的審計(jì)總署等。依法治理作為政府的價(jià)值取向,實(shí)際上是政府意識(shí)到自己的職能,基于不斷自我完善、自我發(fā)展、自我監(jiān)督的需要而開(kāi)展的監(jiān)督和反饋提高活動(dòng)。這里的評(píng)估是政府自發(fā)的,目的是總結(jié)經(jīng)驗(yàn),發(fā)揚(yáng)優(yōu)點(diǎn),采擷收集高效創(chuàng)新的依法行政的新形式新方法;同時(shí),克服不足,擺脫自身缺點(diǎn)。

2、行政相對(duì)人的評(píng)估

行政相對(duì)人的評(píng)估在理論上是不可或缺的。因?yàn)橐婪ㄐ姓挥袃蓚€(gè)主體:行政主體和行政相對(duì)人。然而,就目前的情況來(lái)看,除了政府自身以外,國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)本身具有一定的權(quán)威性,因此其評(píng)估結(jié)果是無(wú)可辯駁的,政府機(jī)關(guān)必須依法予以認(rèn)可,但對(duì)于公眾和媒體的評(píng)估則不然,其實(shí),對(duì)政府的法治化水平社會(huì)公眾才是最深切的體會(huì)者,公眾特殊的身份角色決定了它即使不是法治政府最佳的評(píng)判者,也必定是其最終的評(píng)判者。

但是,不可否認(rèn),從技術(shù)上來(lái)看,行政相對(duì)人不像國(guó)家機(jī)關(guān)那樣有確定的存在形式,相比起來(lái)他們是散亂的、隱名的,不具備統(tǒng)一的組織部門和有效的發(fā)聲機(jī)構(gòu)。行政相對(duì)人的代表的選擇制度需要精雕細(xì)刻才能建立起來(lái)。短期來(lái)看,從法理上說(shuō),人民代表大會(huì)履行立法權(quán)和監(jiān)督權(quán),人民代表大會(huì)是由人民選出的代表組成的,在很大程度上可以代表民意,因此可以考慮暫時(shí)由人民代表大會(huì)代表行政相對(duì)人履行評(píng)估職責(zé)。但是人民代表大會(huì)代行其責(zé)的不足也是顯而易見(jiàn)的。其一,人民代表大會(huì)在他產(chǎn)生出來(lái)以后已經(jīng)科層制化了,已經(jīng)沾染了行政機(jī)關(guān)的氣息,自身尚需要法治評(píng)估;其二,人民代表的產(chǎn)生是基于政治需要按照選舉法產(chǎn)生的,在代表任職之后,本身就具有某種特權(quán),從而難于感受群眾作為行政相對(duì)人時(shí)的境遇,不具備合法的發(fā)言權(quán)。因此,嚴(yán)格地說(shuō),行政相對(duì)人作為評(píng)估主體時(shí)要單獨(dú)地依特定程序產(chǎn)生。

(二) 第三方評(píng)估

再就是第三方評(píng)估,一般情況下,評(píng)估工作應(yīng)在第三方的主導(dǎo)下進(jìn)行。因?yàn)樯鲜鰞深愒u(píng)估主體都是當(dāng)事者,不能既是運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員。從程序上來(lái)看,第三方評(píng)估更能體現(xiàn)形式正義,是非功過(guò)由別人評(píng)說(shuō)。第三方在評(píng)估中,因?yàn)閿[脫了當(dāng)局者的窘境,可以高瞻遠(yuǎn)矚,即避免了社會(huì)公眾的“政府萬(wàn)能主義要求”,又遠(yuǎn)離了政府的“我也愛(ài)莫能助”的托詞。第三方通常是高校、科研機(jī)構(gòu)或者各種學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì),其工作者具備專門的評(píng)估技術(shù)能力,更為專業(yè)。通常情況下,第三方都在各自的領(lǐng)域履行一定的社會(huì)管理職能,一方面其工作者因從事某種社會(huì)管理工作而與科層制公務(wù)員心有戚戚然,能夠感知他們的苦衷和無(wú)奈;另一方面,在社會(huì)生活中,他們都是被管理的行政相對(duì)人,這使他們更加了解社會(huì)公眾的生活和心態(tài),很容易就能與社會(huì)公眾的心聲產(chǎn)生共鳴。同時(shí)因?yàn)榉ㄖ卧u(píng)估的結(jié)果不與他們的利益掛鉤,因此,他們的評(píng)估更客觀公正、更有說(shuō)服力。有的學(xué)者提出政府機(jī)關(guān)以外的評(píng)估主體可以構(gòu)成評(píng)估主體體系,包括執(zhí)政黨、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、公民、學(xué)術(shù)研究群體和媒體等,但筆者認(rèn)為這只是具體的第三方的組成劃分,實(shí)際上,考慮到可操作性,在實(shí)踐中真正合適的主體主要是學(xué)術(shù)研究群體,他們能夠通過(guò)某種技術(shù)手段(比如抽樣調(diào)查等),反映不同群體的聲音。

三、目前中國(guó)法治評(píng)估主體的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

“依法治國(guó)”方略確立至今,中國(guó)已有三地嘗試法治指數(shù)評(píng)估實(shí)踐,分別是中國(guó)香港,浙江省杭州市余杭區(qū),上海市閔行區(qū)。下面分別敘述:

1、“香港在法治指數(shù)研究和建設(shè)方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)先于內(nèi)地,其法治指數(shù)在2005年得以開(kāi)展和實(shí)施,參與評(píng)估者為獨(dú)立于政府之外的律師、教授和民眾,操作程序規(guī)范以體現(xiàn)公平公正,因而可信度較高。相比而言,內(nèi)地的行政體制和傳統(tǒng)決定了我們還不可能完全脫離政府而由獨(dú)立的第三方對(duì)法治政府進(jìn)行考評(píng),但要想防止法治政府指標(biāo)政績(jī)化,防止出現(xiàn)華而不實(shí)的官僚式指數(shù)或景觀式指數(shù),”就必須進(jìn)一步加強(qiáng)第三方評(píng)估在評(píng)估體系中的作用,理論上看,加重第三方的權(quán)重使第三方在政府評(píng)估中占支配地位是法治評(píng)估體系未來(lái)發(fā)展的方向。

由于“一國(guó)兩制”的實(shí)施,香港采用不同于大陸的政治經(jīng)濟(jì)制度,香港確立法治評(píng)估是基于自身發(fā)展的需要,也不是中央政府的具體要求,對(duì)內(nèi)地法治評(píng)估的開(kāi)展主要是理論借鑒,由于香港與內(nèi)地地方政府獲得的授權(quán)不同,經(jīng)驗(yàn)得失在制度層面上意義不大。

2、中國(guó)大陸首開(kāi)先河的當(dāng)屬浙江省杭州市余杭區(qū),2008年余杭區(qū)通過(guò)量化法治,吸取部分民意,推出了中國(guó)內(nèi)地首個(gè)法治指數(shù)。其在法治指數(shù)的樣本設(shè)計(jì)上,民意該占多大比重曾是爭(zhēng)論的焦點(diǎn),考評(píng)組最終設(shè)定為35%;其他是由區(qū)各行政職能部門和司法部門人員組成的“內(nèi)審組”,評(píng)分占17.5%;由教師、企業(yè)家、社區(qū)代表、農(nóng)民代表、記者等非政府組織人員組成的“外審組”評(píng)分占17.5%;“評(píng)審委員會(huì)專家組”評(píng)分占30%。從余杭區(qū)的法治實(shí)踐來(lái)看,對(duì)評(píng)估主體的選擇盡量注意了代表性,以民間力量為主導(dǎo)。政府法治水平由第三方專家評(píng)估,無(wú)疑可保障客觀公正?！胺ㄖ斡嗪肌痹u(píng)估組借鑒香港經(jīng)驗(yàn)和做法,客觀公正地對(duì)余杭法治水平做出評(píng)價(jià)。用一直參與《“法治余杭”量化評(píng)估體系》研究的浙江大學(xué)教授錢弘道的話說(shuō),評(píng)估體系是制度的創(chuàng)新,它改變了中國(guó)法治從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向民間推動(dòng)的模式,“法治余杭”建設(shè)更多的要靠民間力量來(lái)推動(dòng)。但是,筆者發(fā)現(xiàn),這同時(shí)也帶來(lái)了法治指數(shù)的效用問(wèn)題。因?yàn)樵u(píng)估的結(jié)果最終是由政府之外力量做出的。評(píng)估組織自身沒(méi)有法律的明確授權(quán),政府不能直接拿來(lái)作為考核公務(wù)員的依據(jù),如果是社會(huì)組織接受政府委托做出評(píng)估,倒可以視為政府的行為而拿來(lái)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行考評(píng),但是在這種情況下,因?yàn)樵u(píng)估組織依賴于政府,評(píng)估組織的非獨(dú)立性又會(huì)使評(píng)估結(jié)果的可靠性大打折扣;如果不是接受政府的委托,政府就無(wú)法直接援用該評(píng)估結(jié)果,付出大量人力物力的法治指數(shù)評(píng)估最后有淪為輿論監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)。正如筆者在理論評(píng)析中所闡述的,從效用上來(lái)看,評(píng)估的結(jié)果只有讓參與者感受到切身的利益和進(jìn)步的動(dòng)力,才能最大化法治評(píng)估的功能目標(biāo)。在同時(shí)借鑒香港和余杭區(qū)的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,上海市閔行區(qū)2009年提出了新的評(píng)估主體構(gòu)成。

3、閔行區(qū)的評(píng)估主體分為三個(gè)組成部分:(1)建立自查自評(píng)機(jī)制。由各責(zé)任部門進(jìn)行定期與不定期的對(duì)照檢查,自查自評(píng)情況報(bào)區(qū)依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。(2)建立社會(huì)評(píng)估機(jī)制。根據(jù)依法治區(qū)評(píng)估體系要求,委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)各單位目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行評(píng)估。社會(huì)評(píng)估采取實(shí)地查看、聽(tīng)取匯報(bào)、材料審核、社會(huì)調(diào)查等方式進(jìn)行。(3)建立綜合評(píng)估機(jī)制。邀請(qǐng)市、區(qū)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)專家教授、有關(guān)職能部門人員組成區(qū)依法治區(qū)評(píng)估工作小組。評(píng)估工作小組將根據(jù)自查自評(píng)和社會(huì)評(píng)估情況,對(duì)各單位工作情況做綜合評(píng)估并確定評(píng)估等次。綜合評(píng)估結(jié)果向被評(píng)估單位進(jìn)行反饋和通報(bào),并作為年度考核的重要依據(jù)。這樣閔行區(qū)的評(píng)估結(jié)果可以直接作為考核公務(wù)員的依據(jù),加大了法治評(píng)估的權(quán)威和效力。法治評(píng)估在第二階段加入了第三方評(píng)估,在第三階段邀請(qǐng)了專家學(xué)者作為評(píng)估組織成員,社會(huì)意志滲入了其大部分過(guò)程。但是,筆者認(rèn)為,因?yàn)檫@次評(píng)估是政府啟動(dòng)的,因此結(jié)果最終是由政府認(rèn)定。一般來(lái)說(shuō),人民群眾對(duì)依法行政的感受和意見(jiàn)建議,通過(guò)人大表達(dá)出來(lái)更具備合法性和組織基礎(chǔ)。如果由人民代表大會(huì)啟動(dòng)并主導(dǎo)評(píng)估工作,然后發(fā)布有法律意義的評(píng)估結(jié)果,從法律關(guān)系上來(lái)看,結(jié)果將更有代表性,以擺脫政府自己評(píng)自己的詬病。2009年10月,本文完稿時(shí),閔行區(qū)的評(píng)估工作仍在進(jìn)行,其評(píng)估主體組織模式將繼續(xù)接受各界的點(diǎn)評(píng)。

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作者簡(jiǎn)介:章友德(1964- ),男,江蘇東臺(tái)人,博士,上海政法學(xué)院教授。研究方向:犯罪社會(huì)學(xué)、法社會(huì)學(xué);張偉(1973- ),男,河南開(kāi)封人,上海大學(xué)博士,律師,工程師,上海大學(xué)法學(xué)研究所兼職研究員。研究方向:商法學(xué)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法學(xué)、法社會(huì)學(xué)。