李廣森 雷振剛

“干部在民意的關(guān)注下走向領(lǐng)導(dǎo)崗位,這樣有利于干群關(guān)系的和諧,也是對自己的一個挑戰(zhàn),勝敗都令人服氣。這樣也能扭轉(zhuǎn)用人上的不好風(fēng)氣。”日前,當(dāng)44歲的江蘇省發(fā)改委投資處處長王漢春通過有90人參加的民意投票和民意調(diào)查,在30余名競爭者中脫穎而出,最終經(jīng)過綜合考察,就任省發(fā)改委副主任這一崗位時難掩興奮之情。

實際上,民意調(diào)查在中國一些地方的基層領(lǐng)導(dǎo)干部選拔中已得到廣泛運用。自去年開始至今年上半年結(jié)束的中共省、市、縣和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級黨委換屆中,絕大多數(shù)地方對換屆人選進行了民意調(diào)查。

最近中央出臺的《關(guān)于建立促進科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制的意見》,及與此相配套,中央組織部制定的《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法(試行)》、《黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法(試行)》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法(試行)》,則體現(xiàn)了中央對干部考核工作的新部署,意味著科學(xué)發(fā)展觀的要求將被貫穿于干部考核的全過程。這一干部考核評價新模式的啟動,是進一步提高全黨干部工作科學(xué)化、民主化、制度化水平的重要標(biāo)志。

普通市民成“考官”

近些年,部分官員在推動經(jīng)濟發(fā)展中暴露出一些比較突出的問題,如搞好大喜功的政績工程;侵犯民眾的合法權(quán)益;干部“帶病上崗”、“帶病提拔”現(xiàn)象時有發(fā)生等。究其原因,就是因為部分官員在施政和決策時,缺乏群眾監(jiān)督,而最能切身體會各地政績的群眾,往往沒有發(fā)言權(quán)。而始于2005年的重慶市官員“年度大考”則根本改變了這種現(xiàn)象,特別是去年的“大考”新增了一個重要環(huán)節(jié):民意調(diào)查。也就是說,先前區(qū)縣政府自行組織“考試”、待“考試”完后只需把測評結(jié)果上報給市級相關(guān)部門的日子將一去不返,取而代之的是,市考核辦親自監(jiān)考,主考官中有為數(shù)不少者為普通政府公務(wù)員、人大代表,甚至市民。

程鋒是江北區(qū)的一名普通機關(guān)干部,他第一次領(lǐng)到一張?zhí)厥獾臏y評表。包括區(qū)黨政一把手在內(nèi)的區(qū)委區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員的名字,都出現(xiàn)在這表上——他們都是被考核的對象。而考核的內(nèi)容,則除了區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)的工作業(yè)績進行考評外,還有對其生活作風(fēng)等考評內(nèi)容?！耙郧拔覀兒苌儆羞@樣的機會?！背啼h坦言,他的幸運,源于此番“干部大考”的考核內(nèi)容變化。在收到測評表的3天前,程鋒還收到了一份組織部門印發(fā)的官員履職情況表。履職情況表設(shè)計得很簡單,只有兩欄:一欄是這一年你做了什么;另一欄則是,你的工作存在哪些不足。程鋒認為,普通市民、黨代表和人大代表,對政府的工作都不太了解,通過這樣一份濃縮的履職報告,讓“主考官”們對考評對象有個初步了解。

由于增加了民意調(diào)查環(huán)節(jié),許多普通公務(wù)員和基層黨代表,首次成了“考官”,從而打破了以往只由官員打分的狀況。參與民意調(diào)查的,則主要是被考查領(lǐng)導(dǎo)分管范圍內(nèi)的工作人員、人大代表、政協(xié)委員以及其工作服務(wù)對象。

“由于這些人與領(lǐng)導(dǎo)干部有比較緊密的工作關(guān)系,對本地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的情況比較了解,所以這部分測評在指標(biāo)設(shè)置上更深入、具體,體現(xiàn)出針對性?！敝貞c市委組織部人士表示。比如,市民可能不了解城市的道路規(guī)劃,但是他能直觀感受到自家門前的路堵不堵,綠化好不好;市民可能不了解衛(wèi)生、教育系統(tǒng)做了哪些工作,但他們能感知到看病貴不貴、上學(xué)難不難。如此一來,“考官”的人數(shù)也急劇增加。市委組織部的消息顯示,去年參與考核的“考官”達到2.5萬人,是前兩年“大考”中“考官”數(shù)量的3倍。其中,參與民主測評的接近1萬人,參與民意調(diào)查的將近1.5萬人。

中國問題研究專家胡星斗表示,重慶市對中下層領(lǐng)導(dǎo)干部實行民主測評,這是一種進步。監(jiān)督干部的方式應(yīng)該多樣化,在沒能實現(xiàn)普選的情況下,實行公推公選方式、民主打分等形式,是有序民主的體現(xiàn)。

同樣,河北省委去年出臺的全新的對市委書記、市長及市級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考評辦法,考核評價制度也發(fā)生重大變化,首次引入了民意調(diào)查。從此番考核指標(biāo)的設(shè)定來看,有“弱”有“強”:弱化GDP指標(biāo),強化節(jié)能減排剛性約束,任期內(nèi)完不成節(jié)能減排任務(wù),一票否決。民生、環(huán)保、社會發(fā)展的主要指標(biāo)也大大增加。具體而言,經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)6項,占總權(quán)重的30%;而資源環(huán)境類占5項,權(quán)重為15.5%,人民生活類占4項,權(quán)重占34.5%,社會進步類占4項,權(quán)重為20%。后三類占到70%。

以往中國對官員的考核,都過于強調(diào)GDP。這除了容易滋生GDP膜拜外,對于同一級別的地方官員來說,也存在不公平。因為地區(qū)發(fā)展的不平衡,各地的發(fā)展起點很不一樣。如果單論總量,一個落后設(shè)區(qū)市的財政總收入可能還不如一個強縣,根本無法和其他設(shè)區(qū)市相比。除此之外,定量與定性考核相結(jié)合,較好地解決了干部考核“定性指標(biāo)多,定量指標(biāo)少,考核客觀性不夠,缺乏硬杠杠”的問題,又通過考核內(nèi)在機制體現(xiàn)了“既看數(shù)字,又不唯數(shù)字”的理念。

江蘇省委組織部青年干部處處長季明認為,增加民意調(diào)查的環(huán)節(jié),就是要擴大民主,拓展選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的參與主體,特別是群眾主體。同時引導(dǎo)干部注意力下行,真正去關(guān)心群眾疾苦,了解民意民情,善于尊重群眾的意見。

長期研究民主政治的國家行政學(xué)院政治學(xué)教授、北京大學(xué)博士生導(dǎo)師許耀桐認為,通過民意代表征求對所選干部的意見,是中國在干部選拔民主政治道路上邁出的具有突破性的一步,真正加大了民主的要素,使干部選用體制更加開放,更加透明。

“民意分”防止用人失察

其實,中組部從2004年就開始著手研究制定干部考核評價體系,先是出臺了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》,并選擇浙江、四川和內(nèi)蒙古三個省區(qū)進行試點。在這份比較詳盡的《地方考核辦法》中,構(gòu)建了一套全新的考核評價體系?？己说姆绞街饕?民主推薦,民主測評,民意調(diào)查,個別談話,實績分析,綜合評價。其中,民意調(diào)查和實績分析均為創(chuàng)新環(huán)節(jié)。后在2007年又研究制定《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》,并在部分省區(qū)市和中央國家機關(guān)部門開展了為期一年的試點。試點顯示,干部考核評價工作在考核的科學(xué)性、準(zhǔn)確性,經(jīng)常性考核制度以及考核結(jié)果的運用等方面,對干部的激勵、約束作用還不夠明顯和充分。

2009年6月29日,中央政治局召開會議,研究建立促進科學(xué)發(fā)展的干部考核評價機制,審議并通過了“新的考核辦法”——《關(guān)于建立促進科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制的意見》。

“新考核辦法的下發(fā),是從更高利益和更完善的機制上改善我們以往的干部考核體系”,專家認為,其目的就是強化科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向,把各級領(lǐng)導(dǎo)干部的思想和行動引導(dǎo)到科學(xué)發(fā)展上來。

在新的考核內(nèi)容中,中央強調(diào)充分體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的要求:既注重考核發(fā)展速度,又注重考核發(fā)展方式、發(fā)展質(zhì)量;既注重考核經(jīng)濟建設(shè)情況,又注重考核經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展,特別是履行維護穩(wěn)定第一責(zé)任、保障和改善民生的實際成效。無疑,突出民主、重視民意、擴大民生,加重“民意分”,是這一考“官”新模式的突出亮點。

重視“民意分”,不是說GDP指標(biāo)沒有意義,而是強調(diào)在落實好群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上,將經(jīng)濟發(fā)展的要義回歸于民生,通過民情民意的如實考評,“倒逼”官員抓大事、干實事、做群眾滿意的事。據(jù)江蘇省委組織部研究室主任潘漫介紹,民意在一些地方的干部去留中起到?jīng)Q定性作用,江蘇省56個市(縣、區(qū))黨委換屆中,有5個地方的黨委主要負責(zé)人因民意測評不過關(guān),被從領(lǐng)導(dǎo)干部崗位上調(diào)整下來。

而重慶市官員的“年度大考”,則將基層群眾和普通市民對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核打分結(jié)果,作為選人用人參照標(biāo)準(zhǔn),甚至是直接導(dǎo)向。雖然民主測評與民意調(diào)查只占整個考核的25%,也足以影響被考察干部的最后成績。根據(jù)《重慶市區(qū)縣(自治縣、市)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價試行辦法》,領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核得分連續(xù)兩年列所在組最后一名的,原則上應(yīng)進行調(diào)整,黨政正職也按此規(guī)定操作。前年,重慶市渝北區(qū)進行社會評議,交通局因管理環(huán)城路不力、城鄉(xiāng)交通差距過大等原因,位列倒數(shù)第一,被通報批評。當(dāng)年年底,渝北區(qū)又進行了一次社會評議,交通局因整改不力,再次位居末位。這一評議結(jié)果,在交通局引起了極大震動,各位局領(lǐng)導(dǎo)更是忐忑不安。由于臨近春節(jié),渝北區(qū)委只是要求交通局領(lǐng)導(dǎo)認真檢討,過好春節(jié)。不過,節(jié)后上班伊始,渝北區(qū)委22名常委全票通過決定:責(zé)令交通局5名領(lǐng)導(dǎo)成員集體引咎辭職,局長調(diào)任區(qū)房管局調(diào)研員,常務(wù)副局長調(diào)任區(qū)水利農(nóng)機局調(diào)研員,另一名副局長和紀(jì)檢組長降為局長助理,局長助理降為助理調(diào)研員。

無須諱言,這幾年我們有些領(lǐng)導(dǎo)干部在工作作風(fēng)和工作方式、方法上出現(xiàn)了嚴(yán)重問題:工作方式粗暴,工作方法簡單,對群眾提出的要求和建議不聞不問,甚至是“屁話”“屎話”不斷。究其原因,就是因為有些官員在施政和決策時,漠視群眾的知情權(quán),缺乏群眾監(jiān)督,而最能切身體會當(dāng)?shù)卣兊娜罕?往往沒有發(fā)言權(quán)。這些問題,直白地說就是對待人民群眾的態(tài)度問題,就是如何擺正個人利益與人民群眾利益的關(guān)系問題。因此,在群眾知情,群眾監(jiān)督的情況下,作為一名領(lǐng)導(dǎo)干部,不說百分之百,但大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部都受到了很大的觸動,他應(yīng)該知道把誰的利益放在第一位,應(yīng)該如何更好地開展自己的工作,應(yīng)該思考如何融洽干群關(guān)系,如何把社會搞得更和諧。

“群眾的眼睛是雪亮的,中央將民意作為重要參數(shù)漸漸納入領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的過程中,可以防止用人失察,也符合我黨‘以人為本的執(zhí)政理念及其一貫堅持的群眾路線。”許耀桐的觀點十分明確。

作為新考核辦法的試點地區(qū),天津市規(guī)定對領(lǐng)導(dǎo)班子的考核,參加測評的“兩代表一委員”人數(shù)不少于全體參評人員的五分之一;對黨政工作部門的考核,除了聽取部門內(nèi)部人員的意見外,還應(yīng)注重聽取服務(wù)對象的意見;對事業(yè)單位和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子的考核,除了聽取企業(yè)干部群眾意見之外,還要注重聽取國有資產(chǎn)監(jiān)管部門和行業(yè)管理部門的意見。天津市委組織部有關(guān)負責(zé)人表示,這樣多層次、多渠道、多角度地考核了解干部,在綜合分析基礎(chǔ)上提出的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價意見,提高了考核公信度,保證了考核質(zhì)量。

防止“民意分”變成“名義分”

在政治文明日益進步的今天,民意確實在扮演著十分重要的角色。然而,一個不容忽視的現(xiàn)狀是,民意地位在提升的同時,被利用和扭曲的可能性也在增加。

前幾年,湖北老河口市直機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子換屆調(diào)整,對各部門的領(lǐng)導(dǎo)班子開展了長達一個月的民主測評,規(guī)定對“凡是不稱職的票達到20%,且基本稱職和不稱職的票合計達40%”的干部,做降職或免職處分。結(jié)果,共有9人符合以上標(biāo)準(zhǔn)。但是,這一頗能代表基層干部人事制度改革方向的行動,卻引來一片質(zhì)疑之聲。因為普通群眾無緣投票,單位職工亦無法充分表達意見,投票結(jié)果秘而不宣,有人甚至利用“民意”行打擊報復(fù)之實。

原老河口市技工學(xué)校副校長張某就是被“民意否決”的9人中的一個,后被調(diào)整到老河口市勞動局結(jié)算中心,降為普通職員。一位知情人士說,張是從普通教師,一步一步升到副科、正科級干部的。在提拔副校長時,他通過全校職工的民主推薦、民主測評和座談,成績優(yōu)秀,得到升遷,隨后全校職工又投票評選張新漢為全校優(yōu)秀教師。但是,僅僅幾個月后,在年底考核中,張卻被考核為“不稱職”。在換屆調(diào)整中,張又被“民意否決”了。

“主要原因是學(xué)校來了一位新校長,而張敢于發(fā)表與新校長不同的觀點?！边@位知情者認為,張被“民意否決”與新校長不無關(guān)系。

對于“民意否決”的另一個對象——原老河口市總工會常務(wù)副主席吳某來說,其情形與張也有類似之處。

據(jù)了解,在換屆前夕,由老河口市經(jīng)貿(mào)局、建設(shè)局等單位領(lǐng)導(dǎo)組成考核組,對老河口市總工會的領(lǐng)導(dǎo)班子進行“民主測評”,首先是由5名領(lǐng)導(dǎo)班子成員相互投票,結(jié)果吳沒有過關(guān)。吳認為,雖然自己名義上是被“民意否定”,但這并非真正的“民意”,而完全是因為自己和工會主席之間有矛盾?！八^的‘民意只是被領(lǐng)導(dǎo)操縱的民意,‘民意否決成了打擊報復(fù)的工具?！币晃唤咏鼌堑娜耸空f。

民主選拔、考核官員的目的在于擴大人民群眾對選拔任用工作的知情權(quán)、參與權(quán)和選擇權(quán),體現(xiàn)人民群眾選擇“人民公仆”、“人民公仆”向人民負責(zé)的社會主義原則。然而,在選拔、考核工作中,有時卻恰好違背了這一原則。一些工作能力強、素質(zhì)好、作風(fēng)務(wù)實、敢抓敢管、敢于碰硬、政績突出的干部,在所謂的“民意調(diào)查”中得票較少;而一些作風(fēng)飄浮、能力一般、政績平平,不思工作、日常生活中吃吃喝喝、拉拉扯扯的干部,得票率卻很高。這樣的結(jié)果反映了民意的扭曲,背離了民主選拔、考核的宗旨。

如何選定“民意代表”,如何不“被民意”,這就是費思量的“選題”。當(dāng)今社會假的現(xiàn)象充斥,以至于老百姓事事都要仔細打量、持懷疑態(tài)度,這就要求我們的考核部門真正拿出一些真的舉措、科學(xué)的考核機制,不能讓“民意分”成為擺設(shè)的花瓶任意玩弄,不能讓失分的官員繼續(xù)“造?！币环?請他們下臺,讓老百姓滿意的官員走上去!

像寧波市鎮(zhèn)海區(qū)就是通過建立健全各項工作機制,牢筑干部選拔任用防線,切實防止了民意失真現(xiàn)象。在確定干部人選時,他們非常注重聽取多個層面的意見。在區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)和市主管部門層面,重點聽取擬任職位的相關(guān)要求,對擬提名人選的崗位勝任度進行分析。在干部所在單位,重點聽取擬提名人選履行職責(zé)、作用發(fā)揮的情況,了解干部群眾的認可情況。在紀(jì)檢監(jiān)察部門,重點聽取擬提名人選遵守黨風(fēng)廉政紀(jì)律的情況,了解是否有來信來訪和確保不帶病提拔。在溝通醞釀過程中,如有重大意見分歧的,不急于提交,經(jīng)深入分析原因達成意見一致后,才提交會議研究。

江西省萬年縣在選拔任用干部時,通過強化推薦的“廣泛性、經(jīng)常性、科學(xué)性”,明確民主推薦的目的意義、推薦崗位、任職條件、推薦范圍等,充分體現(xiàn)群眾公認的原則,確保整個推薦過程有計劃、有組織、有領(lǐng)導(dǎo),克服“少數(shù)人選人”和“在少數(shù)人中選人”所產(chǎn)生的種種弊端,把民意失真的可能性降低到最低程度。

防止考核干部的“民意分”變成“名義分”,最重要的是破除“官本位”意識,強化“民本”思想,尊重人民的主體地位,擴大人民民主,拓寬民主渠道,切實保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時,要加強和完善干部考核監(jiān)督機制,采用包括民主推薦、民主評議、民主測評等多種形式,真正將干部考核的全過程,置于黨內(nèi)外干部群眾的參與和監(jiān)督之下。對領(lǐng)導(dǎo)干部用人失察、失誤的,要實施嚴(yán)格的追究制度。唯有如此,才能確保中央考“官”的新模式不折不扣地落到實處。

編輯:盧勁杉lusiping1@gmail.com