劉偉達(dá)

近年來,我國縣域經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大,對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供了強(qiáng)大動力。但當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍存在諸多問題,需要切實加以解決。

一、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成效

(一)縣域經(jīng)濟(jì)總體保持較快發(fā)展,在全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)了相當(dāng)高的份額。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù),截至2008年底,縣域經(jīng)濟(jì)GDP約占全國GDP的60%;全社會商品零售總額、實際利用外資等指標(biāo)均占全國的1/3左右。

(二)一些發(fā)達(dá)縣域的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最具活力的一個亮點(diǎn)。2008年,全國百強(qiáng)縣人口占全部縣域的7.7%,行政區(qū)域面積占1.3%,實現(xiàn)的地區(qū)生產(chǎn)總值占全部縣域的1/4強(qiáng),地方財政一般預(yù)算收入占1/3強(qiáng),規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值占46.7%,出口總額占2/3。人均GDP3.4萬元,農(nóng)村居民人均純收入6 495元。

(三)全國形成了一批縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功模式。全國縣域大概形成了三類富有特色的發(fā)展模式:第一類是廣東模式,即依托良好的區(qū)位優(yōu)勢,大力發(fā)展兩頭在外的勞動密集型產(chǎn)業(yè),部分產(chǎn)品占據(jù)了國內(nèi)外市場的較大份額。第二類是江浙模式,即走大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營經(jīng)濟(jì),通過塊狀經(jīng)濟(jì)振興縣域的好路子,目前江蘇和浙江縣域經(jīng)濟(jì)已占70%左右的份額。第三類是山東模式,即一方面依托區(qū)域優(yōu)勢實施對外開放,另一方面依托專業(yè)化市場大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化并取得巨大進(jìn)步。

二、當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)存在的突出問題

(一)全國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡。發(fā)達(dá)縣主要分布在東部地區(qū),而落后縣主要分布在中西部地區(qū)。

(二)縣域經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次偏低,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要素供應(yīng)不足。目前,全國縣域經(jīng)濟(jì)的一產(chǎn)比重約25%,而2008年全國GDP中一產(chǎn)的比重是11.7%。因此,縣域經(jīng)濟(jì)整體上仍然沒有擺脫“農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財政窮縣”的總體特征。

(三)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式有待轉(zhuǎn)變,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中存在盲目性。片面理解發(fā)展工業(yè)化僅為上項目、建工廠、建開發(fā)區(qū),個別項目能耗高、污染重。造成資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞和對“三農(nóng)”利益的損害。

(四)縣鄉(xiāng)財政困難問題仍然突出,縣級政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和公共服務(wù)的能力不足。除少量經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣外,縣級政府動用各方面力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)、調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段不強(qiáng),自主加強(qiáng)公共服務(wù)的能力普遍較弱。

(五)縣域經(jīng)濟(jì)的體制束縛仍較嚴(yán)重,自我發(fā)展能力和活力有待增強(qiáng)。在行政管理體制方面,隨著地改市的推行,由市管縣帶來的體制性負(fù)面效應(yīng)也越來越明顯。一方面,因機(jī)構(gòu)層級較多,行政成本增加,行政效率下降;另一方面,市級政府往往傾向于調(diào)配市域內(nèi)資源來集中發(fā)展中心城市,由此造成了縣域經(jīng)濟(jì)自身活力不強(qiáng)、財力不足、資源不夠。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式上,現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度不適應(yīng)現(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營的問題正日益顯現(xiàn),農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營仍受諸多制約,而“農(nóng)地入股”試驗也存在著土地承包經(jīng)營權(quán)的“償債”風(fēng)險。在企業(yè)改革發(fā)展方面,雖然縣鄉(xiāng)國有集體企業(yè)的改制已取得重要進(jìn)展,但企業(yè)的社會化服務(wù)體系普遍沒有建立起來,縣域民營企業(yè)和中小企業(yè)在融資、技術(shù)、人才、咨詢、物流服務(wù)等方面存在著較多障礙。

三、政策建議

(一)制定出臺指導(dǎo)意見,明確縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本思路。目前,我國還沒有關(guān)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件,在新的發(fā)展形勢下,國家有必要根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)和諧社會的總體要求,盡快制定出臺《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》,明確縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的定位、方向、原則、重點(diǎn)領(lǐng)域和政策支持的基本框架,從總體上引導(dǎo)推動縣域經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展。

(二)研究制定配套性政策體系,努力解決縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素制約。在財稅政策上,建議突出縣級事權(quán)與財權(quán)相匹配、控制縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險、增強(qiáng)縣域發(fā)展能力三大目標(biāo),緊密結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃,推進(jìn)財稅體制改革,增加和規(guī)范國家、省、市三級對縣鄉(xiāng)的財政轉(zhuǎn)移支付,增強(qiáng)財政困難縣保障基本公共服務(wù)和促進(jìn)發(fā)展的財政能力,逐步解決因體制、政策原因造成的學(xué)校建設(shè)負(fù)債和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)債的歷史遺留問題;在金融政策上,建議結(jié)合中國農(nóng)業(yè)銀行的股份制改革,將其定位由“服務(wù)三農(nóng)”擴(kuò)展到“服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)”,使新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收與縣域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化緊密結(jié)合起來;在科技和人才政策上,加大政府對農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的力度,通過支持農(nóng)業(yè)企業(yè)大戶和農(nóng)民專業(yè)合作組織,把適應(yīng)市場的農(nóng)業(yè)新技術(shù)新品種輻射轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。

(三)加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo),促進(jìn)縣域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。以主體功能區(qū)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃為基礎(chǔ),強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市群和產(chǎn)業(yè)帶規(guī)劃、特殊類型區(qū)規(guī)劃等規(guī)劃對縣域經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)作用,明確縣域主體功能定位和生產(chǎn)力布局,科學(xué)規(guī)范引導(dǎo)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式。

(四)加快縣域綜合改革步伐,不斷破除縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制障礙。緊緊抓住縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出問題,抓住重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié),加快縣域綜合體制改革,不斷釋放縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。在行政管理體制改革上,逐步賦予縣級更大的發(fā)展自主權(quán)和決策權(quán),認(rèn)真總結(jié)部分地方推行省縣直轄的經(jīng)驗。在所有制調(diào)整改革上,繼續(xù)解決好東中部地區(qū)的縣屬國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制遺留問題,推進(jìn)西部和東北地區(qū)縣鄉(xiāng)企業(yè)改制,全面盤活縣域國有資源。大力發(fā)展形成以民營經(jīng)濟(jì)為主體的縣域經(jīng)濟(jì)格局,支持健全縣域中小企業(yè)社會化服務(wù)體系,鼓勵城鄉(xiāng)居民特別是農(nóng)民成為創(chuàng)業(yè)的主體。在土地制度改革上,以保障農(nóng)民土地權(quán)益和保護(hù)耕地為根本,穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度的探索創(chuàng)新。在就業(yè)社保體制改革上,著力推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動就業(yè)一體化,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞務(wù)市場和勞動管理制度。逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障一體化,在不斷完善農(nóng)村最低生活保障制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的基礎(chǔ)上,積極鼓勵支持有條件的地區(qū)率先推行農(nóng)民工和農(nóng)民養(yǎng)老保險?！?/p>

(編輯/丹桔)