紀(jì)燦離　冀　彬　許永杰

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)既是穩(wěn)定和完善家庭承包經(jīng)營制度的客觀要求，又是農(nóng)村土地制度的又一次創(chuàng)新。土地流轉(zhuǎn)有利于優(yōu)化農(nóng)村土地資源合理配置和土地產(chǎn)出率的提高，對推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)發(fā)揮了重要的作用。要貫徹落實(shí)好文件精神，就要弄清影響土地流轉(zhuǎn)的限制因素有哪些，土地流轉(zhuǎn)過程中還存在哪些問題，這些限制因素和問題解決了，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)度就會加快，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場才有可能建立。為此，本文對目前制約和影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的限制因素，

作如下分析

1農(nóng)民思想觀念陳舊，基層干部認(rèn)識不到位。由于受傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想影響，對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識不到位，不愿放棄耕地。農(nóng)民視其為生存根本的觀念還未轉(zhuǎn)變，加上近年來承載于土地上的各種負(fù)擔(dān)已經(jīng)消除，中央支農(nóng)惠農(nóng)政策不斷出臺，各種補(bǔ)貼不斷增多，因此大多數(shù)農(nóng)民不愿將其承包耕地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在外務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民中，一些人對土地的眷戀還很深，寧愿造成土地撂荒或粗放耕種也舍不得將土地流轉(zhuǎn)出去。

個(gè)別基層干部認(rèn)識不到位，認(rèn)為推行土地流轉(zhuǎn)工作，容易造成新的土地糾紛，對農(nóng)村穩(wěn)定工作不利。還擔(dān)心搞土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，如果受讓方經(jīng)營不善或不講誠信，不按時(shí)支付流轉(zhuǎn)費(fèi)，流轉(zhuǎn)雙方會產(chǎn)生矛盾，從而引發(fā)社會矛盾，因此他們對待土地流轉(zhuǎn)工作積極性不高，甚至持消極態(tài)度。

2農(nóng)民非農(nóng)收入低，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移難，影響了土地流轉(zhuǎn)。在一些沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較好，農(nóng)民非農(nóng)收入比較高，農(nóng)村勞動力絕大部分轉(zhuǎn)移到了城鎮(zhèn)及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民都愿意把土地流轉(zhuǎn)出來，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)土地增加了收入。而在目前一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，因二三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)比較難，而其所擁有的承包地又是其生活根本保障，因而不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。

3缺少農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對土地流轉(zhuǎn)的需求。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平比較低，適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)企業(yè)不多，缺乏效益明顯、可持續(xù)性強(qiáng)的特色產(chǎn)業(yè)的有力支撐：即使有種養(yǎng)能手想擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，卻因資金問題而退卻。這些因素，都影響了土地流轉(zhuǎn)。由于農(nóng)業(yè)收益比較低，投資回收周期比較長，高收益項(xiàng)目比較少或難以選擇，農(nóng)業(yè)開發(fā)面臨著市場和自然雙重風(fēng)險(xiǎn)，因此，業(yè)主對投資農(nóng)業(yè)開發(fā)極為慎重，真正有實(shí)力的民營企業(yè)或業(yè)主投資農(nóng)業(yè)的比較少。由于缺乏對土地流轉(zhuǎn)的需求，即使農(nóng)民有地不想種，土地也無法流轉(zhuǎn)。

4缺少完善的農(nóng)村社會保障制度，影響了土地流轉(zhuǎn)。土地具有特殊的生存保障功能，包括滿足農(nóng)民的衣食住行、婚喪嫁娶、承擔(dān)子女教育和養(yǎng)老費(fèi)用所有保障功能。農(nóng)民缺乏穩(wěn)定的生活來源和社會保障，使土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)和成本加大?，F(xiàn)階段農(nóng)村社會保障制度不健全，保障水平低、覆蓋面窄、參保門檻高，如農(nóng)村低保制度因受條件限制，并未真正實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。因此，隨著非農(nóng)職業(yè)周期性、季節(jié)性、結(jié)構(gòu)性調(diào)整，當(dāng)處于階段性失業(yè)時(shí)，種地會成為農(nóng)民的首選謀生之計(jì)。農(nóng)村社會保障體系建立之前，農(nóng)民仍然對耕地有很強(qiáng)依賴性，從而影響了土地流轉(zhuǎn)。

5缺乏土地流轉(zhuǎn)中介組織的指導(dǎo)服務(wù)。目前進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)的組織極少，未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道少而不暢。多數(shù)情況是外地業(yè)主找當(dāng)?shù)卣蜣r(nóng)業(yè)部門幫助尋找、聯(lián)系符合自己要求的土地。土地流轉(zhuǎn)信息不暢通，市場中介組織發(fā)育不成熟，供需雙方信息有效對接機(jī)制還沒有形成，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)難且成本高，土地資源配置效率低，影響農(nóng)村土地在更大范圍和更高層次上的流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)包費(fèi)、租賃費(fèi)等土地流轉(zhuǎn)價(jià)格缺乏科學(xué)依據(jù)，沒有與之相關(guān)聯(lián)的評估、咨詢、公證、仲裁等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。鄭州市到目前為止只有鞏義市成立了市級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，各縣(市)、區(qū)還沒有開展諸如土地流轉(zhuǎn)的供求信息搜集、發(fā)布、土地評估、政策咨詢、合同簽訂、合同鑒證等相關(guān)指導(dǎo)和服務(wù)工作。

6缺少完善的管理機(jī)構(gòu)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)不健全，指導(dǎo)監(jiān)管工作滯后。實(shí)行機(jī)構(gòu)改革后，大部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)經(jīng)管理部門已名存實(shí)亡，有的就根本不存在了，有的是兼職，有的是人員少，無法正常開展土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)和管理工作，造成土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管不力，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，流轉(zhuǎn)糾紛無人受理，從而留下許多隱患。更談不上建立健全土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套政策，建立規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本上處于盲目放任、無章無序的狀態(tài)。

7農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范。由于對土地流轉(zhuǎn)缺乏必要的指導(dǎo)與管理，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的操作程序很不規(guī)范，流轉(zhuǎn)手續(xù)很不完善，甚至出現(xiàn)違規(guī)違法現(xiàn)象。如有的土地流轉(zhuǎn)不登記，不按規(guī)定進(jìn)行審核批準(zhǔn)；鄉(xiāng)、村兩級組織沒經(jīng)過撂荒農(nóng)戶的同意，不履行有關(guān)手續(xù)就將撂荒土地流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營，部分地方村組集體的土地和“四荒地”未經(jīng)群眾大會或群眾代表大會通過，村組干部擅自作主進(jìn)行流轉(zhuǎn)，損害了農(nóng)民的利益；部分村組干部不尊重農(nóng)民意愿，直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)主體，強(qiáng)制要求農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，一些承租方在租賃土地后，未經(jīng)有關(guān)部門審批同意，擅自改變土地農(nóng)用性質(zhì)，甚至用于房地產(chǎn)開發(fā)等。

8土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂與管理存在問題。一是部分土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)雙方只有口頭約定，沒有書面合同，沒有通過流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，存在較多糾紛隱患。2008年，鄭州市在土地流轉(zhuǎn)過程中，流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同的不足70％。二是大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)合同簽訂不規(guī)范，內(nèi)容不完整，合同雙方權(quán)利義務(wù)不明確，甚至與現(xiàn)行法規(guī)相沖突，如流轉(zhuǎn)期限超過了二輪承包期規(guī)定的時(shí)間等。三是土地流轉(zhuǎn)合同沒有經(jīng)過見證或公證機(jī)關(guān)公證，沒有入檔備案。一些沒有簽訂土地流轉(zhuǎn)合同或合同內(nèi)容不完善的，由于受利益驅(qū)動，極易出現(xiàn)出讓方單方面毀約現(xiàn)象，造成農(nóng)村社會不穩(wěn)定。

9個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組存在“強(qiáng)制流轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。個(gè)別鄉(xiāng)村不尊重農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，不尊重農(nóng)民意愿，違背土地流轉(zhuǎn)原則，以調(diào)整結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為名，不經(jīng)過農(nóng)民同意，強(qiáng)行、低價(jià)流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地，甚至截留農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益等，造成農(nóng)民不滿意，上訪案件時(shí)有發(fā)生。有的地方不結(jié)合具體情況盲目對流轉(zhuǎn)下指標(biāo)、定任務(wù)。有的地方把不同意流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶視為“釘子戶”，或是反復(fù)地“做工作”，或是采取強(qiáng)硬措施，最后農(nóng)民被逼無奈只有流轉(zhuǎn)自己的承包地。