李鵬飛　羅建興

[摘 要]近年來(lái)城管人員野蠻執(zhí)法的消息頻見(jiàn)于報(bào)端和網(wǎng)絡(luò)。城管執(zhí)法與商販經(jīng)營(yíng)之間的矛盾關(guān)系應(yīng)該得到化解，否則影響社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建，影響城市管理者特別是政府的形象和權(quán)威，影響商販這一城市群體的生活穩(wěn)定和發(fā)展。如何破解這一在城市化發(fā)展中的難題，十分值得立法和行政機(jī)關(guān)反思和研究。

[關(guān)鍵詞]城管執(zhí)法 商販經(jīng)營(yíng) 依法行政

作者簡(jiǎn)介：李鵬飛，河北大學(xué)政法學(xué)院，08級(jí)法學(xué)理論研究生；羅建興，河北大學(xué)政法學(xué)院，08級(jí)法律碩士。

一、城管執(zhí)法與街頭商販經(jīng)營(yíng)矛盾的根源分析

（一）城管人員享有廣泛的行政處罰權(quán)力。

《行政處罰法》、《行政許可法》以及很多地方法規(guī)賦予了城管部門(mén)廣泛的執(zhí)法權(quán)，城管人員的執(zhí)法權(quán)本質(zhì)上是政府權(quán)力在維護(hù)城市秩序領(lǐng)域里的體現(xiàn)。城管部門(mén)的處罰權(quán)力大體有以下幾類(lèi)：1．市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面的法律，法規(guī)，規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，強(qiáng)制拆除不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或設(shè)施；2．城市規(guī)劃管理方面法律，法規(guī)，規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)；3．城市綠化管理方面法律，法規(guī)，規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)；4．市政管理方面法律，法規(guī)，規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)；5．環(huán)境保護(hù)管理方面法律，法規(guī)，規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán)；6．工商行政管理方面法律，法規(guī)，規(guī)章規(guī)定的對(duì)無(wú)照商販的行政處罰權(quán)；7．公安交通管理方面法律，法規(guī)，規(guī)章規(guī)定的對(duì)侵占城市道路行為的行政處罰權(quán)；8．省，自治區(qū)，直轄市人民政府決定調(diào)整的城市管理領(lǐng)域的其他行政處罰權(quán)。為了積極，穩(wěn)妥地實(shí)施好相對(duì)集中行政處罰權(quán)這一制度，國(guó)務(wù)院先后下發(fā)了《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》和《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》等文件，進(jìn)一步明確規(guī)定了開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的相關(guān)要求。

（二）許多商販靠擺攤設(shè)點(diǎn)來(lái)維持生計(jì)，供養(yǎng)子女上學(xué)和贍養(yǎng)老人。

商販的來(lái)源主要有城市周邊失地農(nóng)民、進(jìn)城農(nóng)民和下崗失業(yè)工人。城市周邊失地農(nóng)民是街頭商販的重要來(lái)源，隨著城市化進(jìn)城的加快，城市不斷擴(kuò)展和向其周邊延伸，他們的土地逐漸被高樓大廈所占據(jù)，失去賴(lài)以生存的生產(chǎn)資料后，他們常選擇進(jìn)城務(wù)工或在城市周邊擺設(shè)攤點(diǎn)等以技術(shù)含量較低的生產(chǎn)方式來(lái)獲取生活來(lái)源。下崗失業(yè)工人也是街頭商販的來(lái)源之一，城市生活成本很高，原有的積蓄并不足以消除他們生活上無(wú)著落的心理，擺個(gè)小攤的成本相對(duì)較低，于是有些下崗失業(yè)工人也以擺攤來(lái)維持生計(jì)。

（三）街頭商販常常違規(guī)占道經(jīng)營(yíng)，給城市管理帶來(lái)問(wèn)題。

很多商販常常占據(jù)了便道使人們通行困難，有的甚至占據(jù)了部分機(jī)動(dòng)車(chē)道給交通安全帶來(lái)了隱患，有的商販和在街頭商販處消費(fèi)的顧客隨意丟棄垃圾，破壞了城市的整潔和污染了環(huán)境，給城市環(huán)衛(wèi)工作帶來(lái)了壓力。這些行為與城管人員的職責(zé)發(fā)生了沖突，約束與管理商販的經(jīng)營(yíng)行為正是城管職責(zé)所在。

（四）城管人員執(zhí)法過(guò)程中行政處罰行為沒(méi)有遵循正當(dāng)法律程序。

城管人員在執(zhí)法過(guò)程中沒(méi)有堅(jiān)持人性化執(zhí)法，缺乏執(zhí)法的正當(dāng)程序意識(shí)，對(duì)于違規(guī)經(jīng)營(yíng)的商販缺乏耐心的說(shuō)服和教育，過(guò)分依賴(lài)于武力，導(dǎo)致城管人員與這些商販矛盾加深沖突加劇，城管人員濫施暴力進(jìn)一步釀成城管人員與商販之間嚴(yán)重的暴力沖突。城管人員與商販經(jīng)營(yíng)的矛盾究其實(shí)質(zhì)講，是政府為了維護(hù)城市秩序與商販這一階層為了生存之間的矛盾。

二、解決城管執(zhí)法與商販經(jīng)營(yíng)沖突的對(duì)策思考

（一）城管人員牢固樹(shù)立依法行政意識(shí)。

城管人員應(yīng)明確自身的職權(quán)之所在，認(rèn)真學(xué)習(xí)《行政處罰法》等法律法規(guī)。培養(yǎng)和牢固樹(shù)立依法行政的意識(shí)，嚴(yán)格遵循法律和法規(guī)的授權(quán)，在執(zhí)法活動(dòng)過(guò)程中，將這種意識(shí)貫穿于執(zhí)法活動(dòng)的始終，避免在執(zhí)法中越權(quán)和越位。這既維護(hù)了政府的權(quán)威，也樹(shù)立了自身的形象，十分有助于提高自身執(zhí)法的業(yè)務(wù)水平和增強(qiáng)城管隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

（二）優(yōu)化城管人員隊(duì)伍素質(zhì)結(jié)構(gòu)。

城管部門(mén)執(zhí)法職能與衛(wèi)生、工商、規(guī)劃、園林、交管等政府部門(mén)均有交叉，行政執(zhí)法的綜合性是其顯著特性，這就對(duì)城管部門(mén)的隊(duì)伍建設(shè)提出了更高的要求，它要求執(zhí)法者不僅具有完備的法律知識(shí)和法律意識(shí)，還應(yīng)具有豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)以及系統(tǒng)的知識(shí)結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)在許多地方的城管執(zhí)法人員不僅沒(méi)有受過(guò)高等教育也缺乏專(zhuān)業(yè)的培訓(xùn)和教育，極個(gè)別城管執(zhí)法人員的品行和素質(zhì)極為低下，與人民群眾的要求和社會(huì)的接納認(rèn)可度相距甚遠(yuǎn)。這些都嚴(yán)重影響了城管隊(duì)伍的整體形象和執(zhí)法水平。因此，打造一支文化水平高、工作作風(fēng)好、業(yè)務(wù)素質(zhì)硬，善于對(duì)商販的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行服務(wù)和管理的城管隊(duì)伍是極為緊迫的一件事情。

（三）城管人員在執(zhí)法過(guò)程中必須嚴(yán)格遵循行政處罰的正當(dāng)程序。

城管人員在行政執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)遵循法定的步驟、方式、形式、順序和時(shí)限，只有嚴(yán)格遵循正當(dāng)法律程序才能保證執(zhí)法的有效性、權(quán)威性和執(zhí)法結(jié)果的妥當(dāng)性。使自身的執(zhí)法行為符合理性和公平的原則，使商販不但口服而且心服，減少執(zhí)法的阻力，最終贏得商販的信任和服從。

（四）大力開(kāi)展人性化執(zhí)法行動(dòng)。

城管人員在執(zhí)法過(guò)程中沒(méi)有堅(jiān)持人性化執(zhí)法，而是粗暴執(zhí)法和情緒化執(zhí)法。城管人員憑借背后強(qiáng)大的行政權(quán)力，對(duì)于商販的申辯和反抗行為動(dòng)用武力，這是種濫用行政權(quán)力的行為表面上制止了商販的違法違規(guī)行為，但是違背了政府管理的初衷，造成了強(qiáng)烈的負(fù)面社會(huì)效應(yīng)，引發(fā)了深層次的社會(huì)矛盾。這不僅使問(wèn)題得不到有效解決，反而加劇了商販和城管人員的對(duì)抗。因此，城管人員應(yīng)大力開(kāi)展人性化執(zhí)法活動(dòng)，盡最大努力，多一些耐心，多做換位思考，多采用說(shuō)服教育手段執(zhí)法，執(zhí)法過(guò)程中凸顯一種對(duì)商販的人文關(guān)懷。這樣在執(zhí)法過(guò)程中遇到的壓力可能會(huì)大大減輕。商販可能會(huì)更易于接受，自己主動(dòng)減少和消除違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為。

（五）廣開(kāi)和商販對(duì)話(huà)協(xié)商機(jī)制是解決問(wèn)題的根本出路。

政府應(yīng)盡快由管理者的角色向服務(wù)者角色轉(zhuǎn)換，特別是開(kāi)展和商販的對(duì)話(huà)機(jī)制，共同協(xié)商如何解決政府想求得有序整潔的城市面貌與商販想求得經(jīng)營(yíng)發(fā)展之間矛盾的問(wèn)題。政府應(yīng)多考慮商販的利益，和他們開(kāi)展對(duì)話(huà)協(xié)商，多了解他們經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的實(shí)際困難。政府還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)街頭商販衛(wèi)生、治安管理等服務(wù)引導(dǎo)，掌握他們的需求和經(jīng)營(yíng)規(guī)律。開(kāi)辟一些公眾需求大的場(chǎng)所用作專(zhuān)門(mén)攤點(diǎn)，特別是在一些新開(kāi)發(fā)的居民區(qū)，可以設(shè)立一些早點(diǎn)、主副食、水果蔬菜、日用品、修補(bǔ)等攤點(diǎn)以方便附近居民的日常生活。發(fā)展廉租攤點(diǎn)，給予稅收、補(bǔ)貼等優(yōu)惠措施。商販多了解政府的政策，政府對(duì)不許擺攤設(shè)點(diǎn)的區(qū)域應(yīng)給出明確答復(fù)和合理解釋?zhuān)郧蟮蒙特溦徑夂椭С帧?/p>

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