唐　靜

[摘 要]2009年2月28日，全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議高票通過(guò)了備受社會(huì)各界關(guān)注的《食品安全法》。《食品安全法》的出臺(tái)彌補(bǔ)了我國(guó)法律上的空缺，對(duì)食品安全也能起到較好的監(jiān)管作用。但如何切實(shí)保障法律的貫徹與落實(shí)，我國(guó)固有的行政監(jiān)管體制是否存在問(wèn)題，值得探討。

[關(guān)鍵詞]食品安全法 行政監(jiān)管 私權(quán)救濟(jì)

一、現(xiàn)行《食品安全法》中的行政監(jiān)管體制

行政監(jiān)管是一個(gè)較為籠統(tǒng)的概念，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法律的授權(quán)和規(guī)定履行自己的職責(zé)，對(duì)行政相對(duì)人和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和管理的行為。針對(duì)我國(guó)出現(xiàn)的一系列食品安全事故，新出臺(tái)的食品安全法加大了監(jiān)管力度，在監(jiān)管體系和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等方面都更為完善，主要表現(xiàn)在：

（一）改進(jìn)監(jiān)管體系，廢除食品免檢制度

《食品安全法》第四條至第六條規(guī)定：國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理，改變了從前單一的衛(wèi)生許可制度。第六十條規(guī)定：食品安全監(jiān)督管理部門對(duì)食品不得實(shí)施免檢。

（二）建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估監(jiān)測(cè)制度

《食品安全法》第二章規(guī)定了國(guó)家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度，要求對(duì)食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進(jìn)行監(jiān)測(cè)；對(duì)食品、食品添加劑中生物性、物理性和化學(xué)性危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

（三）統(tǒng)一食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)

《食品安全法》第三章共九條明確了統(tǒng)一制定食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的原則。要求國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門對(duì)現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

（四）建立食品召回制度

《食品安全法》第五十三條規(guī)定，國(guó)家建立食品召回制度，食品生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)，召回已經(jīng)上市銷售的食品，通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者，并記錄召回和通知情況。同時(shí)還明確規(guī)定了責(zé)令召回制度。規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者未依照本條規(guī)定召回或者停止經(jīng)營(yíng)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的，縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門可以責(zé)令其召回或者停止經(jīng)營(yíng)。

（五）名人代言虛假食品廣告將承擔(dān)連帶責(zé)任

《食品安全法》第五十五條規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體或者其他組織、個(gè)人在虛假?gòu)V告中向消費(fèi)者推薦食品，使消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的，與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶責(zé)任。

（六）強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)

《食品安全法》第九十五條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府在食品安全監(jiān)督管理中未履行職責(zé)，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會(huì)影響的，依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過(guò)、降級(jí)、撤職或者開(kāi)除的處分。

此外，食品安全法還針對(duì)保健品的監(jiān)管，食品安全事故發(fā)生后的懲罰性賠償制度，民事賠償責(zé)任優(yōu)先制度等做了相應(yīng)的規(guī)定?？偟膩?lái)說(shuō)《食品安全法》的出臺(tái)彌補(bǔ)了以往法律上存在的許多空缺。

二、我國(guó)行政監(jiān)管體制的改進(jìn)

雖然《食品安全法》從立法上為食品安全問(wèn)題提供了法律武器，但要想食品安全得到保障，還需從法律的落實(shí)和貫徹上下功夫。黃清華教授在《反思行政監(jiān)管，走出社會(huì)治理死胡同》一文中指出我國(guó)目前的社會(huì)治理模式還存在問(wèn)題，號(hào)召政府應(yīng)從大量日常監(jiān)管事務(wù)中解放出來(lái)，致力于讓民眾通過(guò)司法體系來(lái)捍衛(wèi)自己的安全與利益。由此可見(jiàn)，我國(guó)的行政監(jiān)管體制尚存在著一定的缺陷。

美國(guó)是世界上食品安全體系比較完善、健全的國(guó)家，通過(guò)嚴(yán)密的食品安全監(jiān)管體系、召回制度以及懲罰性賠償制度是來(lái)維護(hù)食品安全。政府的作用是制定合適的標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督企業(yè)是否按照這些標(biāo)準(zhǔn)和食品安全法規(guī)進(jìn)行生產(chǎn)食品。一旦出現(xiàn)食品安全等問(wèn)題，政府除進(jìn)行必要的干預(yù)外，大多數(shù)時(shí)候民眾可通過(guò)其健全的私法體系捍衛(wèi)自己權(quán)利。

行政權(quán)力具有單方面性、獨(dú)斷性、強(qiáng)制性和一定范圍內(nèi)的自由裁量性，因此很容易出現(xiàn)行政權(quán)利管理社會(huì)公共事務(wù)時(shí)的行政不作為、行政越權(quán)和濫用職權(quán)等行為。我國(guó)對(duì)食品安全的監(jiān)管體系是全程監(jiān)管分段實(shí)施的模式：由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，工商行政、質(zhì)量監(jiān)督、農(nóng)業(yè)部這些部門各司其職，加強(qiáng)配合，同時(shí)設(shè)立國(guó)家食品安全委員會(huì)。然而中國(guó)有2億多農(nóng)民以及50多萬(wàn)家食品生產(chǎn)企業(yè)，食品生產(chǎn)系統(tǒng)太過(guò)龐大，以致于無(wú)法對(duì)生產(chǎn)流程的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效檢查。此外，由我國(guó)的基本國(guó)情決定，行政監(jiān)管注重公法監(jiān)管。“重公法輕私法”的行政監(jiān)管模式，最大弊端就是政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)管理中，忽視私法（民商法）的基礎(chǔ)作用，并且把行政法簡(jiǎn)單地理解為政府監(jiān)管社會(huì)的法，熱衷于通過(guò)立法擴(kuò)張、“捍衛(wèi)”其行政權(quán)，再憑借行政權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活實(shí)施管制型的治理方式。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，有關(guān)民事侵權(quán)的法律系統(tǒng)很不完善，而且對(duì)于偌大的一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，司法資源也顯得有限，如果像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣主要依靠司法救濟(jì)來(lái)解決爭(zhēng)端，則會(huì)導(dǎo)致公民權(quán)利不能得到及時(shí)有效的救濟(jì)。但過(guò)分重視公法監(jiān)管容易導(dǎo)致行政權(quán)利的擴(kuò)張：1.把行政權(quán)擴(kuò)張到私領(lǐng)域，擴(kuò)張到本應(yīng)由私法調(diào)整的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活；2.忽視行政指導(dǎo)、行政合同的能動(dòng)作用，強(qiáng)調(diào)行政審批、行政許可和行政處罰等行政強(qiáng)權(quán)，并且誤以為只要是“依法”行使這些行政強(qiáng)權(quán)，就是法制健全，就是法治國(guó)家；3.由于行政權(quán)的擴(kuò)張，私法的調(diào)整范圍變得很窄，對(duì)私權(quán)的保護(hù)力度很弱，民事司法的地位和作用受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

對(duì)食品行業(yè)衛(wèi)生的規(guī)制屬于社會(huì)性規(guī)制，社會(huì)性規(guī)制主要依靠市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)配，由市場(chǎng)主體根據(jù)法律的規(guī)定進(jìn)行運(yùn)作，可以由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制解決的基本上都由市場(chǎng)自己解決；不能完全由市場(chǎng)機(jī)制解決的除了注重事前的準(zhǔn)入規(guī)制之外，政府主要還需扮演始終合作者，后續(xù)監(jiān)管者的角色。行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)過(guò)分干預(yù)公民的生活，應(yīng)當(dāng)在自己的權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)利，且充分尊重公民個(gè)人的權(quán)利，允許他們通過(guò)私法救濟(jì)的途徑維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。

針對(duì)以上問(wèn)題，筆者認(rèn)為改進(jìn)的方法可從以下幾點(diǎn)出發(fā)：

（一）中國(guó)政府對(duì)農(nóng)民和企業(yè)推出激勵(lì)措施，要求他們加強(qiáng)質(zhì)量自律

最重要的改革措施之一是，允許現(xiàn)行的私人民法訴訟及破產(chǎn)體系真正地發(fā)揮作用，這樣一來(lái)受害方將能在政府之外獨(dú)立采取行動(dòng)。唯有在公民可以通過(guò)訴諸法律獲得賠償?shù)那闆r下食品安全體制才會(huì)真正影響食品生產(chǎn)企業(yè)的所作所為，因?yàn)槠髽I(yè)的危害公共安全的行為可最終導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)。

（二）合理地確定政府監(jiān)管的邊界

食品安全法劃定了各部門的權(quán)利。所有部門應(yīng)當(dāng)各司其職，禁止權(quán)利濫用和制止侵權(quán)行為。同時(shí)監(jiān)管部門也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感，主動(dòng)履行職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)未知危險(xiǎn)的防范。

（三）轉(zhuǎn)變治理觀念，健全私法上的救濟(jì)體制

正如黃清華教授所講，行政監(jiān)管常有人為標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)的重大嫌疑。強(qiáng)調(diào)私權(quán)的私法保護(hù)而非公法監(jiān)管，可節(jié)省行政成本，讓行政機(jī)關(guān)不至因處理私權(quán)個(gè)案疲于奔命，真正能集中精力處理社會(huì)個(gè)體不能自治的公共事務(wù)。

參考文獻(xiàn)

[1]黃清華：《反思行政監(jiān)管，走出社會(huì)治理死胡同》，《南方周末》2009年3月5日

[2]劉恒主編：《典型行業(yè)政府規(guī)制研究》北京大學(xué)出版社2007年版

[3]Steven M.Dickinson：《新<食品安全法>看上去很美》，《華爾街日?qǐng)?bào)》2009年3月5日