吳慧平

摘要：自20世紀(jì)90年代以來，法國高等教育改革主要是針對(duì)高度集權(quán)的管理體制進(jìn)行一系列的漸進(jìn)性調(diào)適，盡管法國一直推崇政府對(duì)整個(gè)社會(huì)的主導(dǎo)作用，政府干預(yù)教育的傳統(tǒng)根深蒂固，但是面對(duì)西方國家高等教育領(lǐng)域治理變革的潮流，尤其是法國國內(nèi)高等教育發(fā)展面臨日漸增多的問題，法國政府也并非固守傳統(tǒng)，而是作出積極回應(yīng)，即以分權(quán)為導(dǎo)向，以市場為手段，進(jìn)行較為漸進(jìn)、穩(wěn)步的高等教育治理改革。

關(guān)鍵詞：治理；調(diào)適；分權(quán)；績效

中圖分類號(hào)：G649.3/.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671-6124(2009)03-0069-03

20世紀(jì)90年代以來，歐美國家的高等教育領(lǐng)域以追求績效和問責(zé)為旨，掀起了一場治理變革的浪潮，試圖構(gòu)建一種注重效率、分權(quán)、責(zé)任、參與的新治理機(jī)制，但在具體的治理模式的設(shè)計(jì)和選擇上卻是各有千秋，其治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也是千差萬別。治理是一個(gè)較為寬泛的概念，使得學(xué)者對(duì)治理作出了多種界定。即便是一直努力推廣這個(gè)理念的世界銀行(WorldBank)也是在兩個(gè)層次上使用這個(gè)概念：一是制度層面的，主張縮小政府規(guī)模，鼓勵(lì)公、私機(jī)構(gòu)之間的合作和互動(dòng)，實(shí)際上就是歸權(quán)于社會(huì)。二是技術(shù)層面的，傾向于各種治理工具的運(yùn)用，其中包括實(shí)現(xiàn)法治，改進(jìn)政府管理，提高政府效率。法國基本上是適用技術(shù)層面的治理，將治理視為一種改革手段，致力于在保持社會(huì)政治秩序的基礎(chǔ)上更有效地使用各種治理工具來達(dá)致公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具體表現(xiàn)為改革政府的權(quán)力運(yùn)作方式和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)換，在公共領(lǐng)域引入市場機(jī)制，削減公共開支，提高管理績效。

一、治理變革的時(shí)代背景

自20世紀(jì)90年代以來，法國在高等教育領(lǐng)域就一直推行一種帶有國家主義尾巴的調(diào)適性改革路線，將治理視為一種改革手段，法國之所以選擇一種漸進(jìn)主義調(diào)適風(fēng)格的改革路線，主要還是由于高等教育發(fā)展面臨的傳統(tǒng)掣肘和現(xiàn)實(shí)困境。所謂傳統(tǒng)掣肘是指高度集權(quán)的教育管理體制帶來的各種矛盾和沖突，而現(xiàn)實(shí)困境則是指80年代以來法國高等教育發(fā)展面臨深刻的財(cái)政危機(jī)。法國政府對(duì)大學(xué)實(shí)施的是中央集權(quán)式的控制和管理，這種集權(quán)式管理體制可以追溯到拿破侖時(shí)期，拿破侖建立了高度集權(quán)的帝國大學(xué)制。此后，法國政權(quán)幾經(jīng)沉浮，帝國與共和國交替出現(xiàn)，但是教育管理體制卻沒有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。直到1968年爆發(fā)的學(xué)生運(yùn)動(dòng)才對(duì)因襲了100多年的高等教育管理體制有所觸動(dòng)，并促成了《高等教育方向指導(dǎo)法》的頒布，提出以自治、參與、多學(xué)科三原則來引導(dǎo)高等教育的發(fā)展，政府逐步放松對(duì)大學(xué)的控制與管理。雖然1968年改革部分地解決了高等教育規(guī)模擴(kuò)張與傳統(tǒng)的管理體制不相容所帶來的一些問題，但是在大學(xué)的辦學(xué)理念、辦學(xué)質(zhì)量、權(quán)力分配等一系列問題上突破不大，致使老問題與新矛盾在新的歷史時(shí)期中又顯現(xiàn)出來。另外，70年代中期席卷西方國家的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，給法國社會(huì)帶來極大沖擊，1974-1979年法國經(jīng)歷了一次較長時(shí)間的經(jīng)濟(jì)蕭條，經(jīng)濟(jì)的萎縮直接影響了教育的發(fā)展。政府對(duì)高教投資的增長速度逐步下降，1964年，法國大學(xué)生人均經(jīng)費(fèi)為3.2萬法郎，1976年下降為2萬法郎，到1982年僅有8000法郎。不少綜合性大學(xué)連續(xù)數(shù)年在財(cái)政上出現(xiàn)龐大赤字，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重不足致使學(xué)校無力購置新設(shè)備，開設(shè)新學(xué)科，以至于在面對(duì)外界需求變化時(shí)反應(yīng)遲鈍，從而招致社會(huì)各界的指責(zé)與批評(píng)。在此種情況下，要求改革的呼聲日益高漲，1981年密特朗領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)黨政府上臺(tái)后，針對(duì)法國高等教育發(fā)展面臨的傳統(tǒng)掣肘和現(xiàn)實(shí)困境，圍繞分權(quán)、質(zhì)量、問責(zé)等問題，展開了全方位的改革。

二、治理變革的實(shí)踐探索

法國高等教育改革主要針對(duì)高度集權(quán)的管理體制進(jìn)行的漸進(jìn)性調(diào)適，一方面，政府通過制度分權(quán)來增強(qiáng)國有資金的效率；另一方面，政府推行一種漸進(jìn)的市場路線，增強(qiáng)其適切性與回應(yīng)性。

1、分權(quán)改革舉措

(1)尋求責(zé)任分擔(dān)伙伴20世紀(jì)80年代以來，法國高等教育財(cái)政陷入危機(jī)之中，反映高等教育投入的主要指標(biāo)如高教經(jīng)費(fèi)占GNP的比重、高教公共經(jīng)費(fèi)占總公共經(jīng)費(fèi)的比重、按不變價(jià)格計(jì)算的生均高教公共經(jīng)費(fèi)，多年來均持續(xù)下降，同期大學(xué)生人數(shù)卻在急劇增長。高等教育經(jīng)費(fèi)供不應(yīng)求的矛盾十分突出。如“1970-1979年的10年間，高等教育支出增長了7％，而學(xué)生人數(shù)增加了23％；1980-1985年間。支出增加了12％，而學(xué)生數(shù)增加了21％”。為了緩解財(cái)政壓力，政府希望通過制度分權(quán)的形式，尋求責(zé)任分擔(dān)的伙伴。1982年頒布的《權(quán)力下放法案》，拉開了分權(quán)改革的序幕，《法案》對(duì)中央政府、地方政府及地方各級(jí)政府間的權(quán)限劃分作了明確規(guī)定，構(gòu)建了法國現(xiàn)行的中央與地方關(guān)系的框架。它改變了法國長達(dá)幾百年的中央集權(quán)體制，使法國開始在維護(hù)單一制國家結(jié)構(gòu)的前提下，逐步向分權(quán)管理方向發(fā)展。1983年政府公布了新的權(quán)限分配法，這些法律包括地方分權(quán)的政策措施，作為地方自治體的機(jī)構(gòu)被分為三級(jí)：26個(gè)區(qū)域、101個(gè)省郡、36800個(gè)市鎮(zhèn)鄉(xiāng)，各級(jí)的教育行政機(jī)構(gòu)也因此重新改組調(diào)整，促進(jìn)權(quán)力的不斷分化。隨著80年代中期《地方計(jì)劃總綱》的出臺(tái)，地方政府的權(quán)力得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化，“地區(qū)委員會(huì)對(duì)大學(xué)的投資不斷增加(1989年約為20億法郎)，地區(qū)行政機(jī)關(guān)在發(fā)展某些領(lǐng)域以滿足地區(qū)需要方面扮演著更為活躍的角色。其中之一是由學(xué)區(qū)總長協(xié)調(diào)規(guī)劃地區(qū)內(nèi)所有高校的需求與供應(yīng)，另一個(gè)是由市郡長官負(fù)責(zé)起草教育投資計(jì)劃的機(jī)構(gòu)。”

1991年。法國政府制定了20世紀(jì)末高等教育發(fā)展規(guī)劃，即《2000年大學(xué)綱要》明確了國家和地方政府通過合同形式進(jìn)行協(xié)作，主要達(dá)致四個(gè)目標(biāo)：1)擴(kuò)大高等學(xué)校招生規(guī)模；2)強(qiáng)化高等教育的適切性；3)高等教育主動(dòng)參與地區(qū)發(fā)展；4)提升高等教育的國際競爭力。與《綱要》配套的是：“1991～1995年度的投資和校區(qū)建設(shè)計(jì)劃。在這個(gè)計(jì)劃中各地方政府是非常重要的參與者，其參與的模式由國家—地區(qū)協(xié)商制定的契約所規(guī)定，根據(jù)《綱要》的規(guī)劃，1992年法國新建了七所大學(xué)?！?/p>

(2)構(gòu)建行政契約關(guān)系行政契約關(guān)系的建立是法國政府解除管制，賦予大學(xué)以較大自主權(quán)的一種有效途徑，行政契約關(guān)系主要通過國家與大學(xué)簽訂合同來實(shí)現(xiàn)。1984年出臺(tái)的《薩瓦里法》指出，大學(xué)還可以接受地方政府的撥款，與企業(yè)、地方和國家簽訂合同?！暗谝粋€(gè)與國家簽訂合同的大學(xué)是昂熱大學(xué)(AngcrS University)，1989年12月，根據(jù)項(xiàng)目談判和評(píng)估結(jié)果，昂熱大學(xué)與國家通過合同簽訂確立了行政契約關(guān)系?！弊源?，法國所有大學(xué)每4年就項(xiàng)目的選擇、戰(zhàn)略目標(biāo)的確定、財(cái)務(wù)預(yù)算框架，與國家進(jìn)行磋商談判，簽訂合同。在實(shí)施合同政策的初期，合同只限于研究領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)分配，1989年，合同政策很快擴(kuò)大到學(xué)校的各個(gè)方面，成為高等學(xué)校獲取政府撥款的基本形式與對(duì)高等學(xué)校進(jìn)行評(píng)估活動(dòng)的主要依據(jù)。合同的實(shí)施不具備法律效力，通常由國家和大學(xué)定期協(xié)商制定，

“兩者之間，應(yīng)該是一種相互之間的承諾，而不是一種真正的合同?！眹覍?duì)不執(zhí)行目標(biāo)合同的高等學(xué)校無法實(shí)行制裁，而是主要通過協(xié)商談判機(jī)制來處理雙方關(guān)系。

雖然1989年法國政府就作出了與大學(xué)簽訂合同，賦予大學(xué)以更大自主權(quán)的決定，但是由于隨后一段時(shí)期內(nèi)政府財(cái)政困難，而使合同的實(shí)施一再擱淺。直到1994年底為止，法國政府的這一措施還未在公共研究機(jī)構(gòu)得以實(shí)施。1993年9月，法國高等教育與研究部開始在全國范圍內(nèi)組織法國科學(xué)研究重大目標(biāo)咨詢活動(dòng)，并于1994年6月公開出版了題為《法國研究之報(bào)告》的這一咨詢活動(dòng)的最后報(bào)告。法國高等教育與研究部在這份報(bào)告中明確提出要在政府與公共研究機(jī)構(gòu)之間實(shí)行合同政策，以加強(qiáng)公共研究工作。1998年，合同政策經(jīng)過修正之后，成為國家與高等教育機(jī)構(gòu)之間重要的溝通方式。合同政策明確了政府對(duì)高等學(xué)校的委托關(guān)系，使得高等學(xué)校在一定程度上擺脫了從屬于政府的上下級(jí)關(guān)系，從而形成了一種理論上平等的契約關(guān)系。

2、市場理念的推行

(1)調(diào)整課程結(jié)構(gòu)長期以來，由于綜合性大學(xué)的辦學(xué)思想偏于保守，教材更新緩慢，課程設(shè)置落后于實(shí)際需要，教學(xué)上又過分強(qiáng)調(diào)理論，忽視對(duì)技術(shù)和實(shí)踐能力的教育，致使培養(yǎng)出來的大學(xué)生不能很好地滿足工業(yè)界和企業(yè)界的實(shí)際需要。在就業(yè)競爭能力方面無法同大學(xué)校和短期技術(shù)學(xué)院的畢業(yè)生相比。為了改變這種狀況，法國政府開始對(duì)綜合大學(xué)的教學(xué)內(nèi)容和課程結(jié)構(gòu)作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，使之能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。增強(qiáng)學(xué)生的職業(yè)競爭能力。法國大學(xué)的課程調(diào)整大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：1)70年代開設(shè)高等專業(yè)學(xué)習(xí)文憑課程和職業(yè)碩士課程。1974年，為了滿足市場對(duì)高級(jí)技術(shù)人才的需求，法國政府在大學(xué)第三階段推出了一類職業(yè)性的高級(jí)專業(yè)學(xué)習(xí)文憑課程(DESS)，從而使得第三階段出現(xiàn)了兩類課程并存的局面：一類是職業(yè)性的高級(jí)專業(yè)學(xué)習(xí)文憑(DESS)課程；另一類是為科學(xué)研究作準(zhǔn)備的深入學(xué)習(xí)文憑課程(DEA)。2)80年代增設(shè)大學(xué)科技文憑課程，1984年，法國政府開始在大學(xué)第一階段設(shè)置“大學(xué)科技學(xué)習(xí)文憑(DEUST)課程”。大學(xué)科技學(xué)習(xí)文憑不同于大學(xué)普通學(xué)習(xí)文憑，它具備就業(yè)資格，目的是為不能接受長期教育的大學(xué)生提供兩年職業(yè)教育，使學(xué)生獲得職業(yè)專長。此外，1985年在第二階段出現(xiàn)了一種新的文憑課程——新碩士文憑(Magistore)，這個(gè)文憑不屬于國家文憑，是學(xué)校文憑，相當(dāng)于大學(xué)校頒發(fā)的工程師文憑。該文憑課程學(xué)習(xí)期限三年，是一種以職業(yè)為主要目的的教育。便于第二階段畢業(yè)生直接進(jìn)入職業(yè)界。3)90年代設(shè)置職業(yè)學(xué)士文憑課程，法國政府為了實(shí)現(xiàn)《博洛尼亞宣言》中對(duì)加強(qiáng)高等教育合作與人才交流的承諾，于1999年推出職業(yè)學(xué)士文憑課程，該課程由學(xué)校與企業(yè)聯(lián)合制定，注重理論與實(shí)踐相結(jié)合，目的是培養(yǎng)適應(yīng)勞務(wù)市場需求的人才。

(2)開展校企合作法國的綜合大學(xué)，長期以來一直處于學(xué)校與外部社會(huì)不同程度的隔離之中，這種隔離不僅使高等教育本身失去了應(yīng)有的活力，而且也使其難以適應(yīng)科技日益發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)的需要。鑒于此種情況，政府開始調(diào)整綜合大學(xué)的辦學(xué)方向，鼓勵(lì)學(xué)校解放思想，打破自我封鎖的束縛。進(jìn)一步面向社會(huì)、面向?qū)嶋H，通過提供科技咨詢，簽訂科研合同。承擔(dān)在職培訓(xùn)等方式，及時(shí)靈活地滿足工業(yè)界和企業(yè)界的需要，改變綜合大學(xué)的形象。1989年出臺(tái)的《法國教育指導(dǎo)法》強(qiáng)調(diào)校企合作的意義及進(jìn)一步加強(qiáng)校企合作的必要性，并指出：“正是在共同使用資金與技術(shù)設(shè)備的情況下，教師與企業(yè)雇員的交流和用于地方發(fā)展的技術(shù)轉(zhuǎn)讓活動(dòng)才能獲得其全面的效益?！?998年，法國高等教育委員會(huì)提交了《構(gòu)建歐洲高等教育模式》的改革方案，對(duì)學(xué)校與產(chǎn)業(yè)界的合作提出如下建議：“高等學(xué)校的發(fā)展要適應(yīng)今后的職業(yè)，適應(yīng)企業(yè)精神。職業(yè)生活準(zhǔn)備應(yīng)當(dāng)成為所有高等教育機(jī)構(gòu)教學(xué)計(jì)劃的主要方向之一，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)課程與社會(huì)需求緊密聯(lián)系?！?/p>

(3)強(qiáng)化質(zhì)量評(píng)估漸進(jìn)性的市場化改革路線在解決法國綜合性大學(xué)的適切性問題之后，又將滿足公眾對(duì)優(yōu)質(zhì)高等教育需求的回應(yīng)性問題提上了日程。1984年，法國政府為此創(chuàng)建了國家評(píng)估委員會(huì)來監(jiān)控高等學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量及經(jīng)費(fèi)的合理使用。國家評(píng)估委員會(huì)由17人的委員會(huì)和24人的行政工作人員隊(duì)伍組成，由一位主席領(lǐng)導(dǎo)。評(píng)估委員會(huì)的委員大多來自學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)(11位委員來自學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu))，還有一部分來自商界(4位委員來自經(jīng)濟(jì)與社會(huì)委員會(huì))，另有少量官員充任委員(1位來自國務(wù)院，1位來自國家審計(jì)署)。

國家評(píng)估委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)全國高校和科研機(jī)構(gòu)狀況進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估，定期向總統(tǒng)提交高等學(xué)校的評(píng)估報(bào)告并予以公布，為高等教育的改革提供依據(jù)。高等學(xué)校的質(zhì)量評(píng)估主要包括兩種形式：自評(píng)和他評(píng)，自評(píng)主要是由被評(píng)高校在國家評(píng)估委員會(huì)的指導(dǎo)幫助下準(zhǔn)備一份自評(píng)報(bào)告，報(bào)告包括分析學(xué)校的優(yōu)劣勢(shì)及其未來的發(fā)展前景。他評(píng)是指同行間的考察，包括一次實(shí)地訪問，并形成機(jī)密性報(bào)告。國家評(píng)估委員會(huì)再根據(jù)自評(píng)報(bào)告和專家們提交的他評(píng)報(bào)告寫成完整詳盡的綜合報(bào)告。國家評(píng)估委員會(huì)每8年(相當(dāng)于兩個(gè)合同期)完成一次對(duì)所有大學(xué)的評(píng)估，在成立后的大約20年來，幾乎對(duì)所有大學(xué)都進(jìn)行了1～2次的評(píng)估。對(duì)大學(xué)的評(píng)估大約每年保持在20所左右，主要是第2年需要與政府簽訂合同的大學(xué)。評(píng)估結(jié)果通常直接影響合同的簽署和撥款力度，評(píng)估委員會(huì)對(duì)學(xué)校設(shè)計(jì)的項(xiàng)目、項(xiàng)目的完成情況以及戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，并著重審查學(xué)校所提供教育的整體性和嚴(yán)密性。因此，評(píng)估機(jī)制與合同政策的結(jié)合不僅能為法國的高等教育提供系統(tǒng)的質(zhì)量保證，鞏固和加強(qiáng)公眾對(duì)于高等教育所提供服務(wù)的信心，而且還能增強(qiáng)高等學(xué)校的辦學(xué)效益，部分緩解經(jīng)費(fèi)短缺的狀況。

三、結(jié)語

從上述法國大學(xué)治理變革的歷程中，我們也可以窺見，法國作為一個(gè)中央集權(quán)管理體制的國家，它仍然注重政府的權(quán)威，只是將治理視為一種改革手段加以推行。因此，相對(duì)于治理變革發(fā)源地的英美國家，它不具備盎格魯薩克森國家的全面、系統(tǒng)、激進(jìn)的特點(diǎn)，奉行的是漸進(jìn)主義改革，其改革具有非連續(xù)性、漸進(jìn)性和零碎性的特點(diǎn)，因而影響遠(yuǎn)不如英美激進(jìn)主義改革深遠(yuǎn)。雖然法國大學(xué)的治理變革影響不如英美國家深遠(yuǎn)，但像中國這樣擁有集權(quán)式高等教育管理體制的國家來說，所具有的借鑒意義仍不可小視。因?yàn)橹袊诟叩冉逃l(fā)展上也面臨著與法國相似的問題，如高等教育規(guī)模擴(kuò)張與傳統(tǒng)管理體制的不相容、國家公用經(jīng)費(fèi)短缺和高等教育適切性等問題，都需要我們尋找一種妥善的解決方案。一方面，中國可以借鑒法國大學(xué)治理變革的思路，將治理作為一種改革手段加以推行，比如中國政府可以改變管理高等教育的方式，解除對(duì)公立大學(xué)的過度管制，賦予高等教育機(jī)構(gòu)更大的自主權(quán)，同時(shí)引進(jìn)市場機(jī)制，增強(qiáng)高等教育的適切性與回應(yīng)性，并引入各種非政府組織和民間組織對(duì)高等教育質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估監(jiān)督，切實(shí)保障問責(zé)與績效。另一方面，我們還需意識(shí)到，中國高等教育的發(fā)展實(shí)際上又面臨與法國不一樣的情形，在高等教育管理權(quán)力的分配上，法國與中國存在極大的差異性，法國基本是一種啞鈴式(兩頭大、中間小)的權(quán)力運(yùn)作模式，它的典型特征就是：“一方面存在國家官僚制的強(qiáng)大權(quán)威，另一方面，大學(xué)里學(xué)術(shù)寡頭的力量也較為強(qiáng)勢(shì)?！睆亩鴮?dǎo)致中間層次(大學(xué))的權(quán)威最弱，行政人員只負(fù)責(zé)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)的管理，在戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)費(fèi)分配方面沒有多少?zèng)Q定權(quán)。因此，法國大學(xué)治理變革的著眼點(diǎn)主要在于從頂層和底層兩端共同著力將權(quán)力和職能向中間層面的大學(xué)逐步聚集。而中國則是一種倒金字塔的權(quán)力運(yùn)行模式，權(quán)力主要集中于頂層的中央政府，作為中間層面的大學(xué)和底層的學(xué)術(shù)人員權(quán)力都比較有限。因此中國大學(xué)治理變革的關(guān)鍵點(diǎn)是權(quán)力的直線型分流，不僅是頂層的權(quán)力與職能要分散給中間層面的高等學(xué)校。而且還要保證底部的學(xué)術(shù)人員擁有參與學(xué)校管理的權(quán)力。