摘要:警察即時強制在權(quán)力設(shè)置上極有壟斷性和擴張性,容易對公民的合法權(quán)益造成侵害。由于立法不完善、執(zhí)法理念滯后、程序規(guī)范缺乏、法律救濟不力,濫用即時強制損害公民合法權(quán)益的情況時有發(fā)生。因此,必須加強對警察即時強制的法律控制,以防止警察即時強制權(quán)的濫用,更好地維護社會秩序,保障公民合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞:警察即時強制;問題;法律控制

收稿日期:2009-10-23

基金項目:本文系公安部2006年度科研項目—《治安管理處罰法》中相關(guān)強制措施適用研究成果(編號:2006LLYTHNST026)。

作者簡介:楊紀恩(1973-),男,湖南洞口人,湖南公安高等?？茖W校講師,研究方向:治安行政管理。

一、警察即時強制概述

(一)警察即時強制概念

警察機關(guān)擔負著維護社會治安,保護公民人身和財產(chǎn)安全的重任,在執(zhí)法過程中,必然會面臨一些緊急事態(tài)和突發(fā)事件,為了排除緊急危害,保護公民的人身和財產(chǎn)安全,就不能遵循一般的行政程序的要求。所以必須賦予警察機關(guān)緊急處置的強制權(quán)力,這種權(quán)力便是警察即時強制權(quán)。警察即時強制是指警察機關(guān)為了排除緊急危害狀態(tài),在來不及發(fā)布命令、或者即使發(fā)布命令也難以達到目的的情況下,可以不經(jīng)過預先的告誡程序,直接對相對人的身體、財產(chǎn)所施加的強制措施。^[1](P.6)可見警察即時強制具有不可違抗性,能夠?qū)μ囟ㄏ鄬θ藱?quán)益產(chǎn)生直接的、強制的影響。無論相對人主觀上愿意與否,這種影響力都會強制性施加到相對人身上。

(二)警察即時強制與相關(guān)概念的區(qū)別

1.警察即時強制與警察強制執(zhí)行的區(qū)別

警察即時強制與警察強制執(zhí)行都是警察行政強制,但二者互相獨立、互不隸屬。二者的區(qū)別在于:一是實施的前提不同。警察即時強制不一定要求行政相對人負有義務(wù)且不履行法定義務(wù)為前提。警察強制執(zhí)行必須以行政相對人負有法定義務(wù)且又不履行該義務(wù)為前提。二是執(zhí)行的目的不同。警察即時強制以預防、制止和控制違法行為為目的。警察強制執(zhí)行以警察先前作出的行政義務(wù)得以實現(xiàn)為目的。三是程序不同。警察即時強制程序則相對比較靈活,即時性的警察強制手段可以直接實施,程序的限制相對較少。警察強制執(zhí)行一般要求必須按法定的形式嚴格執(zhí)行。^{[2] (P.32)}

2.警察即時強制與警察直接強制的區(qū)別

警察即時強制與警察直接強制從外在形態(tài)上看,兩者有諸多相似之處,但是,兩者無論從理論上還是實踐上,都有著明顯的不同。其一,從理論上看,直接強制是強制執(zhí)行的一種方法,而即時強制是與強制執(zhí)行并列的一種行政強制形態(tài),因此,即時強制與強制執(zhí)行的區(qū)別,就是警察即時強制與警察直接強制的區(qū)別所在:是否有賦義務(wù)的行政行為存在,是否經(jīng)過告誡程序。其二,在實踐上看,警察直接強制權(quán)的啟動,需要事先做出相應(yīng)的行政行為,并對相對人實施明確的告誡,因而,相對人是事先知曉并有心理準備,并且可以避免;但警察即時強制的啟動,因為事態(tài)緊急來不及從容做出行政決定,相對人無從選擇、無從逃避,只能被動接受。

二、警察即時強制實施中存在的問題

(一)立法不完善

隨著社會的發(fā)展,警察法制體系在不斷完善,但是我國還沒有一部完整的行政強制法,還沒有專門的法律對警察即時強制做出全面、系統(tǒng)的規(guī)定。關(guān)于警察即時強制也只有在某些單行的法律、法規(guī)或者規(guī)章中有個別規(guī)定,散見于《人民警察法》、《治安管理處罰法》、《集會游行示威法》等法律法規(guī)。這些規(guī)定十分零散,并且較為粗糙,不確定性很強,而且法律法規(guī)之間存在沖突,缺乏統(tǒng)一規(guī)范,顯然不符合法制統(tǒng)一原則。由于目前沒有統(tǒng)一的思路作指導,缺乏統(tǒng)一的規(guī)范來加以協(xié)調(diào),實踐中往往導致警察即時強制權(quán)的濫用,從而破壞行政法制的統(tǒng)一性。

(二)執(zhí)法理念滯后

由于受“左”的思想的影響,執(zhí)法過程中過多地強調(diào)警察機關(guān)的人民民主專政職能;警察機關(guān)和人民警察以“掌權(quán)者”的身份自居,常常把人民群眾作為被管理的對象,堅持落后保守、固步自封的執(zhí)法理念,不能正確認識手中的權(quán)力。在執(zhí)法過程中,有的執(zhí)法者個人利益意識膨脹,見利忘義、以權(quán)謀私。有的特權(quán)思想嚴重,工作方法簡單,動不動就采取強制措施,對公民合法權(quán)益造成傷害。有的不重視警察執(zhí)法的法律責任,輕視警察執(zhí)法的道德責任,一旦違反法律規(guī)定,敷衍塞責,推卸責任。

(三)程序規(guī)范缺失

目前,警察即時強制的具體程序缺乏,是警察即時強制權(quán)濫用的重要原因。警察即時強制程序的具體規(guī)定散見于一些法律、法規(guī)和規(guī)章之中。但這些法律、法規(guī)和規(guī)章沒有對警察即時強制程序進行細化,警察即時強制啟動的條件、對象、手段等內(nèi)容,由于缺乏明顯規(guī)定導致執(zhí)法的隨意性較大,這就造成警察在行使即時強制權(quán)時,難以通過行政強制程序來實現(xiàn)法律控制,相對人的合法權(quán)益難以得到保障。

(四)法律救濟不力

民主政治最基本的涵義是公民的合法權(quán)利不受侵犯,既使受到侵害后也能夠得到恢復和補救。公民被因盤查導致被非法留置并由此造成的人身、財產(chǎn)損害,就可以通過提起行政訴訟來救濟自己的權(quán)益。但遺憾的是,國家機關(guān)對公民權(quán)利造成損害的法律救濟薄弱無力,影響法律救濟的實際效果。比如,在國家賠償上,存在賠償標準低、沒有將精神損失納入賠償范圍等現(xiàn)象,這也被稱作為“國家不賠償”。再如,在國家補償上,我國尚無國家補償法,除了一些法規(guī)籠統(tǒng)地規(guī)定國家應(yīng)予以補償外,在國家補償?shù)姆秶?、方式、程序和計算標準?尚無明確規(guī)定。

三、警察即時強制的法律控制

(一)加快警察即時強制立法

立法不完善、立法滯后、立法空白,是當前警察立法當中最為突出的問題。當前警察即時強制權(quán)的濫用,很大程度上與法律不完善有關(guān)。所以,有專家學者提出,當前警察立法工作,就是抓好“三行為,一程序”的立法工作。^[3](P.6)三行為是指治安處罰、警察強制和警察許可,一程序是指行政程序。隨著《治安管理處罰法》的出臺,治安處罰法律變得相對完善;目前,《行政強制法》也在制定之中。所以,在警察立法當中,要結(jié)合《行政強制法》來加強警察行政強制方法的立法,詳細規(guī)定警察即時強制的種類、適用條件、實施對象、具體手段和程序規(guī)定,為警察即時強制的實施提供法律依據(jù)。

(二)轉(zhuǎn)變警察執(zhí)法理念

人民警察應(yīng)嚴格按照立警為公、執(zhí)法為民的根本要求,轉(zhuǎn)變思想觀念,樹立正確的執(zhí)法理念。一是樹立人權(quán)保障理念,警察即時強制的行使,應(yīng)以人權(quán)保障為前提,將尊重和保障人權(quán)作為追求的目標,將維護公民合法權(quán)益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點。二是樹立公正執(zhí)法的理念。警察執(zhí)法必須依照公平正義的理念,做到法律面前人人平等,保證相對人合法權(quán)益不受侵犯。三是責權(quán)統(tǒng)一的理念。警察行使法定的權(quán)力,就應(yīng)該承擔法定的責任。警察機關(guān)應(yīng)該承擔執(zhí)法過錯的法律后果,以此控制警察即時強制的濫用,保障警察行政權(quán)的合法、正當行使。

(三)明確警察即時強制行使的基本原則

警察執(zhí)法要以法律為依據(jù),同時也離不開基本原則的制約。對警察即時強制控制的主要原則有:適合性原則;損害最小化原則;手段合理化原則。^[4](P.82)適合性要求警察即時強制的做出不得與其目的相悖,必須適合于法律目標的實現(xiàn)。損害最小化原則是指以對相對人最輕微的強制或損害,實現(xiàn)行政即時強制的目的。警察即時強制決定的做出不僅要考慮行為的必要性和恰當性,還要考慮在即時強制措施所要實現(xiàn)的利益與對其它權(quán)益所造成的損害后果之間做出權(quán)衡。

(四)完善警察即時強制的程序規(guī)定

雖然警察即時強制權(quán)的發(fā)動和實施不能適用通常的嚴格程序和步驟,但也不是沒有任何程序要求和程序限制的。警察即時強制的實施雖然時間緊迫,必須當機立斷地實施,但實踐當中,還是可以從完善程序規(guī)定來防止警察即時強制的濫用。一,明確警察即時強制的發(fā)動程序。警察機關(guān)通過對所面臨的情況的綜合分析,審查所面臨的情況是否符合采取即時強制措施的法定條件,是否屬于即時強制的適用范圍,然后進一步?jīng)Q定具體采用的強制手段或方法,然后展開即時強制行動。二,程序?qū)嵤┊斨袘?yīng)該表明身份并說明理由。采取警察即時強制,人民警察應(yīng)該表明身份,即使情況十分緊急,執(zhí)法人員無法或者不便于事前亮明身份,也應(yīng)該在事后向當事人說明。

(五)強化警察即時強制的法律救濟

警察即時強制是一種綜合性行政行為,集命令、確定、選擇強制手段并執(zhí)行為一體,想通過事中阻止來防止損害結(jié)果發(fā)生顯然不可能。因此,警察即時強制的救濟主要停留在事后階段。對警察即時強制的救濟途徑,在理論上存在著不同的學說:特別損失補償說、特別犧牲賠償、補償說、復議、訴訟救濟說。^{[5] (P.113)}從執(zhí)法實踐來看,警察即時強制的法律救濟途徑主要有:一,提出行政復議和訴訟。行政相對人認為警察即時強制違法或不當,可以通過申請行政復議和提起行政訴訟的方式獲得救濟。二,提出國家賠償。警察即時強制違法,造成公民權(quán)益損失的,可以要求國家賠償。如果實施即時強制的警察機關(guān)拒絕承認法律責任,當事人可以通過復議或訴訟先確認該措施違法,然后再提出國家賠償,也可以在提出確認違法的復議或訴訟的同時,要求國家賠償。三,要求國家補償。對于合法實施的即時強制造成相對人損害,如果屬于法定義務(wù)范圍,相對人必須無條件承擔。

參考文獻:

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[責任編輯:吳紀龍]