何家偉

內(nèi)容提要 本文以南京國民政府公務(wù)員的數(shù)量估計為切入點，考察了龐大的國民政府公務(wù)員隊伍在當時所造成的影響：增加了財政負擔；占用了社會資源；影響了公務(wù)員的向心與離心。公務(wù)員隊伍的無度膨脹，使有限的財政不堪重負。而當社會資源一定時，龐大的公務(wù)員隊伍就容易出現(xiàn)與民爭食的現(xiàn)象。到了國民政府統(tǒng)治后期，因為經(jīng)濟的衰退，財政收入萎縮，在前期表現(xiàn)為控制與激勵作用的福利制度，在后期則成為了腐敗的催化劑，離心的加速器。國民政府龐大的公務(wù)員隊伍對其崩潰的影響對當代中國公務(wù)員建設(shè)有啟示意義，即政府組織規(guī)模要適度。

關(guān)鍵詞 公務(wù)員 財政負擔 社會負擔 規(guī)模適度

〔中圖分類號〕K2629 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)02-0145-08

南京國民政府統(tǒng)治大陸時期，究竟有多少公務(wù)員，其龐大的公務(wù)員隊伍給當時的財政與社會造成了多大的負擔，在當時具有什么樣的影響，已有的研究對此問題似乎關(guān)注不夠，已有的研究如：姬麗萍：《中國公務(wù)員考銓制度的初創(chuàng)1928-1948》，天津古籍出版社，2008年1月第一版；楊兵杰：《中國近代公務(wù)員工資制度思想研究》，上海財經(jīng)大學出版社，2006年5月第一版；岳歉厚：《民國外交官人事機制研究》，東方出版社，2004年11月第一版；張仁善：《司法腐敗與社會失控》，社科文獻出版社，2005年2月第一版；姚琦：《論國民政府時期的公務(wù)員制度》，《貴州大學學報》2001年第2期；朱金瑞、王少卿：《民國時期公務(wù)員制度述論》，《史學月刊》1990年第1期；竇澤秀、王義：《1929—1937年國民黨政府推行公務(wù)員制度的特點及其歷史反思》，《歷史檔案》1996年第4期；慈鴻飛:《二三十年代教師、公務(wù)員工資及生活狀況考》，《近代史研究》1994年第3期；王印煥:《民國政府公教人員生活狀況的演變》，《北京科技大學學報》2005年第1期；楊兵杰：《南京國民政府時期公務(wù)員工資制度思想評析（1927-1937）》，《江蘇社會科學》2003年第2期；岳謙厚：《近代中國使領(lǐng)人員薪俸待遇之考察》，《河北大學學報》2005年第4期。)筆者不揣陋見，求教于大方之家。

一、南京國民政府公務(wù)員內(nèi)涵及數(shù)量的考察

要考察南京國民政府公務(wù)員的具體數(shù)量，首先要對這個考察對象作個界定。

民國時期在學理上主要將其劃分為政務(wù)官與事務(wù)官。薛伯康把公務(wù)員劃分為政務(wù)官和事務(wù)官，政務(wù)官的職掌在于策決定計，創(chuàng)制應(yīng)變，屬于“動”型人才，事務(wù)官的職掌在于依照一定之政策處理業(yè)務(wù)，屬于“靜”型之人物。(注:薛伯康:《中美人事行政比較》，商務(wù)印書館，1934年8月初版，第4頁。)錢端升把公務(wù)員劃分為特任、簡任、委任和薦任四類。(注:錢端升、薩師炯等合著:《民國政制史》，商務(wù)印書館，1945年8月增訂一版，第29頁。)王世憲把公務(wù)員也劃分為政務(wù)官和事務(wù)官兩類。(注:王世憲:《人事管理》，商務(wù)印書館，1947年3月上海初版，第115頁。)何伯言認為廣義的公務(wù)員包括政務(wù)官和事務(wù)官，也包括委任人員、雇用人員或聘任人員，狹義的公務(wù)員僅指政務(wù)官和事務(wù)官。(注:何伯言:《人事行政之理論與實際》，中正書局，1943年8月，第15頁。)崔宗塤認為，廣義公務(wù)員包括國家之一切官員，狹義而言，則公務(wù)人員為處理日常事務(wù)之官員。(注:崔宗塤：《人事行政》，福建公訓(xùn)服務(wù)社發(fā)行，1940年11月初版，第3頁。)

國民政府時期的公務(wù)員的內(nèi)涵，無論從當時的法律法規(guī)上還是從法理上，分歧、爭議是較大的，而且包括的范圍也比較廣泛。至于當代學人對南京國民政府公務(wù)員的內(nèi)涵界定，更是聚訟甚多，(注:張憲文認為，公務(wù)員是指國民政府時期，在政府各級機關(guān)任職之公職人員，上自中央機關(guān)的行政干部，下至地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲干部。

（張憲文、方慶秋、黃美真主編：《中華民國史大辭典》，江蘇古籍出版社，2001年8月第一版，第457頁。）

姬麗萍認為，所謂公務(wù)員即在各級行政部門從事事務(wù)性工作的人員，即簡任職以下，委任職以上的官員。包括當時的法官和司法官。

（姬麗萍：《中國現(xiàn)代公務(wù)員考銓制度的初創(chuàng)：1928-1948》，天津古籍出版社，2008年1月第一版，第4頁。）徐矛認為，公務(wù)員分為廣義和狹義，廣義公務(wù)員，泛指所有依選任行為，從事于公務(wù)之一切職員，包括各種民意代表和各級政府機關(guān)的官吏，考試院所施行的考試與銓敘職權(quán)所涉及者，均屬之；狹義的公務(wù)員單指政府官吏。（徐矛：《中華民國政治制度史》，上海人民出版社，1992年7月第一版，第269頁。）有的學人為了避免爭議，干脆就避而不談公務(wù)員的定義。)為了方便研究，本文對公務(wù)員的內(nèi)涵暫定為從事國民政府時期的國家行政工作，俸給、福利、收入主要依靠當時國家財政支出的群體。根據(jù)這個定義，南京國民政府的公務(wù)員就應(yīng)具有兩大特征：其一是從事當時的國家行政工作，其二是這個群體的工資福利必須依靠財政支出，二者缺一不可。

關(guān)于國民政府公務(wù)員的數(shù)量，根據(jù)李里峰的計算，1931年中央與各地公務(wù)員大概有46萬左右，(注:李里峰：《民國文官考試制度的運作成效》，《歷史檔案》2004年第1期，第103頁。)張金鑒估計，1932年應(yīng)該不止246909人，到1946年中央與地方各級公務(wù)員約有70萬人左右，(注:張金鑒：《人事行政學》，（長沙）商務(wù)印書館，1940年12月再版，第709頁。)王彥民認為，到1943年12月，僅中央公務(wù)員即達30萬人，其中財政部就占了16萬人。(注:王彥民：《蔣介石與國民黨的腐敗》，安徽大學出版社，1998年版，第47頁，轉(zhuǎn)引自熔向東：《國民政府考試院述論》，首都師范大學碩士學位論文，2001年4月，第49頁。)根據(jù)民國統(tǒng)計提要可知：1932年南京國民政府公務(wù)人員（包括聘任人員）的數(shù)量為46266人。(注:國民政府主計處統(tǒng)計局編：《中華民國統(tǒng)計提要（1935年）》，第194頁，表44。)1945年根據(jù)國民政府對中央公務(wù)員醫(yī)藥補助費的發(fā)放來看，該年度共有329185人，(注:第二歷史檔案館藏：《1945年度國家歲出總預(yù)算中央公務(wù)員生育醫(yī)藥補助費分配表》，全宗號：十二（6），案卷號：1175。)1947年南京國民政府中央機關(guān)公務(wù)員數(shù)量為：本部實有人數(shù)13386人，附屬機關(guān)實有人數(shù)189893人，總計203279人。⑨國民政府主計處統(tǒng)計局編：《中華民國統(tǒng)計提要（1947年）》，第134頁，表75。)各省市政府公務(wù)人員81343人。國民政府主計處統(tǒng)計局編：《中華民國統(tǒng)計提要（1947年）》，第135頁，表76。)中央與地方共計284582人。如果加上警察官和司法官員人數(shù)，更是龐大。1946年警保官員共26997人，

⑨警察566533人，國民政府主計處統(tǒng)計局編：《中華民國統(tǒng)計提要（1947年）》，第140頁，表80。)法院與監(jiān)所人數(shù)為：法官4489人，審判官數(shù)為1692人，監(jiān)所1788人，(注:國民政府主計處統(tǒng)計局編：《中華民國統(tǒng)計提要（1947年）》，第137頁，表78。)綜合以上人員，1947年的公務(wù)員總數(shù)為886081人。(注:根據(jù)《中華民國實錄》對1947年中央與地方公務(wù)員的總數(shù)量估計為678472人，參見：姬麗萍：《中國現(xiàn)代公務(wù)員考銓制度的初創(chuàng)1928-1948》，天津古籍出版社，2008年1月第一版，第306-308頁。)根據(jù)《中華民國實錄》中的計算，對1947年中央與地方公務(wù)員的總數(shù)量估計為678472人，(注:姬麗萍：《中國現(xiàn)代公務(wù)員考銓制度的初創(chuàng)（1928-1948）》，天津古籍出版社，2008年1月第一版，第306-308頁。)這和筆者的估計略有出入。

我們可以推算一下，1932年南京國民政府公務(wù)員的總數(shù)量為46266，到1947年增加到886081人，15年增加了839815人，平均每年增加55987人，即每年增加121%。那么從1932年到1947年國民政府公務(wù)員的總數(shù)量大致為：46266；102253；158240；214227；270414；326201；382188；438175；494162；550149；606136；662123；718110；774097；830084；886081人。如此龐大的公務(wù)員隊伍，自然會對當時的財政和社會造成莫大的壓力。

二、南京政府公務(wù)員龐大的隊伍與當時的財政負擔

我們先從總體上觀察一下公務(wù)員數(shù)量的增加對南京國民政府財政收入和支出的壓力：

表格來源：財政收入與支出參見馬寅初：《財政學與中國財政——理論與現(xiàn)實》（下冊），根據(jù)商務(wù)印書館大學叢書1948年8月第一版重排，2001年10月第一版，第702頁；政務(wù)費開支參見楊培新：《舊中國通貨膨脹》，三聯(lián)書店，1963年4月第一版，第29頁，平均數(shù)為筆者所計算。

如果我們把南京國民政府歷年的財政收入、支出以及公務(wù)員隊伍的變化轉(zhuǎn)化成條形圖來分析一下可能會更直觀：

表2：南京國民政府1937-1946年財政收入、支出變化以及公務(wù)員數(shù)量膨脹條形圖：

(注:國民政府1947、1948、1949年因為缺乏準確的財政收支數(shù)量，故筆者僅比較至1946年，特此說明。)

以上條形圖是筆者根據(jù)上表中的數(shù)字畫成，其中白色條形圖代表南京國民政府財政收入從1937年至1946年的變化，黑色條形圖代表的是國民政府財政支出自1937年至1946年的變化，灰色條形圖代表公務(wù)員從1937年至1946年的數(shù)量膨脹變化。從中可以看出：南京國民政府財政收入在1946年和9年前相比，實實在在是大大下降了，而1946年的財政支出和9年前相比卻下降不多，因為黑色的條形圖一直居高不下，也就說明南京國民政府財政支出始終維持在一個很高的數(shù)字。灰色條形圖代表的是南京國民政府公務(wù)員在這九年中的變化趨勢，可以看出，公務(wù)員的數(shù)量是在逐步增加，1946年的公務(wù)員數(shù)量和1937年相比，增加的倍數(shù)還相當大。

國家有雇員，而他們需要供給。公共部門的成長就是大規(guī)模向歲入經(jīng)濟擺回去。(注:〔英〕約翰??？怂梗骸督?jīng)濟史理論》，商務(wù)印書館，1987年7月第一版，第24頁。)從上表可以看出，南京國民政府的政務(wù)費支出在戰(zhàn)時平均數(shù)即為16.82%。也就是說差不多接近財政支出的1/5左右。最高的是1938年，達到21.74%，最少的是1942年，占11.24%。通過上表比較還可知，從1937年到1947年，公務(wù)員的總數(shù)量增加了2.72倍。但是南京國民政府的實際財政收入?yún)s從1937年的7億元下降到1947年的1.5億元，下降比例為78.57%。戰(zhàn)后第二年的財政收入僅為1937年的21.42%。財政支出從1937年的13億元下降到7.7億元，下降比例為40.77%，1947年的財政支出相當于1937年的59.23%。而我們在上面計算的政務(wù)費在南京國民政府戰(zhàn)時的財政總支出中一直占16%左右。

這就是南京國民政府公務(wù)員數(shù)量的膨脹對財政負擔加重的明證。稍懂數(shù)學的人都知道，公務(wù)員的數(shù)量從1937年到1947年增加了近三倍，政務(wù)費的開支在財政中的比例（注意，不是政務(wù)費開支的總數(shù)量沒有變化）基本不變，如果財政收入和支出也相應(yīng)地增加三倍，財政收支才不會受到影響。但事實上，南京國民政府的財政實際收入和支出都在下降，而政務(wù)費在財政中的比例一直居高不下，那么，這就形成了對比，實際的財政收入和支出都在成倍地下降，而公務(wù)員的數(shù)量卻在成倍地增加，可以想見，財政負擔焉能不重！

我們還可以從南京國民政府公務(wù)員的數(shù)量增加對糧食消費需求的具體層面考察一下其對財政的影響：中央和地方公務(wù)員數(shù)量的增加，勢必增加糧食的消費量，從而增加財政負擔。在當時，一個人的糧食消費量是多少呢？筆者根據(jù)在第二歷史檔案館查詢的資料可以知道1946年全國糧食消費情況，具體如表3：

表格來源：第二歷史檔案館藏：《1946年調(diào)查糧食消費估計數(shù)量資料》，全宗號：八三，案卷號：443。

在前面我們已經(jīng)估算出1947年全國從財政支出的公務(wù)員的總數(shù)為886081人，從上表中我們可以看出，一個普通公務(wù)員一年的稻谷消費量平均為246.4市斤，小麥平均消費量為103.53市斤，如果照此數(shù)計算，1947年全國公務(wù)員大約要消費稻谷（886081×246.4）218330358.4市斤，小麥（886081×103.53）91735965.93市斤，共3.10億市斤。1946年全國稻谷、小麥產(chǎn)量估計為1387.9億市斤。

(注:許滌新、吳承明主編：《中國資本主義發(fā)展史——新民主主義革命時期的中國資本主義》（第三卷），人民出版社，2003年6月，第282頁。)公務(wù)員消費的稻谷、小麥約為當時全國糧食總產(chǎn)量的0.22%。當時國民政府公務(wù)員的總數(shù)量根據(jù)下文的估計約占全國總?cè)丝诘?.17%。這就是問題所在，占全國總?cè)丝诒壤秊?.17%的公務(wù)員卻消費了占當時全國稻谷、小麥總產(chǎn)量的0.22%的糧食。不僅如此，南京國民政府對公務(wù)員家屬也是供應(yīng)糧食的，所以如果公務(wù)員一家照三口人的標準計算，南京國民政府當年一共要為全國公務(wù)員及其家屬提供稻谷（218330358.4×3）654991075.2市斤，小麥（91735965.93×3）275207897.79市斤；一家如果照五口人計算

則為稻谷（218330358.4×5）1091651792市斤，小麥（91735965.93×5）458679829.65市斤。折合成石就是：當年全國公務(wù)員一共需要（公務(wù)員全家照五口人標準計算，南京國民政府曾經(jīng)對政府職員的家屬做過統(tǒng)計，最多的甚至達到17人，五口人只是保守估計，筆者）稻谷6997767市石，小麥2940255市石，二者之和為13995534市石。如果把公務(wù)員的家屬所需糧食也計算在內(nèi)的話，公糧占當時全國稻谷、小麥糧食估計總產(chǎn)量高達1.5%左右。難怪1946年和1947年糧食征集費用分別占了中央政府總支出的6.3%和6.4%。(注:張公權(quán)著：《中國通貨膨脹史（1937-1949年）》，楊志信摘譯，文史資料出版社出版，1986年8月第一版，第102頁。)這就是從具體層面分析的公務(wù)員的數(shù)量膨脹對財政收入和支出的巨大壓力！

在抗戰(zhàn)勝利前夕，國民政府公務(wù)員的膨脹就比較厲害，以致于國防最高委員會不得不制定出《國家總預(yù)算緊縮標準》，以此來限制其膨脹。(注:法規(guī)方案：《編審1945年度國家總預(yù)算緊縮標準》，《中央黨務(wù)公報》第6卷，第20期，1944年。)1947年有的地方財政支出中，僅公務(wù)員生活費的開支就占了總支出的82%。(注:《生活指數(shù)分五區(qū) 每三月調(diào)整一次》，載《中央日報》1948年1月10日，第二版。)有的省級財政預(yù)算中，大多數(shù)都是人員待遇。(注:《星期專論：改訂收支系統(tǒng)后之省財政——邱漢平》，載《中央日報》1946年6月9日，第二版。)因此，國民政府公務(wù)員數(shù)量的膨脹，在糧食消費方面上至中央下至地方都對當時的財政造成了不小的負擔。

南京國民政府公務(wù)員增長過多過快，連當時的官方報刊《中央日報》也有非議：“歷年以來輿論及有識之士，對于政府增設(shè)駢枝機關(guān)，擴大員額，備極責難。平心而論，政府舉措，實欠明智。主張增設(shè)機關(guān)及人員者，動以英美文官人數(shù)相比，此誠不思之甚。中國之國富何能與英美比擬，美國之國民之總所得，每年在3000億美元以上，以戰(zhàn)前之幣制計算，中國只及其1/20，論及人口則四倍之。中國之政治，已與中國之國民經(jīng)濟及財政負擔能力不符。機構(gòu)龐大，人員冗多，已妨礙政治效能，且為財政上不累之負擔；而若于政府工作，伸及于不必要活無益之領(lǐng)域，其績效徒滋紛擾。分析各機關(guān)之人事，無一機關(guān)之人員不超過其組織法所規(guī)定之員額”。⑧周德偉：《對財政金融問題應(yīng)有新決策（上）》，載《中央日報》1948年5月23日，第三版。)

南京國民政府銓敘部主辦的《銓政月刊》批評說，“行政上的最大弊病，就是…機關(guān)的疊床架屋，人事的浮濫冗雜”。社論：《改變作風 實行減政》，載《銓政月刊》第3卷，第2期，1948年8月20日，第2頁，藏于第二歷史檔案館，全宗號：二七，案卷號：688。)“國民政府機關(guān)人員之冗溢，待遇之任意，尤屬不常，若干機關(guān)，組織法上根本無人員限額，易一首長，舊人既不能去，新人在所增用。由此有限之財力，豈容如此浪費？行政部分之脆弱，毋庸諱言。歐美各邦，凡內(nèi)閣所議請，均國家之要政，國務(wù)大員之發(fā)言，不限于其主管，相互批判，絕無寬待。反觀中國會議席上，只有報告，而無批判，國務(wù)大員各人自掃門前雪，不作越俎之議，事不關(guān)己，以不發(fā)言為得體，如是，國務(wù)乃如一盤散沙，膨脹開支亦無人可以制約。……耗費于辦公桌上，直接為國家財政無窮之負累”。⑧

以上獨白恐怕是南京國民政府公務(wù)員數(shù)量膨脹對財政壓力的最好注解了。公務(wù)員隊伍的持續(xù)膨脹，官冗的進一步擴大，而財政收入（1947年）卻比（1937年）十年前下降了64%，如此以來勢必造成僧多粥少的局面，不僅降低了公務(wù)員隊伍的待遇水平，也構(gòu)成對財政的巨大贅負。

三、南京國民政府公務(wù)員龐大的隊伍與當時的社會負擔

國民政府公務(wù)員對財政的負擔與社會的負擔猶如硬幣的正面和反面，這是一而二二而一的問題。從社會負擔的角度來考察則可以達到“橫看成嶺側(cè)成峰，遠近高低各不同”的效果。因為當社會資源一定時，公務(wù)員數(shù)量過多、福利無度會擠占有限的資源，出現(xiàn)“與民爭食”的現(xiàn)象，比如糧食就是這樣。上文我們考察的是公務(wù)員及其家屬所消耗的糧食總數(shù)量，此處則從南京國民政府的總的糧食分配比例上來分析。如1942年的軍糧、公糧、民糧的分配情況如下：

表4：1942年度軍公民糧配撥數(shù)量表：單位：萬市石

表格來源：第二歷史檔案館藏：《糧食部對中全會報告》，全宗號：八三，案卷號：1880。

從上表可以知道，在1942年的糧食供應(yīng)總量中，軍糧占了60.5%的比例，公糧占了24.5%的比例，民食僅占了15%。也就是說南京國民政府在1942年的整個糧食供應(yīng)中，軍糧占了絕大多數(shù)。因為中國當時的特殊歷史環(huán)境，要抗擊日寇，軍糧的支出龐大是無可厚非的。除此之外，就是對南京國民政府公務(wù)員的公糧供應(yīng)，占據(jù)第二位。而對全國的民食(注:民食有可能是國民政府專門針對災(zāi)區(qū)或者其他通貨膨脹較嚴重的地區(qū)而投放的糧食，按照常理，可能不應(yīng)該是針對全國老百姓而言的民食，否則，上文出現(xiàn)的民事數(shù)量無論如何都很單薄，當然這只是筆者的猜測，還需要證據(jù)或者以后該方面研究的深入才能夠較全面地認識該問題，筆者。)供應(yīng)最少，軍糧是民食的4.03倍，公糧是民食的1.63倍。也就是說，假設(shè)每年的糧食供應(yīng)總量不變，軍公民糧食的供應(yīng)比例大體為：4∶1.6∶1左右。公務(wù)員的數(shù)量無論怎么膨脹，也絕對不可能說多到超過普通中國百姓的程度，公務(wù)員畢竟是少數(shù)，老百姓是絕大多數(shù)，但南京國民政府公務(wù)員的公糧供應(yīng)卻反而是民食（當然民食并不完全由政府部門供應(yīng)和保證，但如果公務(wù)員公糧供應(yīng)過多，勢必會削減調(diào)節(jié)民食的數(shù)量，二者是此消彼長的關(guān)系）供應(yīng)的一倍半還多，這就有點不正常。由于公務(wù)員（包括公務(wù)員家屬）數(shù)量的龐大，擠占了民食供應(yīng)的空間，降低了普通民眾的生活水平，致使糧食供應(yīng)減少，加重了社會負擔。我們在前文已經(jīng)推算了南京國民政府歷年公務(wù)員數(shù)量的變化軌跡。于是我們有了下面的對比數(shù)：

表5：南京國民政府統(tǒng)治時期的公務(wù)員數(shù)量與總?cè)丝诒壤淖兓簡挝唬喝?/p>

總?cè)丝跀?shù)量來源于路遇、滕澤之：《中國人口通史》，山東人民出版社，2000年1月第一版，第961-963頁，總?cè)丝跀?shù)量則盡量選擇較高值為參考依據(jù)，筆者。

從上表中的數(shù)字我們可以看出：1932年，即在南京國民政府初期，1萬個人養(yǎng)活一個政府公務(wù)員。但到了1949年，1萬個中國人要養(yǎng)活接近20個政府公務(wù)員。也就是說增加了差不多20倍，一年要增加1倍左右。對于當時的社會來說，政府公務(wù)員對社會的負擔是一年增加1倍，17年增加了近20倍的社會負擔。不過這其中還有一個因素要考慮就是軍閥割據(jù)。南京國民政府初期公務(wù)員的總數(shù)量相對較少，和其成立之初統(tǒng)治區(qū)域有限也有關(guān)系。(注:楊光斌：《制度的形式與國家的興衰——比較政治發(fā)展的理論與經(jīng)驗研究》，北京大學出版社，2005年10月第一版，第186-187頁。)但南京國民政府公務(wù)員數(shù)量的膨脹毫無疑問是事實。

四：余論

由于特殊的年代，民國時期的社會本身就不是太穩(wěn)定，而國民政府公務(wù)員隊伍的膨脹，進一步加劇了這種不穩(wěn)定。③〔美〕杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家1900-1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，江蘇人民出版社，2006年10月第一版，第51頁。)因為國家政權(quán)的擴張應(yīng)建立在提高效益的基礎(chǔ)上，否則其擴張便會成為吉爾茨所描述的那種“內(nèi)卷化”。換句話說，內(nèi)卷化的國家政權(quán)無能力建立有效的官僚機構(gòu)從而取締…貪污中飽。

③在戰(zhàn)前，國民政府公務(wù)員收入穩(wěn)定，有豐富的周末生活，屬于社會的中上層，這正是福利待遇制度控制和激勵功能的體現(xiàn)。國民政府要想獲得運轉(zhuǎn)，就要靠這些公務(wù)員去執(zhí)行一個又一個的命令。但從通貨膨脹到戰(zhàn)后，國民政府公務(wù)員的收入每況愈下，甚至多數(shù)已淪為赤貧，其中間階層的身份和地位便不再存在。從社會分層的角度來看，本該由其獲得的收入，卻進入了高層的腰包。公教人員一向是構(gòu)成中國社會的中堅分子，…政府對于公教人員的待遇，每隨一次待遇的調(diào)整，公教人員的生活愈趨于艱苦。《社論：待遇 情操 效率》：《銓政月刊》，第三卷，第一期，1948年7月20日，第2頁，藏于第二歷史檔案館，全宗號：二七，案卷號：688。)

實際上，集團內(nèi)任何個體成員的收益隨著集團規(guī)模的增加而減少，“集團越大，越會偏離于俱樂部產(chǎn)品的最優(yōu)供給?！边@類成本在一個團體內(nèi)是人數(shù)遞增函數(shù)，而且人頭平均成本是不變的，或者并不會減少很多。

(注:〔美〕埃里克?弗魯博頓、〔德〕魯?shù)婪?芮切特：《新制度經(jīng)濟學》，姜建強，羅長遠譯，上海三聯(lián)出版社，2006年1月第一版，第73頁。)國民政府公務(wù)員的數(shù)量由統(tǒng)治初期的四五萬人增加到崩潰前的七、八十萬人，集團變大，偏離了國民政府福利待遇的最優(yōu)供給，從而出現(xiàn)“集團自私”(注:夏明方：《民國時期自然災(zāi)害與鄉(xiāng)村社會》，中華書局，2000年10月第一版，第132頁。)現(xiàn)象，其隊伍越膨脹，則越內(nèi)卷化：公務(wù)員的數(shù)量不斷的呈幾何級數(shù)膨脹，而財政收入?yún)s在成倍地下降。由此導(dǎo)致公務(wù)員福利待遇越來越無濟于事，生活水平下降，財政支出也為了應(yīng)付龐大的公務(wù)員隊伍而負重不已，使國民政府失去了統(tǒng)治階級中的執(zhí)行者的認可，也失去了其最后的一點微薄的政治基礎(chǔ)。人們一旦對舊的制度失去信心，便開始謀求新的制度的建立，從而通過變遷達到提高社會運行效率及人們福利利益的目的。(注:〔美〕汪洪濤：《制度經(jīng)濟學——制度及制度變遷性質(zhì)解釋》，復(fù)旦大學出版社，2006年3月第一版，第84頁。)中間階層對社會的認同也逐步在消失，政府開始從內(nèi)部解體。

⑤⑥〔英〕洛克：《政府論》（下），葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館，1964年2月第一版，第129、77、134頁。)政府的主要目的，是保護他們的財產(chǎn)。⑤

一旦政府違背他們的委托的時候，他們就由于背棄委托的行為而喪失了人民為了極不相同的目的曾給予他們的權(quán)力。這一權(quán)力便歸屬人民，人民享有恢復(fù)他們原來的自由的權(quán)利，并通過建立他們認為合適的新立法機關(guān)以謀求他們的安全和保障，而這些正是他們所以加入社會的目的。⑥這就是國民政府公務(wù)員的福利待遇制度和國民黨政權(quán)敗退大陸的關(guān)系：國民政府成立之初，希望用較高的待遇來籠絡(luò)人心，讓更多的人為政府服務(wù)，所以在衣食住行、生老病死等方面給公務(wù)員以較好的福利待遇。但是隨著公務(wù)員隊伍的劇增，龐大的統(tǒng)治機構(gòu)無論對于財政還是社會都形成了巨大的壓力，再加上通貨膨脹的惡化，經(jīng)濟發(fā)展的停滯，財政收入萎縮，統(tǒng)治執(zhí)行階層的大多數(shù)成員——公務(wù)員生活水平下降，與政府的離心力逐步加大，反而加快了國民政府分崩離析的步伐，這是國民政府始料未及的。

南京國民政府的潰敗告訴我們，一個國家的公務(wù)員數(shù)量、組織規(guī)模應(yīng)當適度，也就是政府組織規(guī)模適度。所謂政府組織規(guī)模，是指在一定政治、經(jīng)濟、文化等現(xiàn)實條件下，以政府職能為基礎(chǔ)，由政府機構(gòu)及其工作人員數(shù)量、政府行政行為成本共同決定的政府活動范圍。政府組織規(guī)模包括內(nèi)在規(guī)模和外在規(guī)模。內(nèi)在規(guī)模，是指政府組織的職能和行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)及其范圍，主要包括職能規(guī)模和權(quán)力規(guī)模。外在規(guī)模是政府職能規(guī)模和權(quán)力規(guī)模的物質(zhì)表現(xiàn)形式，即政府組織機構(gòu)設(shè)置、人員配置的數(shù)量、結(jié)構(gòu)以及行政成本消耗的數(shù)量，主要包括政府組織的機構(gòu)規(guī)模、人員規(guī)模以及費用規(guī)模。朱立言、孫?。骸墩M織適度規(guī)模研究》，中國人民大學出版社，2007年2月第一版，第36頁。)政府組織規(guī)模的擴張，具有一定的合理性，如現(xiàn)代社會人口的膨脹、行政事務(wù)的增加、國際交往的增多，都要求政府來應(yīng)對。但是，政府組織規(guī)模過于膨脹，勢必帶來不可避免的負面效應(yīng)。要知道，政府組織規(guī)模的無限擴張，危害最大的就在于增加了納稅人的負擔，把有限的資源消耗在政府本身的行政成本中，消耗在辦公桌上。現(xiàn)代社會的發(fā)展，既離不開公務(wù)員隊伍，也不允許公務(wù)員隊伍膨脹過快，這就需要政府在提高公務(wù)員的本身技能、甚至包括體能方面下功夫，在提高行政效率上下功夫，而不是一味地大搞“擴軍”，搞人海戰(zhàn)術(shù)。這些對于當代中國公務(wù)員隊伍建設(shè)來講，未嘗不具有借鑒意義。

作者單位：復(fù)旦大學歷史系博士后流動站

華中師范大學政法學院

責任編輯：黃曉軍