楊向英

改革開放以來，我國的經濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)增加。與此同時，我國居民個人收入分配差距也在逐漸拉大。國家發(fā)改委2006年底的報告顯示，改革開放近30年，反映我國居民收入分配狀況的基尼系數(shù)，從0.29左右擴大到現(xiàn)在的0.47，已超過0.4的國際警戒線。在個人收入分配上，我國已經由一個平均主義國家轉變?yōu)樨毟徊罹嗪艽蟮膰?，個人收入和居民家庭財產的差別越來越大，在社會中形成了非常明顯的，高、低收入階層或者說富有與貧困階層。

一、我國現(xiàn)行個人所得稅調控收入分配效應分析

(一)從總體量能分析個人所得稅的收入分配調控作用

我國目前是以流轉稅為主體的稅制結構，“十五”期間的運行顯示，流轉稅和所得稅收入占全部稅收的比重分別達到68.2％和23.2％，主要發(fā)揮調節(jié)作用的個人所得稅收入占稅收收入比重未達7％，占GDP的比重僅1％左右，份額相當小。從國際比較的角度來看，我國個人所得稅在稅收總額中所占的比重不僅低于發(fā)達國家(如1996年OECD國家個人所得稅在稅收總額中所占的比重為平均36.5％)，也低于許多發(fā)展中國家(發(fā)展中國家個人所得稅在稅收總額中所占比重平均為11％)。按照稅收理論，某一稅種經濟調控職能的發(fā)揮是以稅收財政收入職能的實現(xiàn)程度為基礎的。目前我國個人所得稅的稅收規(guī)模如此之小，決定了我國個人所得稅在個人收入分配調控上的作用十分有限，難以達到人們對其所寄予的期望。

(二)從稅制要素分析個人所得稅對收入分配的調節(jié)作用

稅制要素包括納稅人、課稅對象、稅率等，它們對收入分配或多或少地存在影響，作用于個人的實際稅收負擔從而改變人們稅后實際可支配收入。

1、所得課稅類型。我國現(xiàn)在實行的分類所得稅制根據(jù)不同類別的所得確定相應的稅收政策和征稅方法，對各種不同類型的收入分別采取不同形式的稅率，獨立計算征收，無法匯總所得，這在居民收入來源多元化的情況下已不能反映納稅人的綜合收入，也不能全面衡量納稅人的真實納稅能力，難以體現(xiàn)公平稅負、合理負擔的征稅原則。同時，納稅人容易分解收入，多次扣除費用，存在較多的逃稅、避稅漏洞。

2、費用扣除方法。我國實行的分項計征、分項扣除的單一生計扣除標準，雖然免去了對個人實際生活費用支出逐項計算的麻煩，便于計算，但不能就每一個納稅人家庭人口情況和家庭支出因素不同而區(qū)別對待，沒有考慮納稅人的實際負擔能力，難以體現(xiàn)縱向公平。

3、稅率。稅率是稅制的核心要素，我國工資薪金所得的邊際稅率過高，與世界普遍降低邊際稅率的潮流不相符，另外，過高的邊際稅率也會對納稅人造成消極的影響，不利于提高納稅人的工作積極性。而對具有相同性質的勞務報酬所得卻采用20％的比例稅率，同時實行加成征收，這樣將同種性質的勞動所得分開按不同的稅率征收，導致同類收入稅負不同。其他所得采用比例稅率，而比例稅率本身所具有的累退性會影響稅收調控作用發(fā)揮。

(三)從稅收征管分析個人所得稅對收入分配的調節(jié)作用

目前我國對個人所得稅實行的是自行申報和代扣代繳兩種征管模式。個人所得稅中代扣代繳的比重大，從實際運作的情況看，主動申報的人數(shù)很少。2007年1～3月，我國個人所得稅歷史上首次年度綜合所得申報與清繳付諸實施，但年所得超過12萬元的納稅人，其年綜合所得稅自行申報率是偏低的。

自行申報制度的意義是明確納稅人和稅務機關的權利責任，培養(yǎng)納稅人的自覺納稅意識。但是從實際操作看，由于監(jiān)督制約機制不健全，自行申報效果并不好。申報還暴露出各地稅務機關信息化水平參差不齊，各地地稅系統(tǒng)互不聯(lián)網(wǎng)，難以實現(xiàn)信息傳遞和共享的問題。此外，代扣代繳的落實效果也不盡如人意。稅法中明確規(guī)定負有代扣代繳義務的單位和個人在為納稅人支付各項應稅所得時，必須履行扣繳義務，并作專項記載，但在實際中沒有一套完整和有效的監(jiān)督制約機制保證代扣代繳責任的履行和落實。同時，我國對高收入者的稅源監(jiān)控是不完善的。高收入者收入來源多元化，現(xiàn)金交易多，具有不穩(wěn)定性和隱蔽性，然而在征稅過程中，信息監(jiān)控力度不強。

二、提高個人所得稅調節(jié)收入分配功能的措施

(一)提高個人所得稅的收入比重

個人所得稅自1979年在英國創(chuàng)立以來已有200年的歷史，在西方經濟發(fā)達國家，個人所得稅已成為國家稅收的主要來源，牢牢地占據(jù)著稅收制度地主體稅地位。西方發(fā)達國家的所得稅，特別是以個人所得稅為主體稅種的稅收制度是建立在經濟高度發(fā)展的基礎之上的。我國目前的個人所得稅僅占稅收總額的6.52％，這是和我國的經濟發(fā)展水平相聯(lián)系的。我國的經濟發(fā)展水平仍屬于發(fā)展中國家，與西方國家仍有明顯的差距。但隨著我國國民經濟的持續(xù)快速增長，個人所得稅有了較大的提升空間，應逐步提高個人所得稅的比重，并逐步過渡到以所得稅為主體的稅制結構，使整個稅收制度實現(xiàn)累進性，從而使稅收調節(jié)收入分配的功能得到有效發(fā)揮。

(二)完善個人所得稅制

1、改現(xiàn)行分類所得稅制為綜合和分類相結合的混合所得稅制。分類所得稅制是按課稅客體的稅源分別課征，不能測定納稅人的負稅能力，不能消除因收入差距懸殊而產生的稅負不公平現(xiàn)象。綜合所得稅制能夠反映納稅人的綜合負稅能力，能照顧到納稅人的收入水平及家庭稅收承擔能力，符合公平稅負、合理負擔原則。但是稅制模式的選擇必須和我國現(xiàn)階段的國情相適應。我國目前的征管手段還較落后，因此選擇綜合所得稅制不符合我國目前國情。而綜合和分項相結合的混合所得制模式較符合我國目前的實際情況。

2、擴大個人所得稅征稅范圍。我國現(xiàn)行的個人所得稅采用列舉法對11類個人所得征稅，沒能涵蓋個人的全部所得。隨著市場經濟的發(fā)展，個人收入類型日益增多，應及時將其納入征稅范圍。對一些稅收減免項目也應根據(jù)形式的變化及時進行調整。

3、合理確定個人所得稅費用扣除標準。個人所得稅納稅單位應以家庭為主，而不是個人為主。家庭是社會的基本單位。個人所得稅的稅基應是減除為了取得收入的費用和生計費用之后的應稅所得，即僅對能反映個人納稅能力的純所得部分課稅。因此，在歸集個人計稅總所得收入之后，必須從總所得收入中扣除不能反映其納稅能力的成本費用及生計費用。這部分費用應根據(jù)納稅人贍養(yǎng)人口的多少、婚姻狀況、健康狀況、年齡大小等進行扣除，并將贍養(yǎng)費、教育費附加等計入扣除部分。這樣雖然增加了征管工作量，但更符合人性化管理和公平的原則。

4、調整稅率結構，實現(xiàn)公平稅負。目前對工資薪金實行的九級超額累進稅率，最高稅率為45％，與世界各國相比，這一稅率偏高。一方面會增強納稅人偷

漏稅的動機；另一方面由于45％的稅率在現(xiàn)實中極少運用，這一稅率只起象征性的作用，有其名無其實，應重新設計個人所得稅稅率結構，實行“少檔次、低稅率”的累進稅率模式。同時，對比例稅率應本著勞動收入不高于非勞動收入稅負的原則，盡可能采用累進稅率。

(三)加強稅收征管

1、確立家庭和個人為對象的納稅申報主體。確立以家庭為個人所得稅征收對象的納稅申報單位可以根據(jù)綜合納稅能力來征個人所得稅，實現(xiàn)相同收入的家庭交納相同的稅收，并且可以以家庭為單位實現(xiàn)一定的稅收優(yōu)惠政策，這樣既有利于實現(xiàn)稅收對收入分配的調控作用，也有利于實現(xiàn)縮小個人收入分配差距以達到社會穩(wěn)定的目的。另外個人也可作為申報主體以滿足單身納稅人的需要。

2、完善個人所得稅雙向申報制度。雙向申報制度即代扣代繳與自行申報相結合的制度，是由扣繳義務人和納稅義務人分別向主管機關申報個人所得及納稅情況，在兩者之間建立交叉稽核體系。自1997年試點以來，已被實踐證明是實現(xiàn)稅源控管，預防稅款流失的有效措施，而且可以提高個人的納稅意識，起到對納稅人和扣繳義務人的雙向控管。

3、進一步貫徹落實代扣代繳制度及對扣繳義務人的責任進行系統(tǒng)的監(jiān)督。我國要提高個人所得稅代扣代繳的質量，應進一步落實代扣代繳辦法，明確代扣代繳義務人的責任，加強對扣繳義務人的業(yè)務培訓。另外，還必須建立一整套系統(tǒng)的管理機制，對扣繳責任人的扣繳行為實施有效的跟蹤管理和監(jiān)控。

4、加大對偷逃稅的懲處力度。個人所得稅流失的規(guī)模大大超過個人所得稅收入的增長速度。專家預測個人所得稅的流失規(guī)模，1995年為28億元，2000年為732億元，是1995年的26倍多，大大超過了同期個人所得稅收入的增長速度。由于稅收流失大量而普遍地存在，使得個人所得稅“自動穩(wěn)定器”的作用徒有虛名，對個人收入分配差距的調節(jié)也難以到位。稅收流失固然由多種因素造成，但偷逃稅是其中一個重要的因素。因此，必須加大對偷逃稅的懲罰力度，這樣有助于建立依法納稅的觀念和良好的執(zhí)法環(huán)境，必然會減少稅收流失。

5、推進稅收信息化建設。充分借鑒發(fā)達國家的經驗，制定一套系統(tǒng)化、規(guī)范化的計算機應用管理制度，逐步與銀行、海關、工商等部門聯(lián)網(wǎng)，從而真正實現(xiàn)“以計算機為依托”的現(xiàn)代化稅收征管格局。

6、建立高收入人群的個人收入監(jiān)控機制。統(tǒng)計顯示，80％以上的個人所得稅來自工薪階層的工資薪金項目所得，而真正的高收入者則被漏網(wǎng)。因此，加強高收入人群的管理勢在必行。

(作者單位：云南財經大學財政與經濟學院)