席志剛

由于沒(méi)有強(qiáng)制性，專家擔(dān)心此舉可能會(huì)“鼓勵(lì)”某些“走出去”的中國(guó)企業(yè)，尋找規(guī)避環(huán)保責(zé)任的新途徑。

中國(guó)環(huán)保部正與商務(wù)部合作，著手制定適用于中國(guó)對(duì)外投資者的指導(dǎo)性環(huán)保措施，并計(jì)劃近期發(fā)布，以引導(dǎo)中國(guó)海外企業(yè)更好地遵守當(dāng)?shù)丨h(huán)保法規(guī)以及國(guó)際慣例。

“走出去”的中國(guó)企業(yè)面臨越來(lái)越高的環(huán)保要求。圖為2008年5月27日，中原油田工程建設(shè)總公司參與沙特拉比格煉油廠施工。

強(qiáng)制性不強(qiáng)

在實(shí)施“走出去”的戰(zhàn)略中，如何履行中國(guó)是一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)的承諾7如何樹立中國(guó)作為地區(qū)和世界負(fù)責(zé)任大國(guó)的國(guó)際形象？如何規(guī)避或盡可能減少國(guó)際資源開發(fā)型投資的政治風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)及海外員工的安全風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)政治、外交、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的多贏？這都是亟需探討的問(wèn)題。這份名為《中國(guó)海外投資及援建項(xiàng)目環(huán)保指南》（下稱《指南》）的文件旨在對(duì)中國(guó)“走出去”企業(yè)的環(huán)境行為進(jìn)行規(guī)范，規(guī)避環(huán)境及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)中國(guó)企業(yè)赴海外從事資源類開發(fā)與經(jīng)營(yíng)進(jìn)行相關(guān)的政策指引。

“《指南》將要求中國(guó)海外所有在建和已建的項(xiàng)目配套必需的環(huán)保設(shè)施，如污水、垃圾和尾礦處理的設(shè)備等。同時(shí)，中國(guó)在海外投資或參與援建的企業(yè)須對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并對(duì)項(xiàng)目帶來(lái)的生態(tài)后果進(jìn)行補(bǔ)償?！薄吨改稀菲鸩萑酥?、全球環(huán)境研究所項(xiàng)目官員Wisdom Zhi告訴《鳳凰周刊》記者，除遵守中國(guó)已加入的國(guó)際環(huán)境公約以外，中國(guó)企業(yè)在海外投資的項(xiàng)目還應(yīng)符合東道國(guó)的環(huán)保要求。據(jù)了解，《指南》制定的標(biāo)準(zhǔn)是中國(guó)已經(jīng)簽署的國(guó)際環(huán)境公約和東道國(guó)的法律，如果東道國(guó)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)低于國(guó)內(nèi)，企業(yè)在投資走出去的同時(shí)，應(yīng)將中國(guó)的環(huán)保理念、技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)推廣出去。“這樣也可以把中國(guó)積累的經(jīng)驗(yàn)介紹到那些較不發(fā)達(dá)的國(guó)家，幫助它們提高環(huán)保管理和施政能力。”

“《指南》僅僅是原則性的規(guī)范文件，采取的是自愿自律原則，不具備法律層面的強(qiáng)制效力，強(qiáng)制性的環(huán)保措施主要是指中國(guó)已經(jīng)簽署的51個(gè)環(huán)境公約（截至2007年12月），其他都是自愿性的?！币晃粎⑴c《指南》征求意見(jiàn)的環(huán)境專家透露，《指南》征求意見(jiàn)稿中所列的33項(xiàng)條款，使用的均是一些較為中性的詞，“必須、嚴(yán)禁、不得”等較為強(qiáng)制性的詞僅作為征詢意見(jiàn)的專家根據(jù)要求嚴(yán)格程度選用。

世界自然基金會(huì)北京代表處戰(zhàn)略總監(jiān)李琳女士認(rèn)為，僅靠自律、自愿顯然不能達(dá)到強(qiáng)制性的執(zhí)行效果，還需要適當(dāng)?shù)募?lì)原則。

“《指南》中可能會(huì)明確中國(guó)企業(yè)在海外的投資項(xiàng)目應(yīng)設(shè)置環(huán)保安全部門或?qū)T，專事負(fù)責(zé)和東道國(guó)的環(huán)保機(jī)構(gòu)的聯(lián)絡(luò)溝通事務(wù)?！鄙鲜霏h(huán)境專家稱，此前中國(guó)海外企業(yè)絕大部分都沒(méi)有在境外分支機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目組中設(shè)置環(huán)保安全部門或?qū)T，造成一些環(huán)境事件無(wú)法在第一時(shí)間得到妥善處置。

據(jù)了解，《指南》要求把環(huán)境影響評(píng)價(jià)（戰(zhàn)略、區(qū)域、項(xiàng)目）、生態(tài)補(bǔ)償（比如電力：電價(jià)協(xié)商，補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)獨(dú)立運(yùn)作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展）、協(xié)議保護(hù)機(jī)制、企業(yè)環(huán)境與社會(huì)責(zé)任、社區(qū)發(fā)展納入到企業(yè)海外投資發(fā)展框架內(nèi)，首次建議由獨(dú)立第三方提供企業(yè)環(huán)境績(jī)效報(bào)告。

應(yīng)對(duì)“中國(guó)環(huán)境威脅論”

雖然不具備強(qiáng)制性，但《指南》的推出，必將更具體、規(guī)范地指導(dǎo)中國(guó)企業(yè)的海外投資合作行為，從而最大程度地規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

“如果企業(yè)不了解當(dāng)?shù)仃P(guān)于環(huán)保責(zé)任的有關(guān)規(guī)定，到海外投資的凈利潤(rùn)可能會(huì)出現(xiàn)不足以支付環(huán)境保護(hù)費(fèi)用的狀況?！鄙虅?wù)部研究院跨國(guó)公司研究中心主任王志樂(lè)此前指出，海外市場(chǎng)通常都有較為嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，中國(guó)企業(yè)在走向國(guó)際市場(chǎng)之前必須充分考慮環(huán)境保護(hù)的成本。特別是礦產(chǎn)類能源企業(yè)在投資海外項(xiàng)目時(shí)，務(wù)必要全面了解當(dāng)?shù)貜拈_辦工廠到完成項(xiàng)目后的一系列環(huán)保程序。

“盡管‘中國(guó)環(huán)境威脅論不符合實(shí)際，但我國(guó)對(duì)外投資和援助中存在的環(huán)境問(wèn)題值得關(guān)注。”在環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院綜合部主任葛察忠看來(lái)，雖然中國(guó)政府尚未收到對(duì)中國(guó)海外直接投資造成生態(tài)破壞的正式投訴，但環(huán)保主義者對(duì)中國(guó)在司法體系薄弱的發(fā)展中國(guó)家投資迅速增長(zhǎng)可能帶來(lái)的后果提出了警告，尤其是因?yàn)橹袊?guó)的項(xiàng)目主要集中在礦產(chǎn)資源開發(fā)、石油和加工制造等可能危及生態(tài)資源的領(lǐng)域中。

“這些地區(qū)的生態(tài)非常脆弱，不加強(qiáng)環(huán)境方面的管理，容易引起環(huán)境問(wèn)題?！备鸩熘艺J(rèn)為;我國(guó)對(duì)外投資和援助受關(guān)注的地區(qū)集中在非洲和東南亞，這些行業(yè)與當(dāng)?shù)丨h(huán)境關(guān)系密切。

以東盟為例，雖然中國(guó)企業(yè)的投資只占該地區(qū)外資總額的2%。但在緬甸、柬埔寨和老撾等國(guó)家，中國(guó)的投資已經(jīng)在直接投資中占較大比重，直接投資額較大的礦業(yè)，爆發(fā)負(fù)面的環(huán)境和社會(huì)影響的可能性較大。

此外，中國(guó)在水利、公路建設(shè)以及林業(yè)上的直接投資額雖然不大，但都有可能對(duì)東道國(guó)自然環(huán)境以及社會(huì)環(huán)境造成負(fù)面影響，因此，在這些國(guó)家，中國(guó)企業(yè)已經(jīng)開始面對(duì)較大的環(huán)境壓力、

世界自然基金會(huì)全球氣候變化應(yīng)對(duì)計(jì)劃主任楊富強(qiáng)表示，目前中國(guó)在非洲項(xiàng)目總體上極大地促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展;但一些投資項(xiàng)目，尤其是水壩建設(shè)，近年來(lái)也一直受到包括國(guó)際河流組織（IRN）等環(huán)保非政府組織的強(qiáng)烈批評(píng)，認(rèn)為這些投資破壞了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境和生態(tài)。

楊富強(qiáng)表示，雖然國(guó)有大型企業(yè)在海外投資的過(guò)程中都很注重環(huán)保，但是也有一些中小型企業(yè)為降低成本，且東道國(guó)環(huán)保要求較低而忽略了環(huán)保措施，也在國(guó)際上造成了一定的負(fù)面影響。

國(guó)際河流組織在一份名為《中國(guó)海外水壩行業(yè)指南》的報(bào)告中列舉了幾乎所有中國(guó)援建或承建的水電項(xiàng)目。其中，蘇丹的麥洛維（Merowe Dam）水電大壩被冠之以“中國(guó)投資導(dǎo)向破壞性的大壩”。

此外，2010年至2019年，柬埔寨計(jì)劃修建的10座水壩中6座水壩將由中國(guó)公司出資建設(shè)。國(guó)際河流組織在報(bào)告中警告，中國(guó)公司的投資將威脅柬埔寨最寶貴的生態(tài)系統(tǒng)。

不過(guò)，中國(guó)駐金邊大使館的一名三秘否認(rèn)中資公司將給環(huán)境帶來(lái)危害。他說(shuō)：“我們只是在幫助柬埔寨，所有工程項(xiàng)目都得到了柬埔寨國(guó)會(huì)和政府的批準(zhǔn)?！奔碚茉创蟪家了蛊绽室矆?jiān)持說(shuō)，政府對(duì)所有水壩項(xiàng)目進(jìn)行了仔細(xì)的環(huán)境研究。

執(zhí)行存在難度

《指南》的目的很明確，但如何對(duì)遠(yuǎn)在異國(guó)的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督是個(gè)難題。Wisdom Zhi擔(dān)心，《指南》的這些措施可能還會(huì)鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)尋找規(guī)避新的環(huán)保責(zé)任的途徑因?yàn)橐恍┲行∑髽I(yè)會(huì)采取短期逐利行為而忽視環(huán)保問(wèn)題，亟待規(guī)范和引導(dǎo)。

《指南》的執(zhí)行主要體現(xiàn)在面臨東道國(guó)環(huán)境機(jī)構(gòu)的施政能力以及國(guó)際組織和公民社會(huì)的有效監(jiān)督，中資企業(yè)如果為了維護(hù)國(guó)家負(fù)責(zé)任大國(guó)形象以及企業(yè)可持續(xù)投資不會(huì)因環(huán)保成本而采取抵制措施。但隨著我國(guó)鼓勵(lì)擴(kuò)大對(duì)外投資戰(zhàn)略的實(shí)施，越來(lái)越多的中國(guó)企業(yè)，特別是中小企業(yè)將走出國(guó)門，遵守環(huán)保指南將有助于這些企業(yè)規(guī)避環(huán)境及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

“在海外投資中注重對(duì)投資國(guó)的環(huán)境保護(hù)，也是遵循國(guó)際慣例?！盬isdom Zhi提醒說(shuō)，隨著各國(guó)政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)和自然資源合理利用關(guān)注度的逐漸提高，以及公眾環(huán)境參與意識(shí)的逐漸覺(jué)醒，包括中國(guó)企業(yè)在內(nèi)的外資企業(yè)，肯定會(huì)面臨越來(lái)越大的環(huán)保壓力和挑戰(zhàn)，同時(shí)也是跨國(guó)企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)環(huán)保與社會(huì)責(zé)任的極好機(jī)遇。

“這些措施的執(zhí)行還將面臨政治因素的影響?！敝袊?guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院氣候變化研究室研究員馬世銘表示，中國(guó)海外投資項(xiàng)目大多都是政府間援建項(xiàng)目，盡管中國(guó)聲稱不附帶任何政治條件，但援建項(xiàng)目由政府首腦達(dá)成.不可避免地帶有一定的政治色彩，因此援建項(xiàng)目在環(huán)保方面肯定會(huì)受到一些政治因素的影響。

此外，部門利益仍是阻礙《指南》執(zhí)行的藩籬?！吨改稀吩谡髑笠庖?jiàn)時(shí)，商務(wù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人則強(qiáng)調(diào)《指南》與此前商務(wù)部新出臺(tái)的《中國(guó)企業(yè)境外投資管理辦法》進(jìn)行銜接據(jù)悉.國(guó)家發(fā)改委也在醞釀制定《中國(guó)企業(yè)海外投資管理?xiàng)l例》，其中也涉及有關(guān)企業(yè)環(huán)境行為的內(nèi)容。

“上升到法律，才具有強(qiáng)制性”WisdomZhi建議推動(dòng)《中國(guó)對(duì)外投資條例》以及《中國(guó)對(duì)外投資法》的起草和頒布，以實(shí)現(xiàn)在法律約束條件下的可持續(xù)投資。

編輯 王何畏 美編 虎妹