姚 佳

摘要：發(fā)展可再生能源是人類所共同面臨的課題，我國在發(fā)展可再生能源方面也給予了一系列的政策傾斜，采取各種形式的經濟激勵機制，本文從政府補貼入手，討論了對可再生能源進行政府補貼的必要性，介紹了國外的實踐情況，并提出了應進一步完善現(xiàn)行法律體系、以必要、適度以及適當為立法原則，構建立體化的經濟激勵措施體系。

關鍵詞：可再生能源；經濟激勵機制；政府補貼

中圖分類號：D922.6

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2009)12－0024－03

在世界能源即將枯竭的信號一再發(fā)出的時候，具有極強的“正外部效應”的可再生能源在近幾年一直被關注?，F(xiàn)今世界范圍內對大力發(fā)展新能源與可再生能源也達成了共識，可以說，發(fā)展可再生能源是人類所共同面臨的任務。然而，可再生能源在發(fā)展的過程中也面臨著諸如產業(yè)政策、經濟激勵機制與法律政策框架等諸多重要問題。尤其在金融危機的背景下，由于大量支持資金銳減，使得可再生能源的發(fā)展遇到了前所未有的瓶頸，給各國提出了新的發(fā)展難題。

根據(jù)各國發(fā)展可再生能源的實踐，發(fā)展可再生能源的主體一般為：國家(以相應的國家機關或部門為代表)、可再生能源生產企業(yè)(相關的行業(yè)協(xié)會等)以及其他支持部門(如技術部門、金融機構等)。國家是社會利益的代表，國家在進行制度安排、法律設計的時候，旨在著眼于維護社會整體利益；然而，企業(yè)與其他主體本質上是逐利主體，即便他們能夠認識到發(fā)展可再生能源是利國利民的事業(yè)，但他們也仍然無法擺脫盈利這一目標驅動，因此，想要讓企業(yè)不考慮成本、不考慮盈利而發(fā)展可再生能源是不現(xiàn)實的。因此，在一定意義上，發(fā)展可再生能源的問題即如何協(xié)調上述幾個主體之間的關系，意即如何協(xié)調他們之間的觀念差異、如何解決他們之間所存在的利益沖突等問題。毋庸諱疑，如何發(fā)展可再生能源是一個宏大的命題，此項研究亦將持續(xù)進行，限于篇幅，本文僅能就個別問題進行簡要論述。本文擬擷取可再生能源經濟激勵機制之基礎性措施一“政府補貼”為研究角度，討論其存在的必要，但同時又應進行一定的限制，以及立法應秉承何種精神與原則進行規(guī)則設定。

一、提供可再生能源政府補貼的必要

可再生能源的政府補貼一般表現(xiàn)為多種形式，如設立可再生能源生產企業(yè)時的資金支持，產出環(huán)節(jié)的成本補貼(有時亦被稱作價格補貼)以及消費環(huán)節(jié)對消費者的補貼等等。其中提及的“價格補貼”并不是一個陌生的名詞，近年來，農業(yè)價格補貼、WTO規(guī)則中的反補貼措施等等不絕于耳，我國發(fā)展可再生能源至今，對可再生能源的價格補貼力度頗大。然而，在很多新能源生產企業(yè)與投資者仍要求國家將可再生能源定價提高、加大補貼之際，我國官方卻在2009年9月明確表示，不需要增加可再生能源補貼。對于可再生能源價格、特別是風電價格應當通過競爭的辦法來確定。這個政策風向標無疑為我們的研究提供了新的引導，法律在規(guī)定一些政策與主體的權利義務之時，應當以何種理念指導規(guī)則的設定?政府補貼力度將不再增加。而市場主體發(fā)展卻又存在一定的難度，如何協(xié)調這種矛盾?

對可再生能源生產消費提供政府補貼是國家主動承擔社會發(fā)展責任的有效措施之一。能源產業(yè)的經濟外部性十分明顯，一般來說，常規(guī)能源具有較多的“負外部性”，而可再生能源則表現(xiàn)出明顯的“正外部性”。但在現(xiàn)實中，常規(guī)能源的環(huán)境污染等外部成本并未計人其產品最終的成本核算；相反，可再生能源在產生社會性環(huán)境益處的同時，其高額的初始成本卻由個別企業(yè)承擔，從而在市場競爭中，兩種外部性效應的鮮明對比使得可再生能源產業(yè)往往居于劣勢，影響了資源的最優(yōu)配置。在美國，如賓夕法尼亞州的清潔能源計劃將會為公民提供更多的工作機會，促進能源保護與能源使用效率。因此，國家作為社會利益的代表，對可再生能源生產和消費提供政府補貼是必要的。

政府補貼實際上是可再生能源價格形成機制的有益補充?？稍偕茉磧r格機制的作用主要體現(xiàn)在兩個方面：一是價格的激勵機制，國家利用價格杠桿推動可再生能源產業(yè)的發(fā)展，充分地實現(xiàn)激勵作用，從而引導資金流向剛起步的可再生能源產業(yè)，鼓勵企業(yè)投入、參與；二是價格行為的規(guī)范機制，國家通過規(guī)制不正當價格行為，從而有效地發(fā)揮價格合理配置資源的功能、保護經營者與消費者的合法權益。發(fā)展可再生能源最終是為了節(jié)約甚至替代傳統(tǒng)能源并保護環(huán)境，因此，可再生能源通常是負載于一定的技術之上，以不同的產品形式體現(xiàn)，并轉化為一定的經濟效益，周而復始，形成良性循環(huán)。實踐中，如利用一定的技術通過可再生能源發(fā)電，從而產生了風電、太陽能發(fā)電、生物質發(fā)電、地熱發(fā)電等，而由于這些發(fā)電的技術手段不同，因此它們最終以商品形式表現(xiàn)出來的價格也就有所不同。然而價格的形成具有一定的客觀規(guī)律，在政治經濟學領域，所謂價格即商品價值的貨幣表現(xiàn)，在資本主義商品經濟條件下，由于部門之間的競爭和利潤的平均化，商品價值轉化為生產價格，商品價格隨市場供求關系的變動，圍繞生產價格上下波動。那么在其中，有學者對市場作出了精到的評價，即“在價格理論中，競爭市場的平衡被設想在這樣一種時候出現(xiàn)：很多各自推進他們自己利益的人相互讓步，以便他們能最好地一起讓步得到他們最想要的回報。”價格主要由成本、稅、費以及利潤空間組成，其中，相關的稅、費由國家制定，同種產品在生產企業(yè)無特殊稅費優(yōu)惠政策的情況下。可假定此種產品的價格將直接決定于成本。因此。在不考慮其他因素與變量的條件下，成本的高低與市場需求則在很大程度上影響了價格的形成。從經濟學的角度而言，需求法則不容忽視，一般情況下，當市場價格上升時，需求數(shù)量會下降：而當市場價格下降時，則需求的數(shù)量會增加。以常規(guī)能源為例，尤其是用于生產能源的自然資源，由于受到“市場失靈”的影響，通常無法形成有效的競爭。如石油、天然氣等一些可能具備不動產特征的資源，在缺乏政府監(jiān)管時，這些特征妨礙了一定的市場供應。而電力和天然氣輸送的其他行業(yè)的結構決定了公司具有對消費者施加市場支配的力量。當市場中缺乏競爭時，政府可以通過干預來彌補市場失靈，恢復有序的市場競爭。而可再生能源所遭遇的境地卻恰恰相反，例如，太陽能發(fā)電與風電相比。它的成本較高，成本問題成為了制約太陽能發(fā)電推進的最大制約因素。可再生能源的發(fā)展所面臨的是技術的相對滯后、成本較高、市場競爭不充分，這使得從事可再生能源生產與經營的主體不僅缺乏發(fā)展的內在動力，更缺乏市場發(fā)展所帶來的正效應。如果僅依價值規(guī)律調整，則生產主體人不敷出、消費主體也無力承受，市場培育更無從談起，因此，為了最終能夠實現(xiàn)以市場調節(jié)進行資源配置的目標，政府補貼實屬必要。

二、國外可再生能源政府補貼實踐

有學者認為，中國能源行業(yè)目前面臨的一個緊迫問題是平衡能源市場定價帶來的能源效益和滿足政府社會經濟目標之間的關系。在能源定價問題上，政府在反映能源成本的同時，一直在努力利用補貼和交叉補貼來取得國內能

源市場的公平定價。中短期中國所面臨的主要問題還不只是過低的能源價格，還有如何設計政府的社會職能和保證社會穩(wěn)定的補貼?？稍偕茉吹难a貼問題亦是如此。國外也在可再生能源補貼政策上為我國提供了可資借鑒的樣本。

(一)歐盟國家的補貼政策

投資補貼是歐盟國家促進生物質能開發(fā)和利用的重要措施。如瑞典從1975年開始，每年從政府預算中支出3600萬歐元，支持生物質燃燒和轉換技術，主要是技術研發(fā)和商業(yè)化前期技術的示范項目補貼。從1997到2002年，對生物質能熱電聯(lián)產項目提供25％的投資補貼。5年總計補貼了4867萬歐元。另外，從2004至2006年，瑞典政府對戶用生物質能采暖系統(tǒng)(使用生物質顆粒燃料)。每戶提供1350歐元的補貼；丹麥從1981年起，制定了每年給予生物質能生產企業(yè)400萬歐元的投資補貼計劃，這一計劃使目前丹麥生物質能發(fā)電的上網電價相當于每千瓦時8歐分；德國從1991年到2001年，聯(lián)邦政府在生物質能領域的投資補貼總計為2.95億歐元。從1990年開始，德國的KfW銀行為私營企業(yè)從事生物質能開發(fā)提供低息貸款，比市場利率低50％；意大利從1991到1995年，對生物質利用項目提供了30－40％投資補貼。

(二)韓國的補貼政策

韓國的補貼政策表現(xiàn)為政府以多種形式進行補貼，當然，此種補貼的目的是為了開拓新能源和可再生能源的市場，從而增強新能源和可再生能源的市場競爭力。補貼主要有以下兩種：對于經過論證具有市場潛力的示范項目，政府補貼最高可達安裝費用的80％；對于已經進入商業(yè)化階段的項目，政府補貼最高可達安裝費用的60％。例如，他們制定并且切實履行了“10萬戶太陽能屋頂計劃”。在該計劃中，居民自己負擔約5％的費用，其余由中央財政和地方政府補貼。另外，為了促進地方引進新能源和節(jié)能項目，韓國于1996年提出了“地方發(fā)展補貼計劃”。對于地方進行的可行性研究、人員培訓和促進當?shù)匦履茉窗l(fā)展的活動。最多可給予全額補貼。對于地方安裝太陽能電池和風力發(fā)電機等新能源和可再生能源裝置，最高補貼可達70％。

三、我國可再生能源政府補貼立法思路

能源與可再生能源的價格是現(xiàn)行經濟結構向低碳經濟結構轉變的激勵機制中的關鍵與重要的經濟變量。以電價為例，根據(jù)2006年1月國家出臺的有關規(guī)定，采用的是按照合理成本加合理利潤的原則，由政府按照項目定價。但由于具體操作有難度，至今還沒有一個并網太陽能發(fā)電項目獲得明確核準的價格。投資補貼、信貸、稅收政策也處于缺失狀態(tài)。

(一)進一步完備現(xiàn)有法律體系

突破政府補貼這一視域，考察可再生能源價格以及經濟激勵機制立法體系，主要包括《可再生能源法》(2005年)，部分規(guī)章，如《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》、《可再生能源發(fā)電有關管理規(guī)定》、《可再生能源電價附加收入調配暫行辦法》、《可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法》、《新能源基本建設項目管理的暫行規(guī)定》、《風力發(fā)電并網管理規(guī)定》等，主要政策性文件包括《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》和《可再生能源發(fā)展十一五規(guī)劃》。目前上網電價是由國務院和國家發(fā)改委制定政策，根據(jù)不同地區(qū)、不同的發(fā)展情況核定上網電價。由于開發(fā)可再生能源技術難度較大，上網電價也可以根據(jù)新能源發(fā)電項目發(fā)展的不同階段給出不同的價格，起步階段較高的上網價格可以吸引更多發(fā)電商進入，而后期逐步降低又能迫使發(fā)電商改進技術降低成本。國家可根據(jù)還本付息微利原則，合理測算可再生能源的上網電價，在初始階段給予一定的政策補貼。目前的立法體系對于發(fā)展之初的可再生能源的發(fā)展而言，已算比較完備，但應進一步細化政府補貼的類型，在一定程度上加大投資補貼的力度。因為發(fā)展可再生能源國家的推動力必不可少，并將起到相當大的影響作用。

(二)以必要、適當、適度為立法原則

國務院近期發(fā)布聲明稱我國風電設備方面存在產能過剩問題，主要指風電設備過剩，因此，扶植與補貼必須在一定的限度之內，切莫矯枉過正，而競爭則是最優(yōu)出路，因此，國家主張可再生能源價格、特別是風電價格應通過競爭的辦法確定。筆者認為，國家以補貼手段促進可再生能源發(fā)展的舉措是正確的，只是此種政策需根據(jù)客觀的市場發(fā)展情況予以適時、適度的調整。而此種補貼一方面可從源頭上加大對生產制造企業(yè)的成本補貼，另一方面，應繼續(xù)實行用戶補貼，以加大用戶市場的規(guī)模，以“需求”反推動“供給”，最終實現(xiàn)可再生能源市場的蓬勃發(fā)展，最終步入以市場供求關系優(yōu)化資源配置的市場經濟之理想狀態(tài)。而在經濟目標逐步實現(xiàn)的過程中。將經濟措施政策化、法律化則是必由之路，而且只有固定為政策、法律的國家管理措施才能最大限度地做到穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。因此，首先應以“必要”為原則，應當給予補貼的，應當制定規(guī)劃逐步進行補貼，不應當進行補貼的，就應將其放之市場之中，以市場規(guī)則、優(yōu)勝劣汰決定企業(yè)的去留；其次應以“適當”為原則，由于可再生能源不同于一般單一的產品，因此，應針對不同行業(yè)進行差別補貼，市場發(fā)展完備的少補甚或不補，市場發(fā)展較欠缺的則多補：最后應以“適度”為原則，補貼要有限度，政府還是要以增強企業(yè)自身的活力與競爭力為目標，逐步將企業(yè)推向健康的市場。而這種政策走向與思路也需要法律的規(guī)定與支持。

(三)以法律形式規(guī)定立體化、全方位的可再生能源經濟激勵措施體系

可再生能源的發(fā)展涉及很多復雜的問題，本文所選取的經濟激勵機制僅僅是其中的一個視域，而政府補貼更是叢中一隅。經濟激勵機制一般是由發(fā)展基金、稅收支持體系、財政補貼以及價格保護等多種制度體系構成，而法律更要研究與明確經濟激勵機制中各主體的角色、權利義務以及相應的責任設置。發(fā)展基金更側重于對可再生能源生產主體在生產投入階段的支持，以鼓勵更多的企業(yè)從事可再生能源產業(yè)：稅收征收體系也是一個較為龐大的系統(tǒng)，從企業(yè)設立之時所需繳納的稅費、直至可再生能源應用轉化為商品的整個過程中，所涉及的稅種如企業(yè)所得稅、營業(yè)稅等等均給予優(yōu)惠措施；價格保護也是在可再生能源發(fā)展并不成熟條件下的推動之舉，這也是各國發(fā)展可再生能源實踐的必由之路。同時，這幾種措施之間也并不是完全孤立的，它們之間是相輔相成、共同作用的，正是它們之間有機地協(xié)調與協(xié)作，才構成了立體化的經濟激勵機制措施體系。誠然，即便國家在現(xiàn)階段對可再生能源事業(yè)扶持、推動，但并不意味著國家將在任何條件下均對此行業(yè)傾斜，在此行業(yè)發(fā)展的不同階段，國家也將采取不同的措施和手段，而國家培育與鼓勵的目的也旨在加強企業(yè)自身的競爭力，企業(yè)自身發(fā)展的動力與活力才是內因，因此，企業(yè)更應發(fā)展自身的技術水平，最終走向市場，由價值規(guī)律調節(jié)資源配置。本文以期抽象出一般的原理，總結一定的規(guī)律，為進一步精細化地研究每一種新能源與可再生能源的相應機制做一鋪墊。