王　英　李順明

[摘要]文章區(qū)別稅收征管、稅源監(jiān)控與稅收管理的范疇界限，從廣西區(qū)稅源管理工作已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，研究廣西稅源管理存在的問題，并指出提高納稅人納稅意識(shí)、落實(shí)技術(shù)保障是加強(qiáng)稅源管理工作的根本所在。

[關(guān)鍵詞]廣西；稅源管理；實(shí)證分析

[作者簡(jiǎn)介]王英，廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政系講師，碩士，研究方向：區(qū)域財(cái)政政策，廣西南寧，530003；李順明，廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政系副主任，副教授，碩士，研究方向：財(cái)政理論與政策，廣西南寧，530003

[中圖分類號(hào)]F810，423

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]l007-7723(2009)02—0152—0003

20世紀(jì)80年代以來，全球稅制改革浪潮中提出了“管理問題是稅制改革的核心，而不是輔助問題”。稅源管理是整個(gè)稅收管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，“稅收征管工作的核心是稅源管理”。加強(qiáng)稅源管理，可以從源頭上堵塞稅收流失，從而營(yíng)造公平的稅收環(huán)境，發(fā)揮好稅收的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)杠桿作用。

一、稅源管理的再認(rèn)識(shí)

所謂稅源管理是指以稅務(wù)機(jī)關(guān)為主體，其他相關(guān)部門配合，以現(xiàn)行稅法或現(xiàn)行稅法的立法精神為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)納稅申報(bào)的稅收收入最大化，使之趨近于按照稅法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的應(yīng)征稅收額所進(jìn)行的管理活動(dòng)。狹義的稅源管理主要屬于稅收管理中的事前管理，貫穿于稅務(wù)登記、賬簿和憑證管理及納稅申報(bào)等環(huán)節(jié)。

(一)稅源管理與稅收征管

稅收征管是稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)的稅法規(guī)定，對(duì)稅收工作實(shí)施管理、征收、檢查等活動(dòng)的總稱，又稱“稅收稽征管理”。以稅款征收環(huán)節(jié)為界線，稅源管理屬于稅收征管的事前管理范疇，目的在于運(yùn)用各種管理手段使納稅申報(bào)數(shù)額最大化地趨向于法定稅收收入數(shù)額，歸根到底在于提高納稅申報(bào)的準(zhǔn)確性。

(二)稅源管理與稅源監(jiān)控

稅源監(jiān)控是指“通過采取一系列科學(xué)、規(guī)范、現(xiàn)代的方法和手段，對(duì)稅源進(jìn)行監(jiān)督、管理、調(diào)節(jié)和控制，以保證稅收收入實(shí)現(xiàn)的一系列稅收管理活動(dòng)”。稅源監(jiān)控是稅源管理信息化的手段，具體表現(xiàn)為“CTAIS”上線、金稅二期工程和金稅三期工程。信息化手段的使用將傳統(tǒng)意義上的稅源管理前移。稅源管理不僅僅包括申報(bào)核算的內(nèi)容，稅源管理的前提是最大限度地收集納稅人各種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)核算的信息，最大限度地收集經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的各種涉稅信息，這樣才能掌握稅源，通過強(qiáng)化管理，把稅源轉(zhuǎn)化為稅收。僅有現(xiàn)代化的監(jiān)控手段是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到稅源管理目標(biāo)的，稅源管理與稅源監(jiān)控應(yīng)該是一個(gè)包含與被包含的范疇。

由此我們得出這樣一個(gè)關(guān)系，稅收征管包含稅源管理，稅源管理包含稅源監(jiān)控。

二、廣西區(qū)稅源管理存在的困難和問題

(一)信息采集困難

1，納稅人出于降低經(jīng)營(yíng)成本等納稅意識(shí)的局限，在稅務(wù)登記和納稅申報(bào)環(huán)節(jié)白行提供的信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確度也存在局限，除了企業(yè)經(jīng)營(yíng)地址、注冊(cè)類型、經(jīng)營(yíng)方式、銷售額、應(yīng)納稅額等基本信息之外，能真正反映稅源發(fā)展變化情況的動(dòng)態(tài)的、關(guān)鍵的涉稅信息，如生產(chǎn)能力、購(gòu)銷存情況、產(chǎn)品價(jià)格、市場(chǎng)營(yíng)銷、資金往來等無從獲悉，無形當(dāng)中使很多稅源已在實(shí)際的生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)被轉(zhuǎn)移和隱匿了。如對(duì)建筑安裝企業(yè)外出經(jīng)營(yíng)管理、房地產(chǎn)稅收一體化和房屋出租等行業(yè)難以監(jiān)控、難以通過委托代征解決稅收征管，以及城市餐飲、服務(wù)業(yè)的實(shí)際營(yíng)業(yè)額難以核實(shí)、監(jiān)控。在無法獲得足夠信息的情況下，稅源不清也成為了必然。

2，信息溝通機(jī)制沒有建立。沒有建立配套的信息整合制度，而使各工作環(huán)節(jié)的信息沒有實(shí)現(xiàn)契合。因?yàn)闆]有相應(yīng)的信息管理制度，而使分布于各任稅務(wù)收管理員手中的稅源“活情況”只隨人走、沒隨戶走，人員調(diào)動(dòng)一次，資料就要重新積累一次。

3，非重點(diǎn)稅源信息采集相對(duì)來說更困難。稅務(wù)部門采集信息是有成本的，稅源越分散采集成本越高，隨著專管員數(shù)量增加，信息采集量的邊際成本是遞增的。這直接導(dǎo)致非重點(diǎn)稅源的監(jiān)管不力，形成稅收漏洞。

4，信息化建設(shè)投入不足，征管手段仍比較落后。為納稅人服務(wù)的理念、內(nèi)容和手段有待進(jìn)一步加強(qiáng)。雖然自2003年開始，廣西地稅系統(tǒng)信息化建設(shè)的力度得到前所未有的加強(qiáng)，信息化水平也大幅提高，到2006年全區(qū)有8市1縣實(shí)現(xiàn)了信息化建設(shè)達(dá)標(biāo)。但由于受各種條件的制約，從整體上上看，廣西的基礎(chǔ)還比較薄弱，征管信息化和專業(yè)化程度不高，信息化建設(shè)仍很艱巨。

(二)缺乏對(duì)稅源的宏觀把握

1，稅源預(yù)測(cè)方法落后，現(xiàn)行的稅源預(yù)測(cè)方式缺乏一定的科學(xué)性。稅源預(yù)測(cè)主要采用“基數(shù)+增減因素”法，這既缺乏科學(xué)依據(jù)，又與實(shí)際稅源相差較大。首先，基數(shù)僅是稅收會(huì)計(jì)核算反映的“應(yīng)征數(shù)”，未包含尚未查到的納稅人偷騙稅收的應(yīng)征數(shù)，因而，該基數(shù)不能反映納稅人實(shí)現(xiàn)稅源的“全貌”。其次，通過對(duì)部分企業(yè)典型調(diào)查估計(jì)的本年“增減因素”因受調(diào)查估計(jì)準(zhǔn)確性的影響，很多因素沒法事前預(yù)見，稅源預(yù)測(cè)的可信性較差。因此，采用這種方法預(yù)測(cè)的稅收收入計(jì)劃與各地稅源實(shí)際誤差較大，客觀上很容易導(dǎo)致稅源管理部門苦樂不均，部分單位的計(jì)劃無法實(shí)現(xiàn)，而部分單位則增長(zhǎng)過猛。因此，存在征管質(zhì)量考核結(jié)果不能反映征管的深度和質(zhì)量的問題。

2，納稅評(píng)估作為對(duì)部分企業(yè)稅源監(jiān)控的一種管理手段，其監(jiān)控的范疇僅僅停留在微觀稅源上。納稅評(píng)估的具體指標(biāo)選擇、基礎(chǔ)信息采集、評(píng)估分析手段等都需要完善?；鶎佣悇?wù)部門主要是為了評(píng)估而評(píng)估，沒有更好地把評(píng)估工作上升為管理效益，因而實(shí)際應(yīng)用的效果普遍不佳。

(三)稅源管理制度的基層可操作性考慮不到

部分征收管理的模式或方式需要優(yōu)化。如目前廣西仍有個(gè)別市地稅局未按屬地管理的原則進(jìn)行稅收征管，以及普遍實(shí)行的“稅銀一體化”申報(bào)征收方式需進(jìn)一步優(yōu)化的問題。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，銀行和企業(yè)在成本、風(fēng)險(xiǎn)等方面都加強(qiáng)管理、控制，銀行希望通過“稅銀一體化”這一模式向地稅機(jī)關(guān)收取手續(xù)費(fèi)的意識(shí)越來越強(qiáng)烈，如桂林市建銀，在手續(xù)費(fèi)長(zhǎng)期得不到解決的情況下，突然中止了“稅銀一體化”合作模式，地稅機(jī)關(guān)和納稅人的工作因此十分被動(dòng)，在社會(huì)上和納稅人中產(chǎn)生不好的影響。

(四)稅收管理員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和管理能力有待提高和加強(qiáng)

稅收管理員制度試行中暴露一些問題。一是“就戶管戶”的傾向。只重視對(duì)納入征管信息系統(tǒng)且都是辦理了稅務(wù)登記證的固定納稅戶的稅源管理，而把大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)等對(duì)稅收收入具有相當(dāng)影響作用的“非常規(guī)”稅源稅戶排除在系統(tǒng)監(jiān)控之外。二是“就稅收稅”的傾向。在信息共享制度、分類管理制度、納稅評(píng)估制度、征管查的職能銜接制度等還沒有完全建立的情況下，稅源管理在內(nèi)部各職能部門、各環(huán)節(jié)之間出現(xiàn)一些脫節(jié)現(xiàn)象。三是“就片管片”的傾向。在實(shí)際工作中，由于人員不足，本應(yīng)由實(shí)地調(diào)查的巡查巡管也就演變成為“紙上談兵”。此外，稅收管理員設(shè)置普遍存在

人均管戶多、工作量大、管理員壓力大的問題，每個(gè)管理員的管戶涉及到各個(gè)行業(yè)，管理水平和管理質(zhì)量難以提高，等等。

三、新時(shí)期加強(qiáng)稅源管理的對(duì)策建議

(一)培養(yǎng)真正意義上的納稅人意識(shí)

1，張馨提出中國(guó)沒有真正意義上的納稅人，只有繳稅人，他指出真正意義的納稅人應(yīng)該是權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的，既有繳稅的義務(wù)也有監(jiān)督稅收收入使用方向和效率的權(quán)利，納稅人監(jiān)督權(quán)利意識(shí)的缺失是導(dǎo)致我國(guó)稅源轉(zhuǎn)化為稅收收入低的重要意識(shí)形態(tài)的原因。稅源信息采集困難不僅應(yīng)從加強(qiáng)稅收征管員制度入手，更應(yīng)該考慮如何提高納稅人的納稅意識(shí)。國(guó)外有人說“死亡和納稅是人生不可避免的兩件事”，納稅人意識(shí)從公民兒童期就開始灌輸、培養(yǎng)，這種觀念的培養(yǎng)值得我國(guó)學(xué)習(xí)借鑒。我們目前應(yīng)該在稅收宣傳和教育上多做一些工作，一方面，從兒童抓起，以生動(dòng)活潑的形式讓孩子認(rèn)識(shí)稅收的意義；另一方面，加強(qiáng)稅收宣傳，不僅要強(qiáng)調(diào)納稅人的義務(wù)，也應(yīng)宣傳納稅人的權(quán)利、利益，納稅是我們公民享受更好公共產(chǎn)品的根本保障。此外，伴隨著我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)，預(yù)算案不僅要受監(jiān)督于人大代表也要向普通納稅人公開，對(duì)于不影響國(guó)家安全而關(guān)系民生的預(yù)算向普通納稅人公開，讓普通納稅人看得到、看得懂財(cái)政預(yù)算，真正清楚所繳納稅款的用途，才能變被動(dòng)為主動(dòng)，樹立起主動(dòng)納稅的意識(shí)，才能從根本上減少稅源信息的漏洞。

2，以人為本，對(duì)于納稅來說就是以納稅人為本，優(yōu)化納稅服務(wù)，建設(shè)更便捷的納稅服務(wù)體系。生活中有一種“捷徑現(xiàn)象”，不是人不愿意走規(guī)范的好路，而是好路的鋪設(shè)不符合人的行為心理——省時(shí)省力的心理。我們一貫強(qiáng)調(diào)的是如何對(duì)納稅人加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)不符合制度要求的納稅人如何打擊，而沒有從納稅人行為心理出發(fā)研究如何提高納稅服務(wù)。因此，納稅服務(wù)應(yīng)該由監(jiān)督打擊向管理服務(wù)轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)辦稅服務(wù)廳軟硬件建設(shè)；優(yōu)化申報(bào)繳稅流程，推行網(wǎng)上報(bào)稅，方便納稅人；創(chuàng)新納稅平臺(tái)，為納稅人與社會(huì)各界提供納稅咨詢、法規(guī)查詢、投訴舉報(bào)、網(wǎng)上報(bào)稅、政務(wù)公開等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)多元化。

(二)加強(qiáng)具體技術(shù)管理保障

1，建立信息共享平臺(tái)，加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)作。(1)國(guó)稅與地稅在企業(yè)納稅信用等級(jí)評(píng)定，推行稅收管理員制度，貨運(yùn)發(fā)票信息的傳輸、比對(duì)等方面共同研究、協(xié)商和加強(qiáng)配合；(2)加強(qiáng)與工商部門的企業(yè)戶籍信息交換，做好漏征漏戶的清理工作。此外，可以展開更廣泛的領(lǐng)域協(xié)作，借助“外腦”，提高稅收征管制度的科學(xué)性、規(guī)范性。

2，加強(qiáng)發(fā)票管理，促進(jìn)以票控稅。(1)規(guī)范發(fā)票批印管理。應(yīng)用發(fā)票批印管理軟件，提高發(fā)票批印工作的質(zhì)量與效率；(2)嚴(yán)格定點(diǎn)發(fā)票印刷廠的監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)定點(diǎn)印刷廠日常管理和檢查；(3)做好發(fā)票防偽品定購(gòu)、發(fā)放工作；(4)大力開展發(fā)票打假工作。打擊稅收違法行為，維護(hù)納稅人的合法權(quán)益，促進(jìn)稅收的公平和效率，規(guī)范和整頓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和稅收秩序。

(三)加強(qiáng)納稅評(píng)估工作，實(shí)施微觀管理與宏觀監(jiān)控的有機(jī)結(jié)合

稅源管理工作不僅是日常的程序化管理，更要從更好的角度把握整個(gè)稅源的發(fā)展動(dòng)態(tài)。納稅評(píng)估是稅源管理過程中的一項(xiàng)重要工作，可以通過四個(gè)結(jié)合來完善這項(xiàng)工作：(1)上下結(jié)合。區(qū)、市局主要側(cè)重分析宏觀稅負(fù)、地區(qū)稅負(fù)、行業(yè)稅負(fù)及其變化規(guī)律及對(duì)納稅大戶進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)側(cè)重負(fù)責(zé)日常、微觀稅源的調(diào)查和把握；(2)內(nèi)外結(jié)合。稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)搜集的各類信息進(jìn)行整理、歸類、分析，同時(shí)通過相關(guān)管理部門廣泛搜集各類涉稅信息，為納稅評(píng)估提供充分、準(zhǔn)確的信息數(shù)據(jù)。(3)各稅結(jié)合。在評(píng)估分析中注重分析相關(guān)稅種的關(guān)聯(lián)性，減輕納稅人的負(fù)擔(dān)。

四、結(jié)論

廣西在稅源管理工作中已經(jīng)探索出一些實(shí)際可行的操作并取得良好的增收效果，但沒有從根本上長(zhǎng)久杜絕稅源漏洞的出現(xiàn)和擴(kuò)大，本文提出的加強(qiáng)納稅人權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的建議是從以人為本的角度出發(fā)，徹底解決納稅人被動(dòng)納稅行為的一條思路，此外，我們還應(yīng)該重視稅收征管員素質(zhì)提高、信息化手段的使用，在稅源信息全面采集、宏觀稅源評(píng)估、發(fā)票管理手段方式等細(xì)節(jié)方面還需要不斷完善，以期做到應(yīng)收盡收，稅收漏洞最小化。