王　萍

“作為一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占我國(guó)總?cè)丝诘慕^大部分。從上個(gè)世紀(jì)八十年代開始，如何解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題一直是大家關(guān)注的焦點(diǎn)。1992年，民政部印發(fā)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》，標(biāo)志著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在中國(guó)開始實(shí)施。十幾年過(guò)去了，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施狀況并不盡如人意，一直沒(méi)有實(shí)現(xiàn)大的突破，參保規(guī)模和資金籌集也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。隨著中國(guó)人口的老齡化、農(nóng)村可耕種土地的減少等眾多問(wèn)題的不斷出現(xiàn)，如何解決好農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，成為中央和地方政府亟待解決的問(wèn)題。否則，幾億農(nóng)村人真的會(huì)“老無(wú)所依”。

進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度勢(shì)在必行

改革開放以來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化，但是農(nóng)村養(yǎng)老隱性問(wèn)題逐漸顯性化。人口老齡化以及農(nóng)村可耕種土地的減少，使得傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老等模式不能滿足人們的養(yǎng)老需要。早在1986年我國(guó)就開始實(shí)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但是效果并不顯著。再加上以下三個(gè)方面問(wèn)題的突現(xiàn)，在農(nóng)村進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的緊迫性和重要性也越發(fā)的明顯，猶如箭在弦上不得不發(fā)。

人口老齡化

我國(guó)已步入老齡化社會(huì)，2005年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，中國(guó)60歲以上人口是1.44億，占全國(guó)人口的11％。據(jù)預(yù)測(cè)到本世紀(jì)中葉，我國(guó)60歲以上人口占總?cè)丝跀?shù)將接近30％。而農(nóng)村人口老齡化的問(wèn)題更加嚴(yán)重。第五次人口普查顯示：中國(guó)65歲以上入口已達(dá)8811萬(wàn)，占總?cè)丝诘?.96％。8811萬(wàn)老齡人口中，農(nóng)村為5938萬(wàn)，占老齡總?cè)丝诘?7.4％。誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活越來(lái)越多的老人已成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

家庭養(yǎng)老功能弱化

深受儒家思想的影響，“百善孝為先”這種倫理美德世代相傳，在中國(guó)形成千百年不變的家庭養(yǎng)老模式。實(shí)行計(jì)劃生育后，我國(guó)農(nóng)村不少地方形成了“4—2—1”的家庭結(jié)構(gòu)，一對(duì)夫婦要供養(yǎng)4個(gè)老人，不論是目前的家庭收入，還是夫婦能夠用于贍養(yǎng)的精力和時(shí)間，都難以滿足老年人的養(yǎng)老需求。其次是家庭趨向小型化、核心化，能夠負(fù)擔(dān)老人的能力也降低了。使農(nóng)村人口“老有所養(yǎng)”的問(wèn)題日益突出，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老難以為繼。另外，價(jià)值觀的變化使得青年農(nóng)民的獨(dú)立意識(shí)得到發(fā)展，青年婚后與父母分家單過(guò)。由于經(jīng)濟(jì)上的相對(duì)獨(dú)立，拒絕贍養(yǎng)父母的事并不少見。這些因素綜合作用的結(jié)果是家庭養(yǎng)老的功能弱化了。

人均耕地面積減少

土地一直以來(lái)都是人們賴以生存的基礎(chǔ)，是人們養(yǎng)老的可靠保障。隨著城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)農(nóng)村人均耕地面積正逐年減少。中國(guó)農(nóng)村人多地少，戶均耕地只有0.46公頃，已有666個(gè)縣的人均耕地面積低于0.795畝——聯(lián)合國(guó)規(guī)定的土地對(duì)人口的最低生存保障線。按樂(lè)觀估計(jì)，如果到2030年可能實(shí)現(xiàn)50％的城市化率，到那時(shí)我們是16～17億人口，按16.8億計(jì)算仍然還有8.4億人口生活在農(nóng)村；而在城市化加速階段，按正常的城市化發(fā)展速度和規(guī)模來(lái)看每年被征占的土地至少在1200萬(wàn)畝以上。也就是說(shuō)30年后，無(wú)論按新口徑19.5億畝算，還是按老口徑14.5億畝耕地算，都要減少3億多畝，人均耕地面積實(shí)際上也會(huì)減少更多。

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)施行的制度主要是1992年由原民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，采取“個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策扶持”的原則進(jìn)行資金籌集。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1986年我國(guó)開始實(shí)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有28個(gè)省、市、自治區(qū)共6000多萬(wàn)農(nóng)村人口參加了保險(xiǎn)，積累基金達(dá)60多億元。發(fā)展多年至今，全國(guó)已有31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的1900個(gè)縣(市、區(qū)、鎮(zhèn))不同程度地開展了農(nóng)保工作，可參保農(nóng)民卻下降至5442萬(wàn)，積累保險(xiǎn)基金310億元。到目前為止，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)探索已有20多年的歷史，沒(méi)有取得重大突破，而新型農(nóng)保試點(diǎn)也尚未在全國(guó)范圍內(nèi)展開。目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中存在的主要問(wèn)題有。

覆蓋率低、東西部發(fā)展不平衡

我國(guó)人口逐漸老齡化，75％的老年人口分布在農(nóng)村，然而被納入農(nóng)保范圍的老年人口僅占總數(shù)的小部分。根據(jù)2005年《勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，農(nóng)村人口中參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例在7％左右。覆蓋率低主要是由于農(nóng)村的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度較低，經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源單一，還主要依賴耕種土地。這就使得很多家庭在滿足日常生活和子女上學(xué)都存在困難的情況下，就很難再有多余的錢參加養(yǎng)老保險(xiǎn)；其次，未來(lái)可預(yù)見的養(yǎng)老金收入難以成為農(nóng)民參保的有效激勵(lì)。按現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定計(jì)算，一個(gè)參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民到60歲后才能領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金，養(yǎng)老保險(xiǎn)保證期為10年，也就是說(shuō)領(lǐng)取保證金夠10年才能收回投資。雖說(shuō)這10年當(dāng)中不存在賠本的風(fēng)險(xiǎn)，但一個(gè)農(nóng)民60歲后的10年究竟是什么樣，誰(shuí)也不能未卜先知。因此，部分農(nóng)民選擇儲(chǔ)蓄養(yǎng)老而不是參保應(yīng)是現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的一大尷尬。此外，政府的宣傳不到位或者是對(duì)政策過(guò)于復(fù)雜沒(méi)有使用通俗易懂的語(yǔ)言表達(dá)，這就有可能讓有條件的農(nóng)民由于不能正確理解而未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。

另外，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在我國(guó)東西部發(fā)展極不平衡。東部沿海地區(qū)具有優(yōu)越的經(jīng)濟(jì)條件所以發(fā)展較好，而在中西部地區(qū)開展得不盡人意，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要來(lái)源于幾個(gè)發(fā)達(dá)省市，僅江蘇、浙江、山東、上海和北京的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金占全國(guó)基金總量的70％以上。

籌資難、基金儲(chǔ)備不足

《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》規(guī)定：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在資金籌集上堅(jiān)持“以個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持”。由于我國(guó)傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，造成了“城鄉(xiāng)分割”的保障格局。國(guó)家把大量的物力、財(cái)力投入到了城鎮(zhèn)社會(huì)保障建設(shè)，而國(guó)家對(duì)農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作不甚重視，投入很少。絕大多數(shù)普通農(nóng)民只能是自己承擔(dān)全部費(fèi)用，因此農(nóng)保中的“集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家給予政策扶持”基本上是一句空話。農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上成了純個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保險(xiǎn)。這樣，真正需要這份保障的貧困農(nóng)民由于交不起保費(fèi)而被排斥在保障范圍之外。這無(wú)疑違背了社會(huì)保險(xiǎn)制度再分配的根本原則。

基金保值增值難、違規(guī)存放農(nóng)?；?/p>

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資渠道單一，籌集到的資金沒(méi)有得到很好的保值增值。主要是因?yàn)樵趯?shí)際運(yùn)行過(guò)程中，缺乏合適的投資渠道、專業(yè)的投資人才。對(duì)于基金的投資，目前我國(guó)大部分地區(qū)采取了存入銀行的方式。這種方式看似安全了，但是易受銀行利率下調(diào)以及通貨膨脹等因素的影響，基金的回報(bào)

率比較低，這就使得基金不能得到有效地增值。更嚴(yán)重的是，一些地方將農(nóng)?；疬`規(guī)存入地方商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社或者非銀行金融機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)有的因經(jīng)營(yíng)不善虧損破產(chǎn)，致使存入的農(nóng)?；馃o(wú)法取出造成損失，形成支付危機(jī)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金還缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制，使基金缺乏足夠的安全性，基金被挪用和丟失的情況時(shí)有發(fā)生，如：高山盜走117億元農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，云南紅河州6000萬(wàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被挪用等。

政策建議，讓養(yǎng)老保險(xiǎn)真正成為農(nóng)民的救贖

就目前的現(xiàn)狀來(lái)看，原有農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式已受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，要對(duì)其進(jìn)行不斷的改進(jìn)和完善，才能讓養(yǎng)老保險(xiǎn)真正成為9億中國(guó)農(nóng)民的救贖，使他們“老有所依、老有所養(yǎng)”。

建立“政府主導(dǎo)、農(nóng)民參保、財(cái)政補(bǔ)貼”的農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

新農(nóng)保需要國(guó)家從制度上將政府承擔(dān)農(nóng)民社會(huì)化養(yǎng)老的責(zé)任納入國(guó)家公共政策的范疇，從制度層面做出相應(yīng)的如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方面的政策安排：需要政府公共財(cái)政對(duì)農(nóng)保制度運(yùn)行成本的全額承擔(dān)，進(jìn)一步鞏固和充實(shí)農(nóng)保基金的支付能力，提高農(nóng)保待遇給付水平，吸引農(nóng)民重返農(nóng)保，開創(chuàng)農(nóng)民踴躍參保、繳費(fèi)、續(xù)保的好局面。

加大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政投入，城鄉(xiāng)投入不偏不倚

社會(huì)化養(yǎng)老的主體是社會(huì)，是以社會(huì)運(yùn)作的方式實(shí)現(xiàn)的。而能夠代表社會(huì)、管理社會(huì)的主導(dǎo)者是政府。在實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)強(qiáng)調(diào)個(gè)人應(yīng)承擔(dān)義務(wù)是對(duì)的，但不能以此為理由推卸政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，而應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政投入力度，改變目前參保率低的狀況，讓農(nóng)民得到真正的實(shí)惠。另外，建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求和結(jié)果，針對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)社保水平差異大的現(xiàn)狀，我們必須采取漸進(jìn)式創(chuàng)新，實(shí)行梯度推進(jìn)，加快農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的快速發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同步發(fā)展。

加強(qiáng)基金監(jiān)管，確?；鸬陌踩耘c保值增值

基金的安全性與保值增值是決定農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能否維持的關(guān)鍵。為改變政府管理基金的低效率狀態(tài)，采取的具體措施主要有：

(1)轉(zhuǎn)變政府職能，中央和省市社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)制定相關(guān)的法律法規(guī)和對(duì)基金管理公司的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)控，不直接參與經(jīng)營(yíng)；(2)由專業(yè)的基金管理公司對(duì)基金進(jìn)行投資運(yùn)作；(3)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由原來(lái)的縣級(jí)管理改為由省級(jí)集中管理：(4)規(guī)定每種投資工具的最高投資上限和對(duì)一家公司的投資總額上限，并由專家對(duì)投資工具進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定，以此控制投資風(fēng)險(xiǎn)：(5)規(guī)定基金管理公司對(duì)養(yǎng)老金給付承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，政府對(duì)投保人的最低養(yǎng)老保險(xiǎn)金承擔(dān)最終擔(dān)保；(6)規(guī)定由律師、會(huì)計(jì)師等專家加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，控制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，并由投保者、受益者和社會(huì)公眾進(jìn)行廣泛監(jiān)督。