賈　康

“兩型社會(huì)”建設(shè)是黨中央、國(guó)務(wù)院從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”通盤考慮提出的帶有全局性的戰(zhàn)略要求，其意義是非常重大的。本文指出頂層規(guī)劃和政策支持是政府在建設(shè)“兩型社會(huì)”中必須要發(fā)揮的兩大功能，在政府需要合理、有效運(yùn)用的多種貫徹規(guī)劃與實(shí)施政策支持的手段中，財(cái)稅政策手段是不能忽略的。它包括發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、提升城市軟實(shí)力的文化創(chuàng)新、完善市場(chǎng)擴(kuò)大開放搞活企業(yè)等多方面的內(nèi)容。同時(shí)強(qiáng)調(diào)在政策傾斜支持和區(qū)別對(duì)待中要注重決策機(jī)制的建設(shè)，并要把握當(dāng)前中央應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)下滑而對(duì)宏觀政策進(jìn)行重大調(diào)整的機(jī)遇，加快“兩型社會(huì)”建設(shè)。

“兩型社會(huì)”建設(shè)的意義及政府必須發(fā)揮的頂層規(guī)劃和政策傾斜作用

“兩型社會(huì)”建設(shè)的意義是非常重大的，是黨中央、國(guó)務(wù)院從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”通盤考慮提出的帶有全局性的戰(zhàn)略要求，而率先動(dòng)作的武漢城市圈和長(zhǎng)株潭城市群“兩型社會(huì)”建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)，包含著對(duì)于武漢市而言寶貴的機(jī)遇、嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和值得高度霞視的探索、創(chuàng)新空間。

目前，武漢市已經(jīng)制定了推進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)綜合配套改革的工作規(guī)劃，鮮明地突出了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域一體化發(fā)展、推進(jìn)文化創(chuàng)新提升城市軟實(shí)力、完善市場(chǎng)、擴(kuò)大開放等方面的一系列重點(diǎn)內(nèi)容。并進(jìn)一步設(shè)計(jì)了具有很強(qiáng)操作性的工作要點(diǎn)、指定了相關(guān)的負(fù)責(zé)部門。這是一種綜合配套的改革與發(fā)展，是為完成走新型工業(yè)化和綠色城鎮(zhèn)化道路、實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的歷史性任務(wù)。而開拓可實(shí)施操作的解決方案，事關(guān)貫徹科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)和實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，并服務(wù)于最終實(shí)現(xiàn)“三步走”的現(xiàn)代化戰(zhàn)略。這種事關(guān)大局和全局的戰(zhàn)略要求。顯然需要政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下發(fā)揮好其不可取代的頂層規(guī)劃和政策傾斜兩大功能。

所謂頂層規(guī)劃，它既包括通盤的戰(zhàn)略規(guī)劃，也包括具有實(shí)際操作意義的國(guó)土開發(fā)規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃等。而貫徹規(guī)劃還必須要有政策傾斜支持的具體操作。頂層規(guī)劃和政策支持是政府在建設(shè)“兩型社會(huì)”中必須要發(fā)揮的兩大功能，市場(chǎng)不可能有效地提供這種功能。正確處理政府和市場(chǎng)的分工合作，做到政府既不越位又不缺位，就必須要發(fā)揮好只有政府才能夠提供的規(guī)劃功能和政策傾斜支持功能。

在政府需要合理、有效運(yùn)用的多種貫徹規(guī)劃與實(shí)施政策支持的手段中，應(yīng)該包括十分重要的財(cái)稅政策手段

我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，宏觀調(diào)控必須是一種間接調(diào)控為主的體系，而間接調(diào)控所依仗的主要是兩大政策手段，即貨幣政策和財(cái)政政策，及計(jì)劃手段、區(qū)域協(xié)調(diào)手段、收入分配手段等等，在實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中都需要依靠這兩大政策的各種工具去實(shí)現(xiàn)其調(diào)控目標(biāo)。貨幣政策在經(jīng)濟(jì)生活中基本上不能中、微觀化，因?yàn)橹醒脬y行調(diào)控的商業(yè)性的金融體系帶有垂直、全國(guó)一律、總量調(diào)節(jié)的特點(diǎn)，特別是在“長(zhǎng)效機(jī)制”概念上更不可能中、微觀化；而財(cái)稅政策在配合貨幣政策作總量調(diào)節(jié)的同時(shí)，卻可以也必須側(cè)重于優(yōu)化結(jié)構(gòu)、區(qū)別對(duì)待、雪中送炭、有保有壓、各地不一，具體設(shè)計(jì)；它客觀上需要由地方政府根據(jù)本地的實(shí)際情況來(lái)中、微觀化，應(yīng)該成為地方的主力型調(diào)控工具，也應(yīng)該成為促進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)的重要法寶。因此，要充分發(fā)揮財(cái)稅政策在矯正市場(chǎng)失靈和缺陷方面，以及在實(shí)現(xiàn)地方政府轄區(qū)內(nèi)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、貫徹現(xiàn)代化趕超戰(zhàn)略、貫徹“兩型社會(huì)”建設(shè)戰(zhàn)略等方面的重要作用，形成一種帶有支柱性質(zhì)和主力性質(zhì)的政策手段。

實(shí)施財(cái)稅政策應(yīng)該考慮的具體著力點(diǎn)

結(jié)合武漢“兩型社會(huì)”建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)的具體實(shí)踐，建議在以下五個(gè)方面重點(diǎn)考慮配套使用財(cái)稅政策：

1、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面。應(yīng)該考慮以稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)助、貼息、政府采購(gòu)、政策性投融資等手段，以及積極試驗(yàn)排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償?shù)仁袌?chǎng)化方式，支持節(jié)能降耗、減排治污、循環(huán)式清潔生產(chǎn)的項(xiàng)目和工藝技術(shù)的發(fā)展，支持轄區(qū)和周邊地區(qū)通盤的生態(tài)建設(shè)。

2、構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系方面。應(yīng)該利用財(cái)稅所掌握的稅收優(yōu)惠、貼息、信用擔(dān)保、創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展基金的運(yùn)用等手段，支持高新科技產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，積極促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代改造，重點(diǎn)加大對(duì)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈延伸、整合有戰(zhàn)略意義或增長(zhǎng)點(diǎn)意義的龍頭項(xiàng)目的支持力度。

3、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展方面。應(yīng)該以財(cái)稅的經(jīng)濟(jì)杠桿和公共財(cái)政投入，積極貫徹在城鄉(xiāng)結(jié)合部實(shí)現(xiàn)城區(qū)改造和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，加快舊城改造、新區(qū)建設(shè)、與公用事業(yè)發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程建設(shè)，并積極推行基本公共服務(wù)均等化。

在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，有很多地方正在按照國(guó)際前沿理念PPP(公司合作伙伴關(guān)系)，發(fā)展、生長(zhǎng)著多種具體的方式和手段?，F(xiàn)在很多地方越來(lái)越發(fā)揮其重要作用的BOT、POT，以及政府貼息、信用擔(dān)保等方式。實(shí)際上都是以政府的適當(dāng)資金介入，發(fā)揮四兩撥千斤的導(dǎo)向作用，或者以政府的管理通過(guò)特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的方式，調(diào)動(dòng)、吸引社會(huì)資金進(jìn)入政府想給予支持、重點(diǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和其他項(xiàng)目的領(lǐng)域。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，公私合作這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供新機(jī)制及其水平的提升，具有廣闊的發(fā)展空間和前景，特別需要在機(jī)制創(chuàng)新方面做一系列的探索。而“兩型社會(huì)”建設(shè)改革試驗(yàn)區(qū)在體制方面、創(chuàng)新空間方面，具有其他地方不能簡(jiǎn)單比擬的條件，我們要珍惜這樣的空間。

4、提升城市軟實(shí)力的文化創(chuàng)新方面。應(yīng)該考慮以稅收優(yōu)惠、財(cái)政資助、機(jī)制轉(zhuǎn)換等手段，促進(jìn)文化、教育、科研、衛(wèi)生、體育事業(yè)，以及相關(guān)交流活動(dòng)的發(fā)展興旺。

5、完善市場(chǎng)擴(kuò)大開放搞活企業(yè)方面。應(yīng)該以名種方式推進(jìn)改革深化、加快市場(chǎng)培育建設(shè)、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，吸引多種來(lái)源投資，打造“活力武漢”。必要時(shí)，財(cái)政要找準(zhǔn)著力點(diǎn)，“花錢買機(jī)制、建機(jī)制”，比如推進(jìn)“大部門”制改革時(shí)，實(shí)現(xiàn)人員的一次性分流所必須墊付的改革代價(jià)和經(jīng)費(fèi)的支持。

在政策傾斜支持和區(qū)別對(duì)待中要注重決策機(jī)制的建設(shè)

從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌和公共財(cái)政建設(shè)來(lái)看，科學(xué)決策、民主決策的導(dǎo)向越來(lái)越鮮明。雖然實(shí)施難度很大，但方向是不可改變的，它要求公開化、透明化，實(shí)行專家論證、集體決策、內(nèi)外多重審計(jì)監(jiān)督等等。這是一種必然的歷史潮流，只有這樣政府才能夠長(zhǎng)久地保持“政策理性”，防抑扭曲、失誤，抑制“設(shè)租尋租”等等行為。特別是財(cái)稅政策，既然要區(qū)別對(duì)待、雪中送炭，就必然伴生著“設(shè)租尋租”。如果本該給予支持的因被扭曲而沒(méi)有得到支持，不該支持的因?qū)ぷ舛玫搅酥С?，就?huì)把一個(gè)好的政策導(dǎo)向變成實(shí)際的資源錯(cuò)誤配置。因此，必須通過(guò)“兩型社會(huì)”建設(shè)中

公共財(cái)政導(dǎo)向下理財(cái)?shù)拿裰骰?、法治化，?lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活方方面面的民主化、法治化、憲政化。這是一個(gè)十分重要的創(chuàng)新和制度建設(shè)問(wèn)題。

把握當(dāng)前中央應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)下滑而對(duì)宏觀政策進(jìn)行重大調(diào)整的機(jī)遇，加快“兩型社會(huì)”建設(shè)

最近，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)下滑，我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策出現(xiàn)了重大調(diào)整和轉(zhuǎn)變，貨幣政策明顯放松，三次降低利率，存款準(zhǔn)備金率也大幅向下調(diào)整，與此同時(shí)，財(cái)政政策也開始密集出臺(tái)擴(kuò)張性調(diào)整措施。在這種情況下，財(cái)政政策顯然要配合貨幣政策來(lái)放松貨幣總量的控制，同時(shí)也需要進(jìn)一步加大力度促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化?？梢灶A(yù)計(jì)，在具體調(diào)動(dòng)可用財(cái)力支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)薄弱方面的結(jié)構(gòu)安排上，推進(jìn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)、促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變肯定是重中之重，可運(yùn)用的手段也會(huì)多種多樣。比如，在大家普遍關(guān)心的稅收政策調(diào)整方面，增值稅轉(zhuǎn)型推向全國(guó)的條件已經(jīng)成熟，可能在不遠(yuǎn)的將來(lái)就會(huì)擴(kuò)大到全覆蓋。新階段的宏觀調(diào)控客觀上要考慮結(jié)構(gòu)性減稅，增值稅轉(zhuǎn)型盡管會(huì)減少財(cái)政收入，但也應(yīng)該下決心抓住時(shí)機(jī)推出，因?yàn)樗鼘?duì)于企業(yè)作為投資主體的長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制建設(shè)有重要的支持作用。

另外，配合減稅還可以有結(jié)構(gòu)性的增稅，比如資源稅，在CPI和PPI都已經(jīng)明顯下降的背景下，應(yīng)該積極考慮把資源稅的重大調(diào)整和增值稅的轉(zhuǎn)型組合推出，這樣既能沖抵財(cái)政減收的壓力，同時(shí)對(duì)于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式又具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的、重要的現(xiàn)實(shí)意義，它會(huì)促使企業(yè)和社會(huì)成員更加珍惜地使用資源、能源產(chǎn)品，促進(jìn)一系列有利于節(jié)能降耗、減排治污的項(xiàng)目和工藝技術(shù)的發(fā)展。從這個(gè)角度考慮，隨著形勢(shì)的不斷發(fā)展，在財(cái)政政策強(qiáng)調(diào)有保有壓、促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的政策導(dǎo)向下，從中央最高決策層到有關(guān)部門都將會(huì)以更為實(shí)際的政策來(lái)支持節(jié)能降耗、減排治污、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、可再生能源利用等項(xiàng)目的開發(fā)和發(fā)展。武漢城市圈作為在全國(guó)率先啟動(dòng)“兩型社會(huì)”建設(shè)的試驗(yàn)區(qū)，應(yīng)該在這類項(xiàng)目的實(shí)施和運(yùn)作上不失時(shí)機(jī)的加快推進(jìn)，促使相關(guān)部門進(jìn)一步重視與關(guān)注、進(jìn)而采取帶有實(shí)惠的政策措施予以支持。要認(rèn)真分析各類政策信息，緊緊抓住各種機(jī)遇，爭(zhēng)取在“兩型社會(huì)”建設(shè)方面較快實(shí)現(xiàn)決定性的突破。