杜忠文

做好地方人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)工作的思考

在完善人民代表大會(huì)制度過(guò)程中，人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)有其存在的價(jià)值和意義。實(shí)踐中，通過(guò)進(jìn)一步改進(jìn)簡(jiǎn)報(bào)工作的方式方法和完善簡(jiǎn)報(bào)工作的制度措施，充分發(fā)揮簡(jiǎn)報(bào)的作用，有利于提高人代會(huì)的會(huì)議質(zhì)量和激發(fā)人大代表的履職熱情。

在人民代表大會(huì)期間，編發(fā)會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)是縣級(jí)以上多數(shù)地方人大的普遍做法，是一項(xiàng)延續(xù)多年的工作。但在近年來(lái)，這項(xiàng)工作逐漸受到人們的質(zhì)疑，人大代表對(duì)簡(jiǎn)報(bào)也關(guān)注較少，有的地方人大甚至因此而取消了這項(xiàng)工作。結(jié)合多年從事人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)工作的體會(huì)，筆者對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行了認(rèn)真反思，從中發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題，并提出改進(jìn)工作的辦法和措施。

一、地方人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)工作存在的問(wèn)題及原因分析

在某市人代會(huì)期間，筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，人大代表近幾年來(lái)對(duì)簡(jiǎn)報(bào)都不太關(guān)注，代表們獲取大會(huì)信息的主要渠道是報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)，大會(huì)秘書(shū)處編發(fā)的會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)多數(shù)無(wú)人看，簡(jiǎn)報(bào)作用難以發(fā)揮。分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，固然有代表喜愛(ài)圖文并茂的媒體宣傳的因素，但主要原因還是簡(jiǎn)報(bào)工作自身存在一定問(wèn)題。

（一）簡(jiǎn)報(bào)定位不準(zhǔn)。編發(fā)人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)的初衷是因?yàn)榇砣藬?shù)多，采取分組審議的形式不便于代表對(duì)整個(gè)大會(huì)討論情況的了解，所以通過(guò)編發(fā)簡(jiǎn)報(bào)以交流情況、簡(jiǎn)錄會(huì)情、集思廣益和促進(jìn)審議。但是，隨著近年來(lái)人代會(huì)的公開(kāi)性、民主化程度不斷提高，新聞媒體的廣泛參與，簡(jiǎn)報(bào)的這些職能作用已經(jīng)部分被媒體取代了，代表們從媒體獲取信息會(huì)更加方便快捷。因此，簡(jiǎn)報(bào)如果還以“交流情況、簡(jiǎn)錄會(huì)情”這樣的職能定位，就不能適應(yīng)形勢(shì)需要，在代表中肯定會(huì)失去“市場(chǎng)”，自然也發(fā)揮不了作用。

（二）簡(jiǎn)報(bào)編寫(xiě)質(zhì)量不高。通觀近幾年某市人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)，在編寫(xiě)上存在一些帶共性的問(wèn)題，影響簡(jiǎn)報(bào)質(zhì)量。一是表功較多。簡(jiǎn)報(bào)在反映代表審議發(fā)言時(shí)一般都是先用較長(zhǎng)篇幅贊揚(yáng)報(bào)告和肯定工作，然后再輕描淡寫(xiě)地提幾點(diǎn)建議意見(jiàn)。二是突出領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)的審議發(fā)言在簡(jiǎn)報(bào)內(nèi)容上占有很大比例，有的簡(jiǎn)報(bào)甚至成了領(lǐng)導(dǎo)對(duì)某地區(qū)、某部門(mén)的工作部署講話稿。三是文字較長(zhǎng)。每期簡(jiǎn)報(bào)一般都有2000至3000字，如果近百期簡(jiǎn)報(bào)匯總起來(lái)，就有幾十萬(wàn)字，代表誰(shuí)也看不過(guò)來(lái)。四是意見(jiàn)“搭車(chē)”。有的代表團(tuán)為讓本團(tuán)所有代表都能在簡(jiǎn)報(bào)上“露臉”，就在發(fā)言代表的名字后面添上沒(méi)發(fā)言代表的名字，給人造成代表積極審議的假象。五是提前準(zhǔn)備。個(gè)別代表團(tuán)為使本團(tuán)簡(jiǎn)報(bào)排序靠前，在代表沒(méi)有審議報(bào)告時(shí)就把簡(jiǎn)報(bào)提前編好，這樣的簡(jiǎn)報(bào)代表一看就知道是假的。

（三）簡(jiǎn)報(bào)時(shí)效性不強(qiáng)。與新聞媒體相比，簡(jiǎn)報(bào)最主要的缺陷就是時(shí)效性不強(qiáng)。簡(jiǎn)報(bào)編發(fā)一般要經(jīng)過(guò)多道關(guān)口，如代表審核、團(tuán)長(zhǎng)審簽、簡(jiǎn)報(bào)組編輯等。這些關(guān)口可以說(shuō)每個(gè)都不能少，但正是因?yàn)橛辛诉@么多環(huán)節(jié)，才使得簡(jiǎn)報(bào)失去了時(shí)效性。一般一期簡(jiǎn)報(bào)編發(fā)出來(lái)最快也要一天以上，但新聞幾個(gè)小時(shí)后就能見(jiàn)報(bào)，有的甚至是現(xiàn)場(chǎng)直播，所以簡(jiǎn)報(bào)傳遞的有些信息代表早已知道。更為突出的問(wèn)題是，每次人代會(huì)最后幾期簡(jiǎn)報(bào)發(fā)到代表手中時(shí)，都快要散會(huì)了，代表們根本就沒(méi)有心思看簡(jiǎn)報(bào)，都當(dāng)做廢紙扔了。

（四）簡(jiǎn)報(bào)數(shù)量太多。省級(jí)人大的人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)，一般都在100期左右。面對(duì)這么多簡(jiǎn)報(bào)，不僅是領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有時(shí)間看，就是普通代表也不可能看完。很多情況下，代表們就只瀏覽一下前幾期簡(jiǎn)報(bào)或者本團(tuán)簡(jiǎn)報(bào)的內(nèi)容。到簡(jiǎn)報(bào)大量印發(fā)時(shí)，代表基本都不看簡(jiǎn)報(bào)了，因?yàn)樗麄冇X(jué)得反正也看不完。這樣，就形成了大量簡(jiǎn)報(bào)無(wú)人看，浪費(fèi)人力物力財(cái)力的現(xiàn)象。

（五）代表對(duì)簡(jiǎn)報(bào)重視不夠。簡(jiǎn)報(bào)由于自身定位于代表周知的作用，所以領(lǐng)導(dǎo)和代表對(duì)簡(jiǎn)報(bào)都不太重視。作為代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)，關(guān)心的是本團(tuán)簡(jiǎn)報(bào)是否排在前幾期，本團(tuán)一共印發(fā)了多少期簡(jiǎn)報(bào)，至于簡(jiǎn)報(bào)的內(nèi)容，則關(guān)心較少。作為普通代表，關(guān)心最多的是本人名字是否上了簡(jiǎn)報(bào)，至于提沒(méi)提有價(jià)值的建議意見(jiàn)則放在其次，因?yàn)樵诤?jiǎn)報(bào)上登載的建議意見(jiàn)，根本就沒(méi)有多大用處。因此，無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)型代表，還是普通型代表，對(duì)簡(jiǎn)報(bào)都不太重視。

（六）缺乏發(fā)揮簡(jiǎn)報(bào)作用的制度支撐。多年以來(lái)，編發(fā)人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)都是一種上行下效的習(xí)慣做法，沒(méi)有相關(guān)的制度支撐。目前，僅在有的地方人民代表大會(huì)議事規(guī)則中對(duì)此作了簡(jiǎn)單規(guī)定，如某市人民代表大會(huì)議事規(guī)則規(guī)定，“人民代表大會(huì)會(huì)議期間，大會(huì)秘書(shū)處可以將代表在各種會(huì)議上的發(fā)言整理成簡(jiǎn)報(bào)印發(fā)會(huì)議?！边@項(xiàng)規(guī)定對(duì)簡(jiǎn)報(bào)要達(dá)到一個(gè)什么目的和起到一個(gè)什么作用，都沒(méi)有進(jìn)行明確。由此可見(jiàn)，制發(fā)人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)的依據(jù)這樣簡(jiǎn)單無(wú)力，就難免導(dǎo)致簡(jiǎn)報(bào)作用發(fā)揮不出來(lái)。

二、改進(jìn)地方人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)工作的辦法和措施

在完善人民代表大會(huì)制度過(guò)程中，人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)有其存在的價(jià)值和意義。實(shí)踐中，通過(guò)進(jìn)一步改進(jìn)簡(jiǎn)報(bào)工作的方式方法和完善簡(jiǎn)報(bào)工作的制度措施，充分發(fā)揮簡(jiǎn)報(bào)的作用，有利于提高人代會(huì)的會(huì)議質(zhì)量和激發(fā)人大代表的履職熱情。

（一）深化對(duì)人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)重要性的認(rèn)識(shí)。人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)對(duì)代表的審議發(fā)言進(jìn)行了比較真實(shí)、客觀、全面的反映，是記錄代表審議各項(xiàng)工作報(bào)告的第一手資料。因此，我們要引導(dǎo)與會(huì)人員進(jìn)一步深化對(duì)人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)重要性的認(rèn)識(shí)。實(shí)踐中，應(yīng)從這樣幾個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)簡(jiǎn)報(bào)的重要性。第一，簡(jiǎn)報(bào)是代表執(zhí)行職務(wù)的重要載體，代表在人代會(huì)期間對(duì)報(bào)告的審議意見(jiàn)，多數(shù)只能通過(guò)簡(jiǎn)報(bào)這種形式反映出來(lái)，簡(jiǎn)報(bào)成了反映代表審議發(fā)言的主要工具。第二，簡(jiǎn)報(bào)是領(lǐng)導(dǎo)了解社情民意的重要渠道，基層代表的審議發(fā)言，帶來(lái)了很多普通老百姓的意見(jiàn)，這些意見(jiàn)通過(guò)簡(jiǎn)報(bào)的記載，正好為領(lǐng)導(dǎo)了解社情民意創(chuàng)造了條件。第三，簡(jiǎn)報(bào)是宣傳黨的路線方針政策的重要途徑，高層領(lǐng)導(dǎo)的審議發(fā)言，有的是對(duì)報(bào)告內(nèi)容的進(jìn)一步闡釋解讀，有的是對(duì)黨和國(guó)家方針政策在本地貫徹的規(guī)劃設(shè)想，這實(shí)際上是一種宣傳黨的路線方針政策的好形式。第四，簡(jiǎn)報(bào)是對(duì)各項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見(jiàn)，從理論上講，代表對(duì)各項(xiàng)工作報(bào)告的審議發(fā)言，就是代表對(duì)工作報(bào)告的審議意見(jiàn)，其執(zhí)行效力應(yīng)高于同級(jí)人大常委會(huì)的審議意見(jiàn)，“一府兩院”必須研究處理。

（二）準(zhǔn)確定位人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)的作用。對(duì)人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)要進(jìn)行新的準(zhǔn)確定位，首先必須分析人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)的法律地位和它自身具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。一是法律地位，正如前文所分析，人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)記載的代表審議發(fā)言的執(zhí)行效力應(yīng)高于人大常委會(huì)的審議意見(jiàn)，這就是它的法律地位。二是簡(jiǎn)報(bào)自身具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，與新聞媒體相比，人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)具有內(nèi)部性、全面性、效力性等優(yōu)勢(shì)。根據(jù)這些特點(diǎn)，我們對(duì)人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)的作用可從三個(gè)方面定位：一是內(nèi)部情況交流；二是會(huì)議綜合資料；三是準(zhǔn)人代會(huì)審議意見(jiàn)。按照這三個(gè)定位，簡(jiǎn)報(bào)優(yōu)勢(shì)和作用就凸顯出來(lái)了。作為內(nèi)部情況交流，那就要求簡(jiǎn)報(bào)要多反映媒體對(duì)外不宜載播的內(nèi)容，如對(duì)政府工作的尖銳意見(jiàn)和影響社會(huì)穩(wěn)定的負(fù)面問(wèn)題等，并且反映情況、傳遞信息要快；作為會(huì)議綜合資料，那就要求簡(jiǎn)報(bào)要對(duì)代表審議發(fā)言盡量做到客觀全面準(zhǔn)確反映，不能為了簡(jiǎn)報(bào)排序和代表“掛名”而夾帶虛假內(nèi)容；作為準(zhǔn)審議意見(jiàn)，那就要求簡(jiǎn)報(bào)要有實(shí)實(shí)在在的內(nèi)容，多反映代表審議報(bào)告時(shí)的真知灼見(jiàn)和具體要求。

（三）提高人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)的編寫(xiě)質(zhì)量。提高人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)編寫(xiě)質(zhì)量是做好人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)工作的核心，具體工作中，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)和加強(qiáng)。一是文字要精簡(jiǎn)。所謂簡(jiǎn)報(bào)就是要“簡(jiǎn)”，如果簡(jiǎn)報(bào)不簡(jiǎn)那就不能稱之為簡(jiǎn)報(bào)，現(xiàn)在簡(jiǎn)報(bào)最大的問(wèn)題就是不簡(jiǎn)。因此，必須下決心解決這個(gè)問(wèn)題，每期簡(jiǎn)報(bào)的文字原則上控制在2000字以內(nèi)。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)其實(shí)并不難，只要做到幾不寫(xiě)就行，如領(lǐng)導(dǎo)講話式發(fā)言不寫(xiě)、代表表態(tài)性發(fā)言不寫(xiě)、與議題無(wú)關(guān)的發(fā)言不寫(xiě)、大而空的發(fā)言不寫(xiě)，這樣文字就可大大壓縮。二是內(nèi)容要求實(shí)。要圍繞會(huì)議議題，重點(diǎn)反映代表對(duì)人大及“一府兩院”工作存在問(wèn)題的揭示和剖析，對(duì)改進(jìn)工作提出的實(shí)質(zhì)性、建設(shè)性的意見(jiàn)和建議，反映代表意見(jiàn)要原汁原味”，盡量減少編寫(xiě)痕跡。三是數(shù)量要下降。原則上每個(gè)代表團(tuán)只能編發(fā)兩期簡(jiǎn)報(bào)，若有特殊情況，可用快報(bào)處理。四是把關(guān)要嚴(yán)格。簡(jiǎn)報(bào)組對(duì)代表團(tuán)交來(lái)的簡(jiǎn)報(bào)要嚴(yán)格審核把關(guān)，對(duì)那些爭(zhēng)“先”不爭(zhēng)“優(yōu)”、求“量”不求“質(zhì)”，甚至弄虛作假的簡(jiǎn)報(bào)，要堅(jiān)決拒稿、壓稿、退稿。為提高簡(jiǎn)報(bào)質(zhì)量，簡(jiǎn)報(bào)組還可派出駐團(tuán)工作人員，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)編寫(xiě)簡(jiǎn)報(bào)。

（四）建立完善人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)工作的相關(guān)制度。要充分發(fā)揮簡(jiǎn)報(bào)的作用，必須要有相應(yīng)的制度作保障。在制度建設(shè)上，可從兩個(gè)方面著手，其一是專(zhuān)門(mén)制定人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)工作制度，其二是在人民代表大會(huì)議事規(guī)則中作出規(guī)定，不論采用哪種方法，對(duì)以下幾項(xiàng)工作必須予以明確。一是人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)的性質(zhì)、地位、作用。如果這些內(nèi)容不予以明確，那么簡(jiǎn)報(bào)工作就會(huì)失去存在的根基，也不可能發(fā)揮作用，與其浪費(fèi)人力物力財(cái)力，還不如不做這項(xiàng)工作。二是人代會(huì)簡(jiǎn)報(bào)的工作流程。除了對(duì)簡(jiǎn)報(bào)編發(fā)流程進(jìn)行一般性規(guī)定外，重點(diǎn)要對(duì)簡(jiǎn)報(bào)成果的運(yùn)用作出規(guī)定。要明確要求人大和“一府兩院”對(duì)簡(jiǎn)報(bào)中反映出來(lái)的代表意見(jiàn)，全面收集整理，梳理成條，交由相關(guān)部門(mén)研究辦理。三是對(duì)辦理結(jié)果的處理程序。人大常委會(huì)和“一府兩院”對(duì)建議意見(jiàn)的辦理結(jié)果，要通過(guò)一定的形式向代表通報(bào)，并向下一次人代會(huì)書(shū)面報(bào)告。如有必要，還可在人代會(huì)上進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，如果代表對(duì)辦理結(jié)果不滿意，則應(yīng)繼續(xù)辦理。

（作者系重慶市奉節(jié)縣人大常委會(huì)辦公室副主任）