柯水發(fā)　趙鐵珍　黨鳳蘭

摘 要：通過剖析當前退耕還林工程農(nóng)戶參與程度狀況，指出了農(nóng)戶參與層次和參與深度有待提升；進而提出了一套激勵農(nóng)戶參與的工程運行機制創(chuàng)新體系，包括可持續(xù)的農(nóng)戶自我發(fā)展機制、參與式的工程運行機制和公平有效的配套保障機制，并重點分析了多元補償激勵機制、林權安全保障機制、退耕生態(tài)林國家收購機制等政府配套保障機制。

關鍵詞：退耕還林；激勵；參與；機制；創(chuàng)新

收稿日期：2009-02-06

作者簡介：柯水發(fā)（1977—），男，福建安溪人，北京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院副教授，博士，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所在站博士后，主要從事林業(yè)政策與林農(nóng)行為研究。

中圖分類號：S721 文獻標識碼：A 文章編號：1005-569X(2009)02-0001-05

國務院于2007年8月9日出臺了《關于完善退耕還林政策的通知》之后，如何進一步加大機制創(chuàng)新力度激勵農(nóng)戶主動參與工程建設，成為一個重要的研究課題。退耕還林工程自1999年開始試點至2005年，共涉及到3200多萬農(nóng)戶、1.24億農(nóng)民^［1］。農(nóng)戶是退耕還林工程的實施主體，農(nóng)戶的持續(xù)有效參與對于退耕還林工程的有效性和持續(xù)性至關重要。然而，當前國內(nèi)外對退耕還林工程的研究文獻較多，但主要集中于工程實施情況、工程管理、工程政策問題、工程技術措施、工程成效、工程影響、工程監(jiān)測等方面的研究，缺乏從農(nóng)戶參與工程的角度系統(tǒng)地開展研究。因此，本研究側(cè)重于從促進農(nóng)戶主動有效參與的角度來探索退耕還林工程運行機制創(chuàng)新，對于可持續(xù)地科學實施退耕還林工程，構建和諧現(xiàn)代林業(yè)，保障林農(nóng)權益，促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有較為重要的理論研究意義和實踐參考價值。

1 退耕還林工程農(nóng)戶參與程度分析

通過對退耕還林工程農(nóng)戶參與程度的分析，可以窺見農(nóng)戶的參與狀況和參與特征，以便更加有效地對農(nóng)戶參與行為加以激勵。世界銀行社會發(fā)展

部把參與水平界定為信息分享參與、咨詢參與、合作參與和賦權參與4個層次，其中，信息分享參與是一種單向交流，咨詢參與是一種雙向交流，合作參與是分享決策和資源的控制權，賦權參與是轉(zhuǎn)移決策和資源的控制權。這種分類方法可以為項目中的參與程度評價提供一個簡潔的分析框架。因此，此種分類方法為本研究農(nóng)戶參與行為的研究提供了分析框架和理論基礎。本文在此將退耕還林工程的實施過程分為工程立項規(guī)劃設計、工程具體實施和工程檢查驗收3個階段，并運用前文參與程度分析框架對農(nóng)戶參與程度加以分析。

從表1來看，當前的農(nóng)戶參與多數(shù)為低層次的參與，即多數(shù)為咨詢性質(zhì)和信息分享性質(zhì)的參與。而缺少合作性質(zhì)和賦權性質(zhì)的參與。在退耕還林工程中，工程的實施仍然是由政府主導來完成的，群眾只是以投工投勞為主，群眾具有的豐富實踐經(jīng)驗沒有發(fā)揮出來。盡管當前農(nóng)戶參與退耕的積極性很高，農(nóng)戶參與面很廣，但農(nóng)戶的參與層次普遍不高，多數(shù)農(nóng)戶的參與為被動的接受性參與，即信息提供或咨詢性的參與，而缺少合作性質(zhì)和賦權性質(zhì)的參與。工程實施中參與式方法運用不充分，農(nóng)戶的參與深度還存在不足。因此，對于退耕工程而言，可以進一步引入?yún)⑴c式發(fā)展理論，進行工程運

行機制創(chuàng)新，走參與式社區(qū)林業(yè)發(fā)展道路，充分體現(xiàn)出廣大農(nóng)戶在項目選擇、規(guī)劃、實施、監(jiān)測、評價和管理過程中的有效參與，而不是形式上的介入。在提高農(nóng)戶參與程度的過程中，不斷提高農(nóng)戶的參與動力和責任意識，增強農(nóng)戶的自我組織和持續(xù)發(fā)展能力，這是確保退耕工程更具持續(xù)性的重要保障。

2參與式的工程運行機制創(chuàng)新

參與式方法是當前國際合作發(fā)展項目領域被廣泛采用的一種工作方法。參與式方法是發(fā)展主體積極、全面地介入發(fā)展項目的有關決策、實施、管理和利益分享等過程的一種方法^［2，3］。在退耕還林中，農(nóng)民是工程實施的主體，農(nóng)民應當平等自愿地參與該項工程^［4］。工程主管部門和實施單位通過將參與式工具或方法應用于退耕還林工程，可以創(chuàng)造和諧的工程實施環(huán)境，增強農(nóng)戶參與的積極性和主動性，從而真正達到退耕還林的根本目的。參與式的工程運行機制，主要包括參與式工程規(guī)劃機制、參與式工程競標機制、參與式監(jiān)測評估機制、參與式工程管理機制等，這些機制創(chuàng)新可以有效地促進農(nóng)戶主動參與。

2.1 參與式退耕還林規(guī)劃機制

在目前的退耕還林工程實施過程中，多數(shù)地方工程區(qū)仍沿用傳統(tǒng)的工程規(guī)劃。然而，我們也欣喜地看到，已有部分地區(qū)嘗試性地開展了一些參與式退耕還林規(guī)劃實踐，據(jù)2003年第2期《林業(yè)與社會》刊載，甘肅清水縣2003年春季以來，為充分調(diào)動農(nóng)民的退耕還林工程中讓退耕農(nóng)戶直接參與退耕還林工程的規(guī)劃設計，將10萬畝退耕還林任務全部落實到了農(nóng)戶，在設計中堅持因地因樹而宜，尊重農(nóng)戶喜歡的樹種和造林模式，使設計更具指導性。在理論研究方面，一些學者,如鄧華鋒^［4］；先開炳^［5］；李維長等^［6］；曾發(fā)林等^［7］也積極率先開展了退耕工程參與式方法運用研究，從而為各工程區(qū)改進退耕工程規(guī)劃提供了理論指導和經(jīng)驗借鑒。

參與式是相對于傳統(tǒng)作法而言的，其特點是：項目的主體是農(nóng)戶，以人為本，充分重視農(nóng)戶的愿望、利益和需求。參與式規(guī)劃是一種自下而上的規(guī)劃方法，農(nóng)戶是規(guī)劃的中心，是規(guī)劃的基本單元和實施的主體。參與式退耕還林規(guī)劃是一種全新的林業(yè)規(guī)劃方法，與傳統(tǒng)林業(yè)規(guī)劃方法不同，在遵循大的原則前提下，決策是由農(nóng)民自己做出，是一個“從下而上”的過程，是在技術員詳細宣傳、介紹項目后，讓農(nóng)民充分了解項目細節(jié)，然后自行決定是否參加項目；自主選擇造林地、造林模型、造林樹種、株行距；自主決定各自參與造林面積以及造林的撫育、管護方式，林產(chǎn)品利益分成比例及分配辦法，在這種模式中，技術員只提供技術咨詢。

在前人研究的基礎上，筆者嘗試性地將參與式退耕還林規(guī)劃機制設計如下：政府首先通過退耕還林相關政策宣傳，幫助農(nóng)戶加深對工程及工程政策的認知，以形成是否參與的行為意愿；第三步工程工作人員實地調(diào)查農(nóng)戶參與意愿，進一步確認自愿參與退耕的地塊、面積、還林模式、林種結構等信息，并對上述信息加以登記造冊；第三步，將村社農(nóng)民的退耕意愿情況加以公示反饋，如無異議，則進一步編制匯總村社退耕計劃，然后逐級上報退耕還林計劃；第四步，計劃獲核實批準后，下達計劃并基于村社加以實施；第五步，具體開展參與式作業(yè)設計及具體的造林活動；最后經(jīng)參與式檢驗收后兌現(xiàn)相關政策，實現(xiàn)農(nóng)戶合理退耕意愿的滿足。

由此可見，參與式退耕工程規(guī)劃具有以人為本、農(nóng)戶參與程度高的特點，項目目標符合農(nóng)戶的需求，有利于提高社區(qū)及社區(qū)農(nóng)戶的自我發(fā)展能力。

2.2參與式退耕還林招投標機制

招標投標制是適應市場經(jīng)濟規(guī)律的一種競爭方式，是加強工程管理的重要經(jīng)濟手段，對維護工程建設的市場秩序，控制建設工期，保障工程質(zhì)量，提高工程效益具有重要意義?！吨腥A人民共和國招標投標法》對工程招標投標管理的方式、程序、內(nèi)容等都做出了明確規(guī)定。1997年國家計委頒布的《國家基本建設大中型項目實行招標投標的暫行規(guī)定》要求：建設項目主體工程的設計、建筑安裝、監(jiān)理和主要設備、材料供應、工程總承包單位以及招標代理機構，除保密上有特殊要求或國務院另有規(guī)定外，必須通過招標確定。招投標是招標人發(fā)出招標公告，說明需要采購商品或發(fā)包工程項目的具體內(nèi)容，邀請投標人在規(guī)定的時間和地點投標，從中擇優(yōu)選出最有利于招標人的投標人，并與之簽訂合同，使交易得以實現(xiàn)的一種交易方式，具有公開、公平、公正、競爭、擇優(yōu)等特點。從經(jīng)濟學的角度分析，招投標能夠發(fā)揮信息揭示和信息傳播的功能，有效減少信息不對稱缺點，降低交易成本。

在市場經(jīng)濟條件下，退耕還林工程項目也應該適當引入招投標機制，以確保工程實施的公平性、科學性、經(jīng)濟性和合理性。當前，有些工程區(qū)開展過一些類似的實踐，如河北霸州市在2002年的退耕還林中，曾經(jīng)面向社會公開招標，無償承包，在社會上引起了強烈反響，競標者多達1500人，100公里的市管堤防綠化工程被搶包一空。目前，兩條堤防已全部綠化達標，造林12300畝，植樹70萬株，收到了良好的效果。但筆者認為這些招投標實踐尚不普遍，也不規(guī)范。

在此，筆者嘗試性地提出一套較為全面的工程招投標機制創(chuàng)新體系，具體包括：工程規(guī)劃設計招投標機制、退耕任務指標招投標制、林木種苗供給招投標機制、工程設備材料采購招投標機制、工程作業(yè)施工隊伍招投標機制、工程監(jiān)理招投標機制等。通過引入上述招投標機制，以確保工程規(guī)劃的科學性和合理性，退耕指標分配的公平性和合理性，種苗供給的優(yōu)質(zhì)性和經(jīng)濟性，材料采購的經(jīng)濟性和公正性，作業(yè)施工質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)性和經(jīng)濟性，工程監(jiān)理工作的有效性和公正性。工程主管部門可以通過引入這些競標機制，提高退耕工程實施過程的公開性、公正性、公平性，讓廣大農(nóng)戶有更多的參與權、知情權和監(jiān)督權，有利于提高農(nóng)戶參與層次。當然，在具體的招投標實踐中，也存在著程序復雜化和一部分農(nóng)戶缺乏能力難以實際參與的弊端，這有待于在實踐中進一步加以研究解決。

2.3 參與式工程監(jiān)測評估機制

監(jiān)測是在一定的時間范圍(如一個項目周期)內(nèi)系統(tǒng)地、定期收集、整理、分析與項目有關的信息資料，以觀察和測定變化的趨勢。評估是定期了解、評價和回顧項目干預措施或研究變化和影響，以判斷其有效性和持續(xù)性。參與式的監(jiān)測評估就是在監(jiān)測評估專家與項目所在地利益相關群體共同討論、共同參與的前提下進行的一種評估模式。

參與式監(jiān)測評估是一種從國外引進的新型的監(jiān)測評估方法，它是在傳統(tǒng)監(jiān)測評估的基礎上，充分考慮監(jiān)測評估相關團體的參與性、內(nèi)容的有效性、過程的效率、基層的權力等各方面，融合參與式農(nóng)村評估(Participatory Rural Appraisal PRA)、矩陣分析法、流程圖、問題樹、專題定點小組訪談、半結構式訪談等眾多的先進手段和方法后，形成的一種定性描述和定量分析相結合的監(jiān)測評估方法。

參與式退耕還林監(jiān)測評估，在實施目的、實施主體、監(jiān)評指標體系、實施頻率、實施程序、農(nóng)戶參與性質(zhì)上，有異于傳統(tǒng)的工程監(jiān)測評估(表2)。參與式退耕還林監(jiān)測評估是強調(diào)以各利益主體(特別是農(nóng)戶)參與為核心的監(jiān)測評估方法?！皡⑴c”既是目的也是手段，通過涉及項目的所有相關單位的參與，充分挖掘和綜合各個單位知識和能力，以期能夠獲得真實的、符合本土利益的監(jiān)測評估結果?！皡⑴c”應該在監(jiān)測評估過程中體現(xiàn)出普遍性、全程性、深入性。應最大限度使涉及項目的各個單位都參與進來，以保證在監(jiān)測評估過程中能夠考慮到各個方面的影響和利益。參與式退耕還林監(jiān)測評估的目的是對參與農(nóng)戶進行賦權，讓社區(qū)成員充分參與到項目實施的全過程，并使他們成為甄別項目成功與否的判定者，但使用的方法應簡約明了，讓當?shù)鼐用窬哂谐删透?、擁有感和責任感。讓他們提出自己的發(fā)展愿望，從而促使社區(qū)成員向他們認為能夠成功的方向努力。

2.4 其它參與式退耕還林工程管理機制

常言道：“三分造，七分管”。要長期確保造林成效，工程管理部門必須讓退耕農(nóng)戶更廣泛地參與工程管理，特別是參與到對工程建設的管理全程?？蛇\用參與式方法探索出一些更有效的工程管理機制和模式，加強管理機構的管理制度建設。具體而言，工程管理部門可以通過進一步構建參與式工程政策咨詢機制、參與式工程政策制定聽證機制、參與式立項調(diào)查機制、參與式工程信息反饋機制、參與式工程檢查驗收機制、參與式工程宣傳機制、參與式工程管護機制等。上述機制的構建，將有利于提升農(nóng)戶參與層次，并最終有利于優(yōu)化工程管理和工程績效。

3 結 論

當前，退耕還林工程系由政府主導實施的，群眾主要以投工投勞為主，農(nóng)戶具有的豐富實踐經(jīng)驗沒有發(fā)揮出來。盡管當前農(nóng)戶參與退耕的積極性很高，參與面也很廣，但農(nóng)戶的參與層次有待提高，多數(shù)農(nóng)戶的參與為被動的接受性參與，即信息提供或咨詢性的參與，工程實施中參與式方法運用不充分，農(nóng)戶的參與深度還存在不足。因此，在退耕還林工程實施過程中，應該進一步加強機制創(chuàng)新，嘗試構建起一套參與式工程運行機制，如參與式退耕還林規(guī)劃機制，參與式退耕還林招投標機制，參與式退耕還林監(jiān)測評估機制等。上述這些機制創(chuàng)新設計如能真正付諸實踐，將會進一步激勵農(nóng)戶持續(xù)有效地參與退耕還林工程，有助于提高退耕還林工程的有效性和持續(xù)性，并最終有利于實現(xiàn)退耕還林工程目標。

參考文獻：

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［6］ 李維長,鄧華鋒.參與式方法在退耕還林工程規(guī)劃設計中的實踐——以四川省渠縣為案例［J］.林業(yè)與社會，2003(3)：4~8.

［7］ 曾發(fā)林,羅小林.參與式方法在退耕還林還草工程規(guī)劃設計中的應用［J］.林業(yè)與社會,2003(4):21~23.

Analysis on Mechanism Innovation in Driving the PeasantHouseholdto Participate in the Conversionof Cropland to Forestland Program

Ke Shuifa1，3,Zhao Tiezhen2, Dang Fenglan3

（1.Rural Development Institute, Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China;

2.Economics and Development Research Center of State Forestry

Administration, Beijing 100714，China;

3.Economics and Management College of Beijing Forestry University, Beijing 100083，China）

Abstract: The paper first analyzes current participation degree about peasant household participate in the Conversion of Cropland to Forestland Program (CCFP)，and points out the participation level and depth should be promoted．The paper proposes a set of mechanism innovation systems to drive the household participation，including the sustainable peasant household self-development mechanism，the participatory project implementation mechanism and the fair effective safeguard mechanism．Then the author putts the emphasis on the last mechanism，the multi-kind of compensation mechanism，the safeguard mechanism on forestry property rights，the government purchase ecology forest mechanism，and so on．

Key words: the conversion of cropland to forestland program；drive；participation； mechanism；innovation