張　煒

摘要：我國(guó)高等教育財(cái)政撥款存在著“中部塌陷”的現(xiàn)象。湖北、湖南、安徽、江西、河南、山西六省的高等教育生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)位于各地區(qū)的最低檔次。造成這一現(xiàn)象的原因主要是中部六省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 “中部塌陷”的大環(huán)境；此外，現(xiàn)階段我國(guó)高等教育財(cái)政撥款模式和相關(guān)的教育財(cái)政政策也在一定程度上刺激了中部地區(qū)高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)“非均衡”發(fā)展的實(shí)踐。加大中央教育財(cái)政對(duì)中部六省的轉(zhuǎn)移支付，重視從績(jī)效和地區(qū)需求來(lái)構(gòu)建高等教育財(cái)政撥款激勵(lì)機(jī)制是解決這一問(wèn)題的主要途徑。

關(guān)鍵詞：高等教育財(cái)政；六??；中部塌陷；撥款

一、引言

近幾年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)東北老工業(yè)基地和西部大開(kāi)發(fā)的政策傾斜，中部六省的發(fā)展壓力驟然增大，甚至面臨中部塌陷的困境。①中部六省人多地少，其人均國(guó)民生產(chǎn)總值低于全國(guó)的平均水平?！?007年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)表明：中部六省國(guó)土面積合計(jì)102.81萬(wàn)平方公里，為全國(guó)的10.71%；2006年，六省的國(guó)民生產(chǎn)總值之和為43217.98億元，占當(dāng)年全國(guó)GDP的20.49%；同年,六省人口總計(jì)35251萬(wàn)，占當(dāng)年全國(guó)總?cè)丝诘?6.82%；六省的人均GDP為12260元,低于同年全國(guó)人均GDP的16046元。然而，中部六省同是又是我國(guó)高校集中和在校學(xué)生密集的區(qū)域之一——2006年，六省共有公辦普通高等學(xué)校471所，占全國(guó)1867所公辦普通高等學(xué)校的25.23%；六省公辦普通高等學(xué)校共有在校學(xué)生477.70萬(wàn)人，占全國(guó)的27.47%。

二、我國(guó)高等教育財(cái)政撥款的“中部塌陷”現(xiàn)象

現(xiàn)階段，我國(guó)高等教育財(cái)政撥款呈現(xiàn)出“中部塌陷”的現(xiàn)象。

表1的數(shù)據(jù)顯示：1996年，中部六省高等教育生均事業(yè)費(fèi)撥款都位于6000元以下，排在全國(guó)省市區(qū)的倒數(shù)第一檔和倒數(shù)第二檔。10年后，這一基本格局仍未能改變：2006年高等教育生均事業(yè)費(fèi)撥款在4500元以下的地區(qū)又包括中部六省，六省的排序依然靠后；與此形成對(duì)照的是，東部的北京、上海、天津、廣東、浙江以及西部的西藏、青海等省市的生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)經(jīng)費(fèi)撥款一直位居全國(guó)前列。此外，據(jù)《2006年教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)表》的數(shù)據(jù)顯示：2006年中部六省高等教育預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)平均增幅為9.62%，既低于東部地區(qū)的14.67%，也低于西部地區(qū)的10.17%。

表2則進(jìn)一步顯示了東、中、西部各省區(qū)的高等教育生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)及其構(gòu)成的詳細(xì)情況。1996年，東、中、西部三大區(qū)域的高等教育生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)的平均值分別為8726元、5209元、7086元；2006年分別為7194元、3363元、4533元；雖然總體上仍維持著“東部＞西部＞中部”的生均經(jīng)費(fèi)支出格局，但東部與中、西部的差距在拉大。另一方面，從高等教育生均預(yù)算內(nèi)個(gè)人經(jīng)費(fèi)與公用經(jīng)費(fèi)（P/N）的比值來(lái)看：1996年，三大區(qū)域的P/N均值的差異不大，比例關(guān)系為1.02∶1.08∶1.02——即我國(guó)高等教育預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)中的個(gè)人經(jīng)費(fèi)與公用經(jīng)費(fèi)比例東、中、西部沒(méi)有顯著的差異，幾乎各占一半；但到了2006年，各區(qū)域高等教育預(yù)算內(nèi)個(gè)人經(jīng)費(fèi)迅速增長(zhǎng)，此時(shí)的比例關(guān)系為2.28∶2.53∶2.12，中部六省的人員經(jīng)費(fèi)占事業(yè)費(fèi)的比重最大而公用經(jīng)費(fèi)所占比重最少。對(duì)各區(qū)域的P/N值的離散情況的方差測(cè)算結(jié)果顯示：1996年，中部和東部的P/N值具有較低的離散程度，分別為0.02和0.03；而隨著高等教育經(jīng)費(fèi)改革的深入，2006年只有中部六省的P/N值具有較低的離散程度——其方差為1.22，遠(yuǎn)低于東部的6.27和西部的2.11。高等教育經(jīng)費(fèi)支出的區(qū)域結(jié)構(gòu)性的特征差異充分表明：中部六省高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入水平相對(duì)較低且在結(jié)構(gòu)上有較強(qiáng)的內(nèi)在一致性。

三、我國(guó)高等教育財(cái)政撥款的“中部塌陷”的原因分析

（一）中部六省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“中部塌陷”

對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“中部塌陷”現(xiàn)象的歸因，主要包含以下四個(gè)方面。第一，改革開(kāi)放以來(lái)，中部地區(qū)的資本積累率相對(duì)較低。2006年中部人口占全國(guó)的26.82%，GDP占全國(guó)的20.49%,資本形成額只占18.50%,而固定資產(chǎn)投資只占全國(guó)的18.57%。[１]第二，在非均衡發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下,一段時(shí)期以來(lái)國(guó)家投資重點(diǎn)在東部和西部。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：20世紀(jì)80年代全國(guó)基建投資累計(jì)達(dá)9000億元，其中投放在東部的占50.1%，西部、中部九省分別占26.6%和16.3%，不分地區(qū)的占7%。與此同時(shí),財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的年增長(zhǎng)率的比重為:東部16.86%、西部14.21%、中部九省11.17%。［２］第三，中部地區(qū)金融市場(chǎng)發(fā)展還不夠充分。1995年至2005年中部地區(qū)的人均存、貸款率均落后于東部和西部，也低于同期全國(guó)平均水平。［３］第四，中部六省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化演進(jìn)水平相對(duì)較低。2006年，全國(guó)第一產(chǎn)業(yè)占總產(chǎn)值的比重為11.73%,而同期中部六省為15.30%，比全國(guó)平均水平高3.57%；六省的第三產(chǎn)業(yè)占總產(chǎn)值比重為36.20%，比全國(guó)平均水平39.35%低3.15%。上述多方面的因素造成了中部六省地方財(cái)政能力一直相對(duì)有限，在2006年財(cái)政收支和地區(qū)人均GDP排名中，山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南的財(cái)政收入和支出分列31省市區(qū)（不含港、澳、臺(tái)）的第11、15、23、8、14、13位和15、14、22、6、12、11位；而人均GDP則分列第15、28、24、16、17、21位。②

由于一些地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，地方高等教育的政策所規(guī)定的經(jīng)費(fèi)投入難以落實(shí)的情況時(shí)有發(fā)生。例如由于地方財(cái)力有限，某省的地方高校生均事業(yè)費(fèi)一度嚴(yán)重不足——政府實(shí)際投入標(biāo)準(zhǔn)一直維持在3000元/生以下，而部分地方院校甚至只有1900元/生，遠(yuǎn)低于中央直屬高校7000元/生的標(biāo)準(zhǔn)；此外，該地區(qū)部屬高校的“985工程”、“211工程”大部分配套經(jīng)費(fèi)多年以來(lái)也沒(méi)有得到完全落實(shí)。［４］在地方政府財(cái)力嚴(yán)重不足的前提下，高校發(fā)展經(jīng)費(fèi)的獲得更加依賴于銀行貸款。而截止到2006年底，湖北、湖南、安徽、山西等省的省屬高校負(fù)債總額均超過(guò)了60億元。

總之，“中部塌陷”現(xiàn)象不僅表現(xiàn)在地區(qū)的國(guó)民生產(chǎn)總值等宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等方面，也反映在高等教育財(cái)政投入方面。中部六省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“中部塌陷”的大背景決定了中部六省在地方高等教育財(cái)政投入方面提高的有限性和不可持續(xù)性，這是首要的、基本的決定因素。

（二）我國(guó)高等教育財(cái)政撥款體制的消極影響

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)高等教育財(cái)政撥款體制歷經(jīng)兩次變革：第一次是1985年由“基數(shù)+發(fā)展”轉(zhuǎn)向“綜合定額+專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助”；第二次則是發(fā)端于2000年的教育部試點(diǎn)部門(mén)預(yù)算改革，開(kāi)始于2002年的由“綜合定額+專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款模式轉(zhuǎn)向“綜合+專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算”的撥款改革。第一次改革將增量撥款的“基數(shù)”部分由依據(jù)“歷史數(shù)據(jù)”變革為依據(jù)高校自身的“規(guī)模層次”，這在客觀上促進(jìn)了我國(guó)高校通過(guò)擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模、提升辦學(xué)層次來(lái)獲得更多的教育經(jīng)費(fèi)。第二次改革從財(cái)政管理體制“現(xiàn)代化”的高度將高等教育財(cái)政撥款正式納入教育部門(mén)和高校的預(yù)算管理，這是我國(guó)邁向現(xiàn)代高等教育財(cái)政管理的關(guān)鍵性步驟。但由于歷史因素和種種原因，改革還沒(méi)有最終完成——撥款的“綜合”部分的具體操作和執(zhí)行仍主要沿用原有的撥款標(biāo)準(zhǔn)或稍加變通；而真正發(fā)生著積極變化的是“專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助”部分——這部分需要根據(jù)高校的部門(mén)或項(xiàng)目的自身預(yù)算提請(qǐng)相關(guān)申請(qǐng)，由教育部組織專(zhuān)家審核、財(cái)政部和教育部再將這部分經(jīng)費(fèi)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)劃撥。

現(xiàn)階段，我國(guó)高等教育財(cái)政撥款模式處于從“綜合定額+專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助”模式向“綜合+專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算”模式轉(zhuǎn)型的過(guò)程中。然而，由于改革實(shí)踐過(guò)程中的種種困難和問(wèn)題還沒(méi)有得到真正、徹底地解決，改革并沒(méi)有從根本上改變我國(guó)高等教育財(cái)政撥款的基本流程和“成本—增量”撥款的實(shí)質(zhì)。因此，我國(guó)高等教育“綜合定額+專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助”撥款模式的“重視辦學(xué)層次和規(guī)模，忽視培養(yǎng)質(zhì)量、辦學(xué)特色和績(jī)效”的消極影響至今仍未完全肅清。

在這樣的撥款體制下，中部六省的高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥付也不可避免的存在著“重點(diǎn)地區(qū)，重點(diǎn)投入；重點(diǎn)高校，重點(diǎn)投入；重點(diǎn)專(zhuān)業(yè)，重點(diǎn)投入”的非均衡發(fā)展的“戰(zhàn)略規(guī)則”。《2005年中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)顯示：2004年，我國(guó)共有公辦普通高校1505所，其中中央直接管理的高校111所，地方直接管理的高校1394所。當(dāng)年，中央高校財(cái)政總收入為736億元，校均財(cái)政收入為6.63億元；地方高校財(cái)政收入為1264億元，校均財(cái)政收入為0.97億元，僅為中央高校的14.63%。由此可見(jiàn)，在“非均衡發(fā)展戰(zhàn)略”下，中央高校占據(jù)了政府高等教育財(cái)政投入大部分資源。與東部和西部的中央高校相比，無(wú)論從分布的數(shù)量還是財(cái)政投入的經(jīng)費(fèi)上來(lái)講，中部六省的中央高校都不占優(yōu)勢(shì)。如表3所示，我國(guó)中央直接管理的高校主要集中在東部地區(qū)：東部十省市匯集了47所教育部屬高校、63所“211工程”高校和16所“985工程”高校，超過(guò)了西部十一省市區(qū)和中部六省的總和。此外，東部15所“985工程”大學(xué)的一期共建投入校均達(dá)到了9.3億元，明顯高于西部和中部六省的校均水平；中部六省的部屬高校、“211工程”高校、“985工程”高校在數(shù)量上與西部地區(qū)相當(dāng)，校均“985工程”大學(xué)的一期共建投入還略低于西部高校。

中部六省的中央高校集中了六省地方政府的大量高等教育財(cái)政資源。此外，中部六省的教育部屬高校、“211工程”和“985工程”國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)高校幾乎全部集中在六省的省會(huì)城市。從共建的協(xié)議上講，這些省會(huì)地區(qū)要么給予配套經(jīng)費(fèi)直接撥付，要么提供用地、交通、水電等配套工程的間接支撐。高等教育非均衡發(fā)展的財(cái)政撥款政策與實(shí)踐使得地方政府對(duì)地方普通高校和專(zhuān)科、職業(yè)技術(shù)院校的財(cái)政投入的意識(shí)進(jìn)一步弱化，在高等教育進(jìn)入大眾化的階段，經(jīng)費(fèi)投入常年達(dá)不到相關(guān)規(guī)定的生均投入標(biāo)準(zhǔn)。由于在區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略下，中部六省很難得到中央在政策和經(jīng)費(fèi)上的重點(diǎn)支撐，中部六省高等教育財(cái)政撥付就會(huì)傾向?qū)ι贁?shù)規(guī)模大、層次高的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)高校加大投入——因?yàn)檫@樣既能夠保持與國(guó)家高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的一致，又能夠迅速得到共建畢業(yè)生、地區(qū)重點(diǎn)工程建設(shè)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)發(fā)展、科技企業(yè)孵化等顯著的“軟實(shí)力”上的回報(bào)。因此，在現(xiàn)有的“成本—增量”型撥款模式下，地方非重點(diǎn)本科、專(zhuān)科和職業(yè)技術(shù)院校的專(zhuān)業(yè)、特色產(chǎn)出和績(jī)效發(fā)展常常被地方財(cái)政投入所忽視——在大學(xué)生眾多且重點(diǎn)高校實(shí)力超群的中部六省尤為如此。

（三）財(cái)政投入政策重心轉(zhuǎn)移：分稅制改革與義務(wù)教育投入改革的影響

在我國(guó)，1994年開(kāi)始實(shí)施的“分稅制”財(cái)政體制具有“讓利不分權(quán)”、“事權(quán)劃分不明晰”、“財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一”、“轉(zhuǎn)移支付體制滯后”等特點(diǎn)。實(shí)施“分稅制”財(cái)政體制后，地方財(cái)政占總財(cái)政收入的比重由1998年的51%下降到2006年的45%。③尤其是中、西部大多數(shù)省份的地方政府由于稅基小而雜、不成體系、征收困難等原因，造成了這些地區(qū)地方財(cái)政收入水平較低、公共經(jīng)費(fèi)撥款積極性不高的不利局面。以湖北省為例，2006年湖北財(cái)政收入按結(jié)構(gòu)比重的前五位依次為營(yíng)業(yè)稅、增值稅、行政性收費(fèi)、企業(yè)所得稅和城市維護(hù)建設(shè)稅，分別占當(dāng)年財(cái)政收入的24.22%、16.34%、12.85%、9.99%和6.34%；而其后20多項(xiàng)稅費(fèi)收入的總共僅占全部財(cái)政收入的30.26%，其中有的稅費(fèi)項(xiàng)目收入還不足50萬(wàn)。④

在分稅制實(shí)施改革的六年后，為了進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，鞏固分稅制改革的成果，我國(guó)從2000年開(kāi)始在安徽試點(diǎn)取消農(nóng)業(yè)稅。2005年中部六省取消了農(nóng)業(yè)稅，2006年全國(guó)范圍內(nèi)全面取消了農(nóng)業(yè)稅。中部六省是我國(guó)的“魚(yú)米之鄉(xiāng)”，取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)六省地方政府財(cái)政收入的影響程度要高于東部和西部地區(qū)（見(jiàn)表4）。2000年，中部六省農(nóng)業(yè)稅收入合計(jì)為61.22億元，占同年六省財(cái)政總收入比重達(dá)到了5.87%；這個(gè)比重明顯高于西部的4.61%和東部的1.10%。

分稅制改革從地方政府宏觀財(cái)政收入上間接影響了中部六省高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的撥付；而我國(guó)的義務(wù)教育財(cái)政投入改革則直接影響了中部六省高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的撥付。2001年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》，規(guī)定了我國(guó)義務(wù)教育投入“以縣為主”。而實(shí)際上，我國(guó)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異極大，中、西部縣級(jí)財(cái)政無(wú)力負(fù)擔(dān)義務(wù)教育投資；另一方面中央教育財(cái)政對(duì)義務(wù)教育撥付力度相對(duì)不足。為了改變這一情況，2005年國(guó)務(wù)院又頒布了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》?！锻ㄖ芳哟罅耸〖?jí)財(cái)政對(duì)地方義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)力度，此次改革在一定程度上分流了地方政府對(duì)高等教育的投入。

表5中，中部六省2005年比2004年義務(wù)教育階段的普通中、小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)的增長(zhǎng)速度都在17%到35%之間，明顯高于普通高校9%到13%之間的增長(zhǎng)水平。其中，山西、安徽、江西三省的普通高校生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)還出現(xiàn)了顯著的負(fù)增長(zhǎng)。

此外，中部六省的財(cái)政投入政策還存在落實(shí)的問(wèn)題。我國(guó)《教育法》第五十五條規(guī)定：“各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)。”但從表6中可以看出：2006年，中部六省中只有河南和山西的預(yù)算內(nèi)教育撥款增長(zhǎng)略高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)；江西、河南、安徽則基本持平；而湖北當(dāng)年的預(yù)算內(nèi)教育撥款增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)低于地方財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)。更進(jìn)一步，從高校預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)兩個(gè)指標(biāo)來(lái)看，六省對(duì)高等教育投入的重視程度不盡相同:湖北和河南對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)更為顯著，而湖南、江西、安徽則增長(zhǎng)緩慢；此外，山西的高校預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)、湖南和江西的高校預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)還出現(xiàn)了不同程度的負(fù)增長(zhǎng)。

四、結(jié)語(yǔ)

造成中部地區(qū)高等教育經(jīng)費(fèi)“中部塌陷”的原因是多方面、復(fù)雜而又有其規(guī)律和特點(diǎn)的。除開(kāi)六省經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后原因外，我國(guó)高等教育財(cái)政體制、管理模式的不足以及財(cái)政政策缺陷都對(duì)我國(guó)地方高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥付產(chǎn)生了直接或間接的消極影響，尤其是對(duì)農(nóng)業(yè)大省多、大學(xué)生集中而高等教育整體發(fā)展水平還不高的中部地區(qū)。要解決這一問(wèn)題，筆者提出幾點(diǎn)建議。

第一，國(guó)家盡快落實(shí)教育財(cái)政投入占GDP的4%這一目標(biāo)。在加大對(duì)義務(wù)教育撥款的同時(shí)，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步鼓勵(lì)地方高等教育朝著多元化成本分擔(dān)的方向努力以更好地籌集教育經(jīng)費(fèi)。

第二，中央教育財(cái)政考慮加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)的中部地區(qū)的地方教育財(cái)政橫向和縱向轉(zhuǎn)移支付。在我國(guó)，北京、天津、上海、廣東等地區(qū)的高等教育和高等教育財(cái)政都相對(duì)發(fā)達(dá)，屬于中部地區(qū)人力資源流失的受益地區(qū)，可以考慮給予一定比例的橫向轉(zhuǎn)移。與此同時(shí)，財(cái)政部、教育部可以根據(jù)中部六省地方高校生均投入的標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)的差距，一方面督促省級(jí)財(cái)政切實(shí)加大投入，另一方面加強(qiáng)對(duì)這些地區(qū)高等教育的縱向轉(zhuǎn)移支付力度。

第三，進(jìn)一步深化高等教育財(cái)政管理體制改革，加強(qiáng)高等教育現(xiàn)代會(huì)計(jì)制度的建立，重視地方高校的專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)和績(jī)效發(fā)展，并由此改革現(xiàn)有的高等教育財(cái)政撥付制度。建立真正公平、有效的高等教育財(cái)政撥付的激勵(lì)機(jī)制是解決這一問(wèn)題的根本辦法之一。

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①本研究中的“中部”專(zhuān)指湖北、湖南、安徽、江西、河南和山西六省。

②④數(shù)據(jù)來(lái)自《2007年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

③數(shù)據(jù)根據(jù)《2007年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《1999年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》整理而來(lái)。

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