(福建師范大學，福建福州350007)

摘要：街頭官僚理論是近些年公共行政學理論的一個前沿領域。處于公共政策執(zhí)行末梢環(huán)節(jié)的“街頭官僚”生存于公共政策執(zhí)行資源稀缺和公共服務彈性需求的夾縫之中，出現績效目標異化，表現出典型的行動邏輯——激勵不足、規(guī)則依賴、選擇行為、一線棄權和理性逐利，在公共利益權威分配的過程中產生偏差。矯正街頭官僚政策執(zhí)行偏差的主體路徑包括三個方面：政策執(zhí)行機構的內部改革，政策執(zhí)行直接主體的自我優(yōu)化，政策執(zhí)行間接主體（目標團體）的問責監(jiān)督。

關鍵詞：績效目標異化；街頭官僚；政策執(zhí)行偏差；主體路徑

中圖分類號： D63文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2009）02-0039-05

收稿日期：2008-11-21

作者簡介：李旭琴（1984－），女，福建龍巖人，福建師范大學公共管理學院行政管理2007級碩士研究生，研究方向：地方政府治理與基層公務員制度。

“街頭官僚”（Street-Level Bureaucrat）一詞最早出現于1977年李普斯基《建立一個街頭官僚理論》一文。1980年，他正式出版《街頭官僚：公共服務中個人的困惑》，標志著街頭官僚理論正式建立。該理論強調政策制定與政策執(zhí)行是沒有截然區(qū)分的、充滿了上級與下級之間、政府與社會之間往來互動的過程。它從自下而上的微觀路徑出發(fā)，將在一系列約束之下握有自由裁量權的底層官僚視為研究政策制定與執(zhí)行的起點，研究其在公共服務直接供給中所做出的選擇。

一、街頭官僚的涵攝及行動性質

“街頭官僚是指位處基層和最前線的政府工作人員，是政府雇員中直接和公眾打交道的公務員”[1]90，是擁有真正政策判斷力的第一線官員。為便于討論，本文仍沿用“官僚”一詞。參照我國《公務員法》關于公務員職位類別的規(guī)定，本文所探討的“街頭官僚”特指政府機關中直接與公民打交道的、非選舉產生的基層政府公務員，也被形象地理解為是在政府機構的“門口”或“窗口”執(zhí)行公務的政府公務員。他們主要是在履行社會管理與市場監(jiān)管職能的行政機關基層部門中直接執(zhí)行行政監(jiān)管、行政處罰、行政強制、行政稽查等現場執(zhí)法職責的公務人員。一般而言，政府機關中的街頭官僚具有五個方面的典型特征：1.處于政府機關金字塔的最底層，權力小、地位低、數量龐大，占政府機關人數的絕大部分。2.處于資源緊張和需求彈性的夾縫之中，機構目標模糊不清和績效測量困難并存，績效目標異化的可能性大。3.處于政策過程的末端，在現場向公民執(zhí)行法律法規(guī)、規(guī)章制度和上級命令等，在執(zhí)行的過程中具有再決策的權力和動因。4.廣大街頭官僚具有自主性，必須裁量是治理過程的一個常態(tài)。他們具有一定的自由裁量權，其選擇和行動“實際上是為廣泛的公共政策提供了實際執(zhí)行的意義”[2]，是政策實現的重要因素。5.街頭官僚通常在國家與社會之間、國家權力與公民權利之間的交界面執(zhí)行工作任務，其工作質量和績效表現直接構成政府機關的產出，決定著行政能力、政府形象和官民關系等，主導著公眾對政府的評價。

二、績效目標異化中的街頭官僚

（一）街頭官僚個人偏好與組織績效目標的沖突

街頭官僚是行政權力運作的末端環(huán)節(jié)，無論是國家的法律法規(guī)和政府部門的規(guī)章制度，還是政治家和上級管理者制定的公共政策，其貫徹落實最終都有賴于街頭官僚認真而正確的執(zhí)行，使得街頭官僚在實質上壟斷了公共物品和公共服務的直接供給。街頭官僚在制定和執(zhí)行政策過程中“和大多數組織中的高層職員不同，街頭官僚在決定他們的機構供給的利益和懲罰的性質、數量和質量時擁有相當大的自由裁量權” [3]。相對于組織的權力而言，街頭官僚機構存在某種自主性，他們可以有效地采取某種不合作的策略來抵制上級組織的命令。高層領導注重實現組織目標，街頭官僚的興趣則在于按照自己的偏好處理工作流程和完成工作任務。因此，街頭官僚與政府組織的高層管理者之間存在目標和利益上的差異。

（二）特殊工作環(huán)境下績效目標的模糊與績效測量的困難

公共責任和顧客至上的公共行政價值目標要求基層公共部門的績效管理以效率、能力、服務質量、公共責任和社會公眾需求的滿足為第一評價標準。相對于街頭官僚需要完成的任務而言，街頭官僚手中所擁有的資源往往是有限的，信息缺乏和人力匱乏導致供給的不足，而公共服務是一種彈性需求，這種需求導致資源的進一步短缺。當資源的緊張與需求的彈性結合在一起，就使得街頭官僚不得不在非常困難的資源約束下去完成工作，從而面臨著兩種不確定性：機構目標的模糊不清與績效測量的困難。目標的模糊不清導致了績效測量缺乏依據，同時多種因素和變量影響著機構的績效，管理者對于政策的監(jiān)督和控制就會越沒有效果，績效越難準確測量，發(fā)生績效目標異化的風險就越大。

（三）偏重工具理性忽視價值理性導致“程序勝于結果”的績效標準

公務員作為科層制的低層執(zhí)行人員，容易使人專注活動的合邏輯性、合目的性，而忽視活動的價值前提，出現“目標異化”的現象。目前對工作人員的評估，主要是看他們能否嚴格遵守規(guī)則，而效率、質量、對組織目標的貢獻和公眾對其的滿意度則退居次要地位。因此，過程取向的控制機制即上級對下級工作過程的每個環(huán)節(jié)和行動都進行控制，導致按命令行事的心態(tài)，工作人員既不對組織的成功承擔義務，也沒有追求經濟、效率、效益的動機和條件，發(fā)生“程序勝于結果”的局面。

三、績效目標異化下街頭官僚的政策執(zhí)行偏差

公共政策的本質是公共利益的權威性分配，街頭官僚作為公共政策執(zhí)行的直接主體，其特殊的角色、地位和工作環(huán)境導致其績效目標異化，在政府層級上下信息不對稱的體制中，他們會以某種看似合法的形式將私人動機融人政策的具體執(zhí)行中，使得他們表現出某些典型的行動邏輯。這些行動邏輯包括激勵不足、規(guī)則依賴、選擇行為、一線棄權和理性逐利五個方面。深入剖析這些典型的行動邏輯，分析他們滲透到公共政策的執(zhí)行過程的表現，既是理解街頭官僚行動的基礎，也是剖析街頭官僚在公共利益權威性分配過程中出現的執(zhí)行偏差的關鍵。

（一）激勵不足導致敷衍式政策執(zhí)行

激勵不足是基層官僚機構最典型的特征。首先，在等級分明、權力本位的科層體制中，有限的職位設置與無限的職位需求之間的根本性矛盾，導致絕大部分街頭官僚很難獲得晉升和提拔的機會，極大地抑制了對街頭官僚的充分激勵。其次，街頭官僚的工作大多是常規(guī)性的、程序性的，其工作投入和表現很少能夠與應得獎勵直接掛鉤，日常激勵大打折扣。再次，在我國當下的官場生態(tài)中，公務員的職務晉升制度還很不健全和缺乏科學性，缺乏公開的民主監(jiān)督和法律保障，最終極大地抑制或扭曲了職務晉升的激勵功能。既然稀缺的組織資源難以對街頭官僚形成正面激勵，大多基層官員就捧著公務員的“金飯碗”，安于現狀，在政策執(zhí)行中就表現為敷衍式政策執(zhí)行。敷衍式政策執(zhí)行也叫象征性執(zhí)行，表現為政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中敷衍塞責，只做表面文章和形象包裝，并未采取可操作性的具體措施，忽視了深層次問題的解決。

（二）規(guī)則依賴產生機械式和野蠻式政策執(zhí)行

“以規(guī)則為本”而非“以結果為本”導致形式正義侵吞實質正義。在規(guī)則缺位的地方，規(guī)則依賴實際上成為束縛街頭官僚手腳的“鐐銬”，也成為不負責任的“擋箭牌”。隨著法治觀念的深入人心、公民權利意識的發(fā)育以及法制建設的進步，街頭官僚的工作正面臨著越來越多的約束、挑戰(zhàn)和風險，甚至動輒得咎，引發(fā)各種形式的爭議、糾紛甚至訴訟。安全和自我保護的動機就不斷驅使街頭官僚在照章辦事的官僚主義邏輯中尋求免責的“避風港”。既然躲在規(guī)則的夾縫當中能避免錯誤遠離責任，那么街頭官僚就會機械式執(zhí)行政策，只是對政策機械地照搬照抄。一旦在執(zhí)行中出現問題，就往往將過錯推到公共政策本身，浪費了公共資源，降低了執(zhí)行效率，那些需要用積極行動去實現的公共利益往往就被照章辦事的名義給取消掉了。當遵循的規(guī)則明顯違背公平和正義的規(guī)則——即所謂“惡法”的時候，遵循規(guī)則和照章辦事表面看起來很有執(zhí)行力，效率很高，但卻損害了公民或法人的合法權益，更造成了實質正義的流失。野蠻式政策執(zhí)行就是由于政策執(zhí)行過程中街頭官僚執(zhí)行手段不科學而導致的野蠻粗暴式執(zhí)法，加劇了雙方的矛盾沖突。此外，完整的規(guī)則結構會削弱上級官僚的權威空間，使他們無法干涉街頭官僚的工作任務和行為方式，其權威也難以對下屬形成必要的獎勵或約束。這樣，如果街頭官僚與上級官僚之間在某種程度上脫節(jié)了，責任控制的鏈條也就隨之松動了。

（三）選擇行為產生選擇式和替代式政策執(zhí)行

選擇性行為，即避重就輕，選擇那些能給個人或機構帶來好處或利益的任務，而對那些無從得利的政策則采取消極應付甚至陽奉陰違的態(tài)度。首先，相對于社會對公共物品的旺盛需求，街頭官僚面臨著資源嚴重不足的內在壓力，在政策目標模糊不清的情況下，街頭官僚必須根據環(huán)境狀況對價值進行排序，發(fā)展理性的資源配置方式。戴維?羅森布羅姆也同樣認為，“基層行政人員可能更利己的而不是自動的去服務于公共利益。他們可能忙于‘表面事務，努力做那些容易處理和讓他們的績效看上去更好的工作?！盵4] 其次，績效測算的行動一開始，人們就會開始考慮根據測算的內容來調整自己的行動，以努力適應和達到測算標準所要求的效率，而忽視一些難以見效的“軟目標”。其典型表現就是政策執(zhí)行中常見的“選擇性執(zhí)行”和“替代式執(zhí)行”問題。街頭官僚在政策執(zhí)行過程中對政策進行過濾，只選擇對自身有利的部分執(zhí)行，對自己不利的就不執(zhí)行。在政策的執(zhí)行過程中街頭官僚用自己的一套政策來替代既定政策，對不符合自己利益的政策進行曲解變形，以“開拓創(chuàng)新”作辯護來實現所謂的“靈活變通”，于是出現了替代性的政策執(zhí)行。

（四）一線棄權導致觀望式政策執(zhí)行

街頭官僚經常需要進入危險而緊張的工作環(huán)境，一個理性的、從自我利益出發(fā)的街頭官僚往往以非常巧妙的方式逃避“一線”，以消極拖延或者是不作為的方式履行職責。克里斯托弗?胡德將這種現象形象地稱之為“一線棄權”。這種現象在基層政府中習以為常，一些街頭官僚也往往對其職責范圍內的事務采取視而不見、充耳不聞的“踢皮球”方式加以處理，或者是找一些借口來敷衍或搪塞公民合理的需求，貽誤政策執(zhí)行的有利時機，規(guī)避了以此相關的責任?！耙痪€棄權”本質上說就是一種瀆職行為和行政不作為，在政策執(zhí)行中最典型的就是觀望式政策執(zhí)行，又稱為政策觀望、政策滯后等。它是指在政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行主體總是被動觀望，觀上級政府的態(tài)度是否動真格，觀平級政府或機構的行動情況以便模仿，往往大大降低了政策執(zhí)行的效率，致使中央和上級制定的政策在基層得不到及時有效的實施。

（五）理性逐利導致附加式政策執(zhí)行

街頭官僚與高級管理者的個人利益不盡相同，他們會調整政策以符合自身利益，不可避免地在執(zhí)行政策與再決策過程中附帶謀求私利。人們“直接的或個人的感情比他的同情心和社會情感強烈得多——不可避免地會導致個體之間的利益沖突。因此，個人關心自身的安全與幸福，遠遠超過關心他人的安全與幸福。”[5] 在公共政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行主體以政策執(zhí)行原則性與靈活性相結合為借口，打著上級政策與實際相結合的旗號附加額外內容謀取私利，附加了原政策所沒有的一些不合理的內容，使政策在調整對象、范圍、力度等方面超出了政策原定的要求，使不合理的東西具有了合法性。它使原有政策在執(zhí)行中發(fā)生了偏差。這是政策執(zhí)行主體在主觀上、行動上反對政策的一種表現。

四、街頭官僚政策執(zhí)行偏差的矯正——主體分析路徑

公共政策執(zhí)行是一種行為過程，參與這一過程的機構和人員均可以稱之為政策執(zhí)行主體。因此，基層政策執(zhí)行主體不僅包括具體推行政策的政策執(zhí)行機構和直接執(zhí)行主體（街頭官僚人員)，而且還包括作為政策作用對象的政策目標團體（間接主體，表現為公民對政策的咨詢、參與和接受）。

（一）政府機構內部的改革

1.變革政府組織結構，再造政策執(zhí)行流程。首先，基層政府組織內部因層級過多而導致官僚主義和反應遲鈍，街頭官僚在政策執(zhí)行過程中出現相互扯皮推諉，要按組織內部設計的一般原則進行扁平化設計，落實權責，并依據制度定期或者不定期地對下屬的具體行政行為進行檢查。其次，進行分權化改革，完善“自下而上”政策執(zhí)行的途徑。政策執(zhí)行系統(tǒng)應該將政策執(zhí)行鏈條的較低或者最低層次當作政策執(zhí)行的基礎，賦予并規(guī)范其自由裁量權的使用，為街頭官僚創(chuàng)造一個能夠適合執(zhí)行環(huán)境的政策執(zhí)行自主過程。最后，暢通政策執(zhí)行監(jiān)督與反饋的路徑，建立行政行為備案制度，完善行政程序和行政救濟制度。

2.降低政府組織層級間信息的不確定性，改善績效評估體系?！敖诸^官僚需要通過設置和運用某些工作程序來有效管理顧客和降低不確定性的后果”[1]96，實現操作流程的程序化、標準化和一致化，約束街頭官僚可以運用的各種資源和手段，最終提高街頭官僚的執(zhí)行效率和行動效能。清晰地闡明組織目標、行為標準和績效指標，為街頭官僚做出適當反應提供清晰的行為標準。建立科學的績效評估體系，完善一套科學可行的獎懲體系，根據對街頭官僚的行為表現及其效果的監(jiān)控，對其進行相應的獎勵或懲罰，規(guī)范公務員職務晉升通道建設，以激勵街頭官僚遵守規(guī)章制度，提高工作績效，實現公共利益。

3.走出資源不足與彈性需求的夾縫，改善績效模糊的處境。要改變街頭官僚政策執(zhí)行的環(huán)境，關鍵要解決公共政策執(zhí)行中的資源稀缺與需求增長的兩難境地。高一級政府機構要對政策的執(zhí)行落實相關資源，擴大基層組織的財政管理、支配權限和決策權限。基層政府機構要調整好上級利益、地方利益和組織利益的關系，拓寬政策執(zhí)行的人力、物力和財力等資源的籌措渠道，面對公眾公共服務彈性需求調整資源分配的策略，把資源落實到政策執(zhí)行具有良好效果的政策中。

（二）優(yōu)化政策執(zhí)行直接主體——從街頭官僚自身來規(guī)范

1.提高街頭官僚的綜合素質，提升政策執(zhí)行認知能力。從基層公共政策執(zhí)行的過程上看，首要環(huán)節(jié)是直接執(zhí)行主體對政策的認知?！罢邎?zhí)行主體只有對政策的內容和精神實質，特別是政策所涵蓋的潛在價值和利益有了正確的認知，才能準確地理解政策制定者的意圖，才可能形成正確的政策態(tài)度，進而產生積極的行為動力和符合政策的目標，保證政策獲得預期的執(zhí)行效果產生?！盵6] 直接執(zhí)行主體應從以下幾個方面提高自己的綜合素質，以增強政策認知水平：首先，提高政治素質，樹立正確的角色意識和權力觀。一方面，只有在公共人和理想人的“角色叢”中明確自身在政策執(zhí)行中的角色意識，才能正確地認識自己的地位、權力、義務，才能夠在政策執(zhí)行過程中采取正確的行為方式，以便保持其個人行為與政策執(zhí)行環(huán)境的適應和協(xié)調。另一方面，只有正確認識權力的來源、本質，權力運用的目的以及權力與責任的關系，才能在政策執(zhí)行中使其行為不偏離正確的軌道，自覺抵制以權謀私、拜金主義和官僚主義等腐朽思想的侵蝕，強化作為公仆的服務意識。其次，只有通過對政策進行深入、系統(tǒng)學習，才能真正了解政策的目標與內容，知曉政策的功能與價值，領會政策的精神實質，明確政策的作用界限，從政策認知方面為政策的有效執(zhí)行奠定良好的基礎。第三，完善知識結構，提高綜合分析問題的能力，在政策執(zhí)行過程中爭取主動權。

2.規(guī)范自由裁量權的使用，改進政策執(zhí)行方式。在街頭官僚公共政策的執(zhí)行中，不可避免地使用著自由裁量權，其權力的行使正確與否在很大程度上關系到基層政府的形象和公共利益的實現，在這個過程中要始終貫徹原則性與靈活性相統(tǒng)一的原則，改進政策執(zhí)行的方式。第一，改變以往單一使用行政手段的方式，靈活選擇多種執(zhí)行手段，變直接的行政干預為間接的行政指導，增加政策執(zhí)行的靈活性。第二，優(yōu)先考慮、充分運用宣傳教育手段，同時輔以行政、經濟、法律等其他手段，充分發(fā)揮政策執(zhí)行方式的綜合配置優(yōu)勢。第三，審時度勢，要正確地運用獎勵和懲罰相結合鼓勵方式，引導目標團體的行為。

3.改變街頭官僚的政策執(zhí)行價值理念，提升政策認同度。街頭官僚控制管理著公共資源，其決策在很大程度上直接關系到許多公民的生活福利。因此，樹立正確的政策執(zhí)行理念，將公共政策執(zhí)行文化貫徹到政策具體操作過程中，致力于建構一個以公民權和公共利益的交點為原點，以公平正義、公共責任和公共服務為坐標軸，并指向公眾滿意的坐標體系具有重要意義。當法治理念、透明理念、有限理念、責任理念、服務理念、公平理念、高效理念以及廉潔理念等政府公共關系理念深入到每個政策執(zhí)行者心中，并成為其政策執(zhí)行準則時，才能真正提高政策的認同程度。因此，要對街頭官僚進行個體倫理控制，喚醒他們的理性自覺，完善他們的倫理人格：首先，強化公共利益理念?！八械墓残姓藛T的行為都要以是否符合公眾的利益為標準來衡量是否是負責任的行為”[7]。其次，公民權以及公民需求必須成為建構公共服務的支點，在以公民為中心的治理結構下，街頭官僚將不再以專業(yè)的行政人員或技術專家自居，他們更應當是政策執(zhí)行的專家顧問，擔負著鼓勵和引導公民參與公共生活的責任。最后，樹立透明行政的理念，自覺接受公眾的監(jiān)督和問責，此外，還要樹立政策執(zhí)行法治觀念、公仆意識和科學民主意識。

（三）從政策執(zhí)行間接主體——目標團體角度來約束

在政策執(zhí)行階段，受利益的驅使，政策間接執(zhí)行主體具備了影響街頭官僚政策執(zhí)行的直接驅動力。矯正街頭官僚在政策執(zhí)行中的偏差，除了規(guī)范政府機構內部和街頭官僚的行為之外，還要調動起目標團體的積極性來約束街頭官僚的政策執(zhí)行過程和效力。

1.增進溝通，擴大公民對政策執(zhí)行的認同途徑。政府應該加強公眾政策認知能力的宣傳和教育方面的投入，增強政策執(zhí)行主體與公眾的互動機制建設。政策目標群體通常根據自己的價值觀和利益取向決定對某項政策執(zhí)行的態(tài)度。由于人們在長期的社會生活中已經形成一套行為模式，并習慣于保持這種狀態(tài)，而政策執(zhí)行又是對利益和行為的調整，因此街頭官僚應在政策執(zhí)行過程中盡力將目標群體在利益和行為方面所需要調整的部分降到最低，使之維持在政策目標群體的心理承受限度之內，以減少人為的抵制，實現政策的有效執(zhí)行。

2.加強監(jiān)督，完善公民政策執(zhí)行的參與機制。公民政治參與是公共政策執(zhí)行獲得廣大群眾支持與配合的強大政治資源。公共政策都是針對特定的對象產生的，政策執(zhí)行是對特定對象的利益進行重新分配，所以從某種程度上說，公眾對政策執(zhí)行問題的關心程度遠遠高于社會公共權威的預期。參與型政治文化喚醒了公民的主體意識和民主權利，從而增強對政策執(zhí)行的有效監(jiān)督、控制等制衡作用力，成為政策執(zhí)行偏差產生的及時預替和有效糾正機制，大大增強政策執(zhí)行的有效性，確保政策目標的最終實現。

3.引入問責，落實街頭官僚責任追究機制。公共政策是政府為解決社會公共問題而制定的行為準則，街頭官僚依據法定權力執(zhí)行政策，是權、責、利的統(tǒng)一體。因此，作為政策目標群體的公眾有權監(jiān)督街頭官僚政策執(zhí)行情況，對政策理解偏差、貫徹不力、執(zhí)行失誤等行為進行問責，構建責任追究機制。通過完善行政責任制度，強化對失責行為或卸責行為的民主問責，督促街頭官僚履行對執(zhí)政黨、代議機構、授權者和公民的責任。

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責任編輯 譚 焰

The Deviations of Policy Implementation by Street-level Bureaucrats

under the Alienation of Performance Targets and Its Rectification

LI Xu-qin

(Fujian Normal UniversityFuzhouFujian350007)

Abstract: Street-level Bureaucrat theory is a theory fronts of public administration theory in recent years. In the public policy implementation end, “Street-level Bureaucrats” of survival in the scarcity of resources in the public policy implementation and in the elastic demand of public services, presents the alienation of performance targets and displays the typical action logic, and has the deviations in the process of the authority distribution of the public interest. The main path of rectifying the deviations of policy implementation by Street-level Bureaucrats includes three aspects: the internal reforms of policy implementation agency; self-optimization of direct main body of policy implementation;accountability supervision of indirect main body of policy implementation.

Key words: under the alienation of performance targets; Street-level Bureaucrats; the deviations of policy implementation; the main path