馬效義　王春育

為了促進(jìn)民族地區(qū)師資養(yǎng)成和加強(qiáng)民族地區(qū)師資建設(shè)，《中華人民共和國(guó)教師法》《教育部關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的決定>做好民族教育工作的通知》等國(guó)家的政策法規(guī)中對(duì)教師隊(duì)伍建設(shè)有關(guān)問(wèn)題，均有明確規(guī)定；另外，《寧夏回族自治區(qū)啟動(dòng)實(shí)施2007年農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃》《寧夏回族自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)教師法>辦法》《云南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法>辦法》等地方性的政策和法規(guī)對(duì)國(guó)家的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化和落實(shí)，并取得了一定的成就。

一、西部少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育教師隊(duì)伍建設(shè)取得的成就

1．加強(qiáng)了教師隊(duì)伍建設(shè)

2005年云南省在全省范圍內(nèi)開(kāi)展了民族貧困地區(qū)中小學(xué)教師綜合素質(zhì)培訓(xùn)，20多萬(wàn)名中小學(xué)教師參加了培訓(xùn)。據(jù)云南省教育廳公布的數(shù)字，2005年全省普通小學(xué)、普通初中、職業(yè)高中、普通高中、普通中專學(xué)校教師學(xué)歷合格率分別提高到96.38%、95.64%、59.74%、85.86%、84.46%，分別比2000年提高5.44、6.60、24.57、14.59、10.19個(gè)百分點(diǎn)。普通高校研究生以上學(xué)歷教師占專任教師的比例達(dá)31.13%，比2000年增加了4.16個(gè)百分點(diǎn)。

寧夏回族自治區(qū)為了加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高師資隊(duì)伍整體水平。實(shí)行教師全員聘用制，嚴(yán)把教師入口關(guān)，落實(shí)教師資格準(zhǔn)入制度，教師全部實(shí)現(xiàn)持《教師資格證書(shū)》上崗。加大校長(zhǎng)和教師培訓(xùn)力度，實(shí)施了中小學(xué)骨干教師培訓(xùn)計(jì)劃，選拔培養(yǎng)了中小學(xué)骨干教師和學(xué)科帶頭人。據(jù)自治區(qū)教育廳公布的數(shù)字，截至2006年底，寧夏全區(qū)小學(xué)、初中和高中教師學(xué)歷合格率分別達(dá)到98.86%、98.01%和92.31%，比2002年分別增長(zhǎng)了1.72、3.62和20.82個(gè)百分點(diǎn)；小學(xué)教師?？埔陨蠈W(xué)歷和初中教師本科以上學(xué)歷達(dá)到65.16%和64.89%。加強(qiáng)薄弱學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校的師資力量，組織開(kāi)展了支教工作，解決寧南山區(qū)教師短缺問(wèn)題。推行城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學(xué)校任教服務(wù)期制度，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

2．積極響應(yīng)教師“特崗”政策

“農(nóng)村學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”（以下簡(jiǎn)稱“特崗計(jì)劃”）是中央支持西部農(nóng)村教育的一項(xiàng)重要舉措，不僅有利于鞏固“兩基”成果，緩解農(nóng)村師資結(jié)構(gòu)矛盾，而且對(duì)于完善農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制，創(chuàng)新教師補(bǔ)充機(jī)制，從根本上提高農(nóng)村教育質(zhì)量具有重大意義。實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃，對(duì)西部少數(shù)民族地區(qū)學(xué)校教師數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)性短缺及整體水平不高問(wèn)題的解決已初見(jiàn)成效。

據(jù)自治區(qū)教育廳介紹，2007年寧夏回族自治區(qū)共設(shè)農(nóng)村中小學(xué)特設(shè)教師崗位981名,其中農(nóng)村初中教師崗位731名，小學(xué)教師崗位250名。中央按15 000元/年的標(biāo)準(zhǔn)撥付教師工資。招聘工作由自治區(qū)教育廳、人事廳、財(cái)政廳、編辦等相關(guān)部門(mén)共同負(fù)責(zé)。

3．中小學(xué)教師工資問(wèn)題基本得到落實(shí)

《義務(wù)教育法》明確規(guī)定:“各級(jí)人民政府保障教師工資福利和社會(huì)保險(xiǎn)，改善教師工作和生活條件，完善農(nóng)村教師工資經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制?！睂幭幕刈遄灾螀^(qū)政府頒布了《自治區(qū)人民政府關(guān)于深化農(nóng)村醫(yī)務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》（寧政發(fā)[2006]16號(hào)），明確規(guī)定各市、縣要確保農(nóng)村中小學(xué)教師工資，按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)按時(shí)足額發(fā)放，自治區(qū)安排已進(jìn)入市縣補(bǔ)助基數(shù)的農(nóng)村中小學(xué)教師工資轉(zhuǎn)移支付資金，必須全額安排用于農(nóng)村中小學(xué)教師工資的發(fā)放，凡不按規(guī)定使用該項(xiàng)資金的市縣，自治區(qū)將扣減相應(yīng)的補(bǔ)助資金。

二、西部少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育教師隊(duì)伍建設(shè)存在的問(wèn)題

1．現(xiàn)行的有關(guān)教師的政策法規(guī)中存在不足

通過(guò)對(duì)有關(guān)教師的政策法規(guī)的文本分析，我們發(fā)現(xiàn)已有的政策法規(guī)仍存在著不完善之處，突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

其一，中央一級(jí)的規(guī)定相對(duì)比較籠統(tǒng)和泛化，以表明態(tài)度和提出要求為主，多是“鼓勵(lì)和支持”“應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)貼”之類的字樣。至于如何具體實(shí)施這些政策，冀望于地方性的政策法規(guī)進(jìn)行規(guī)定。同時(shí)也規(guī)定“對(duì)在民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)工作的教師，在工作條件和生活待遇上應(yīng)當(dāng)給予特殊照顧，具體辦法由當(dāng)?shù)厝嗣裾畢⒄諊?guó)家和省的有關(guān)規(guī)定制定”。這樣事實(shí)上將對(duì)民族地區(qū)和山區(qū)工作的教師給予補(bǔ)助的財(cái)政責(zé)任轉(zhuǎn)交給了當(dāng)?shù)卣?。?duì)于貧困縣的政府來(lái)說(shuō)，要在保證教師基本工資的基礎(chǔ)上再拿出錢(qián)來(lái)給予額外的補(bǔ)貼難度很大，所以實(shí)際上，這些教師也得不到應(yīng)有的補(bǔ)助。最終，國(guó)家促進(jìn)民族地區(qū)和山區(qū)師資養(yǎng)成的目的難以實(shí)現(xiàn)。

其二，通過(guò)“東部地區(qū)學(xué)校對(duì)口支援西部貧困地區(qū)學(xué)校工程”“大中城市學(xué)校對(duì)口支援本地貧困地區(qū)學(xué)校工程”等，有部分大城市教師到民族地區(qū)支教。支教教師的到來(lái)，其主要作用一是可以補(bǔ)充師資，二是能夠帶來(lái)新的教育理念和工作方法。但也存在著一些問(wèn)題，譬如，云南某中學(xué)與上海某校為對(duì)口支援學(xué)校，該校長(zhǎng)指出，上海學(xué)校不可能把最好的老師調(diào)出，這就存在一個(gè)政策的可執(zhí)行問(wèn)題。另外，有些支教的老師不了解支教地方的民情風(fēng)俗，而是用“大城市的眼光”來(lái)評(píng)價(jià)當(dāng)?shù)氐拿耧L(fēng)和習(xí)俗，無(wú)法真正做到“入鄉(xiāng)隨俗”。很多教學(xué)方法和理念適合于城市而不適合邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校。此外，大多數(shù)支教都是短期的，只能是強(qiáng)心劑，不能從根本上解決問(wèn)題。

2．教師結(jié)構(gòu)性短缺

教師短缺的主要原因是編制短缺。教師編制被劃為以縣為單位的事業(yè)單位編制統(tǒng)一管理，縣級(jí)事業(yè)單位超編，擠壓教師編制名額，造成教師編制數(shù)量不足。在調(diào)查組走訪的中小學(xué)中，存在的最大問(wèn)題就是教師嚴(yán)重缺編，尤其是學(xué)科教師短缺，如英語(yǔ)、計(jì)算機(jī)教師等。教師兼課現(xiàn)象普遍，出現(xiàn)了教師所教科目不對(duì)口現(xiàn)象；另外，隨著學(xué)生入學(xué)率的提高，教師短缺也導(dǎo)致了師生比嚴(yán)重失調(diào)。

3．教師老齡化，新生教師缺乏

在西部少數(shù)民族地區(qū)，教師偏老齡化，知識(shí)結(jié)構(gòu)有待更新，教學(xué)觀念和教學(xué)方法陳舊，不能適應(yīng)新課改的需要；另外，也有教師因身體狀況不佳而不能勝任學(xué)校安排的教學(xué)任務(wù)。同時(shí)教師結(jié)構(gòu)老齡化因占用編制，導(dǎo)致新生教師力量不能及時(shí)補(bǔ)充進(jìn)來(lái)。

在云南的西雙版納自治州和瀾滄縣調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，很多校長(zhǎng)和教師（特別是農(nóng)村學(xué)校和偏遠(yuǎn)山區(qū)的學(xué)校的校長(zhǎng)）都表示，學(xué)校近年來(lái)很少甚至是根本沒(méi)有引進(jìn)新教師，教師隊(duì)伍急需補(bǔ)充新鮮血液。面對(duì)新老教師更替的矛盾，那些年長(zhǎng)的教師本身也有自己的訴求，特別是在處于亞熱帶的西雙版納自治州的一線教師，他們普遍希望可以得到提前退休的機(jī)會(huì)，總結(jié)理由如下：（1）如今，知識(shí)更新的速度前所未有的快，教師年紀(jì)大后很多人跟不上知識(shí)結(jié)構(gòu)的更新。（2）課程改革在解放學(xué)生的同時(shí)也給教師造成了重大壓力，再加上社會(huì)和家長(zhǎng)的壓力，教師的壓力極大。特別是民族地區(qū)教師面對(duì)少數(shù)民族的孩子要承受比內(nèi)地教師更大的工作壓力，50歲以后教師往往精力不足，也很難再承受這些壓力。

4．教師來(lái)源復(fù)雜、結(jié)構(gòu)不合理

為了解決薄弱學(xué)校和邊遠(yuǎn)山區(qū)教師短缺問(wèn)題，多數(shù)學(xué)校的教師由在編專任教師、輪崗教師、支教教師、志愿者、特崗教師、代課教師等多種成分構(gòu)成，支教和志愿者教師因任教時(shí)間短，導(dǎo)致教師結(jié)構(gòu)的極其不穩(wěn)固。師資的不穩(wěn)定造成教育質(zhì)量無(wú)法得到保障。

5．教師流動(dòng)性大，流失嚴(yán)重

因西部民族地區(qū)的農(nóng)村、山區(qū)自然條件和教學(xué)條件較差，本來(lái)就短缺的教師隊(duì)伍出現(xiàn)了逆向流動(dòng)，教師隊(duì)伍的流動(dòng)性和不穩(wěn)定性使得結(jié)構(gòu)性短缺的矛盾更加突出。往往是學(xué)校中比較優(yōu)秀的教師選擇轉(zhuǎn)到條件較優(yōu)越的學(xué)?；蜣D(zhuǎn)行做其他工作，比如流向黨政機(jī)關(guān)等待遇好、條件好、個(gè)人發(fā)展快的部門(mén)。特別值得注意的是，流向其他部門(mén)的教師以青年教師居多，他們對(duì)于教師職業(yè)的待遇及未來(lái)的發(fā)展持悲觀態(tài)度而因此紛紛棄教轉(zhuǎn)行。而相對(duì)的流入這些學(xué)校的教師則比較少，造成了這些學(xué)校本就薄弱的師資隊(duì)伍進(jìn)一步匱乏。另外，由于支教的短期性，也造成教師隊(duì)伍的不穩(wěn)定。當(dāng)?shù)卣徒逃块T(mén)也在積極采取相應(yīng)措施，響應(yīng)有關(guān)穩(wěn)定教師隊(duì)伍的政策。

6．教師培訓(xùn)形式多樣，但經(jīng)費(fèi)不足

教師培訓(xùn)的開(kāi)展表現(xiàn)為多種形式和種類，就云南省而言，培訓(xùn)形式主要有：教師自己深造的繼續(xù)教育培訓(xùn)，骨干教師培訓(xùn)，云南省統(tǒng)一組織的進(jìn)修培訓(xùn)，夜大、函授與高教自考“三溝通”和校本培訓(xùn)等形式。寧夏的教師培訓(xùn)的形式包括校本培訓(xùn)，市里的培訓(xùn)（如銀川市教科所組織的“送課下鄉(xiāng)”），自治區(qū)范圍內(nèi)的培訓(xùn)（教育廳組織的培訓(xùn)），省外培訓(xùn)，國(guó)家組織的培訓(xùn)。根據(jù)學(xué)校的實(shí)際情況和需求組織不同形式的教師培訓(xùn)。

但是教師培訓(xùn)仍存在兩個(gè)突出的問(wèn)題。一是培訓(xùn)的效果不明顯，缺乏針對(duì)性，多數(shù)流于形式。二是培訓(xùn)費(fèi)用不足。因?yàn)榕嘤?xùn)費(fèi)基本上是由學(xué)校自身財(cái)政狀況決定的，基礎(chǔ)比較薄弱的學(xué)校無(wú)法為教師支付培訓(xùn)費(fèi)用，教師必須自付大部分甚至全部培訓(xùn)費(fèi)，嚴(yán)重影響教師培訓(xùn)積極性，并且造成惡性循環(huán)，使這些本來(lái)就落后的學(xué)校的教學(xué)水平更難以提高。

7．教師任用制度有待完善

以寧夏為例，教師任用是由自治區(qū)人事廳統(tǒng)一組織考試、面試、錄用。目前的狀況是學(xué)校沒(méi)有招聘教師的權(quán)力，校長(zhǎng)沒(méi)有聘任教師的人事權(quán)，造成學(xué)校在教師的需求方面較為被動(dòng)。

8．教師激勵(lì)制度待完善

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制實(shí)施以前，教師各項(xiàng)津貼如班主任津貼、代課老師工資都是從學(xué)校收取的雜費(fèi)中統(tǒng)一支出，但新機(jī)制改革明確規(guī)定農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制專項(xiàng)資金不得用于人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，教師津貼沒(méi)有了來(lái)源，教師積極性也會(huì)受到影響。

總之，西部少數(shù)民族地區(qū)在教師隊(duì)伍建設(shè)方面與東部地區(qū)相比，普遍存在著師資力量薄弱、教師短缺，隊(duì)伍不穩(wěn)定等問(wèn)題，尤其是在西部少數(shù)民族邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)這種現(xiàn)象更為突出，東西部教師資源出現(xiàn)嚴(yán)重的不均衡。盡管國(guó)家在教師隊(duì)伍建設(shè)方面頒布了一系列傾斜西部的政策，并已取得了一些成效，但要從根本上解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，達(dá)到均衡發(fā)展還需要一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)程。

三、政策建議

1．民族地區(qū)教師的補(bǔ)助問(wèn)題應(yīng)有具體化、可操作性的政策進(jìn)行規(guī)范

民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)教師補(bǔ)助的具體措施、補(bǔ)助金額（或比例）應(yīng)最低在省級(jí)的規(guī)定中予以體現(xiàn)，并且要規(guī)定省、縣兩級(jí)政府按比例共同承擔(dān)這筆支出。

2．民族地區(qū)的教師結(jié)構(gòu)性短缺可與現(xiàn)行的師范生免費(fèi)政策相結(jié)合

結(jié)合師范生免費(fèi)政策，中央應(yīng)出臺(tái)具體政策，如要求六所部屬高校的免費(fèi)師范生的招生更多的傾斜于中西部地區(qū)，特別是傾向于少數(shù)民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)山區(qū)，并且在政策中明確規(guī)定免費(fèi)師范生的義務(wù)，包括一定的任教服務(wù)期等。如果免費(fèi)師范生不愿意從事中小學(xué)教師職業(yè)，或者在和用人單位之間的市場(chǎng)選擇過(guò)程中，未能在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域就業(yè)，則需要退還已享受的資助。在中央政策的指導(dǎo)下，各師范學(xué)校通過(guò)與免費(fèi)師范生簽訂合同的方式約定權(quán)利和義務(wù)。也可以考慮為師范畢業(yè)生制訂一個(gè)完整有序的繼續(xù)教育計(jì)劃，由中央財(cái)政配套專項(xiàng)基金支付在中西部就業(yè)的師范畢業(yè)生的繼續(xù)教育費(fèi)用。云南省也應(yīng)相應(yīng)地對(duì)《云南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)教師法>的若干規(guī)定》中對(duì)有關(guān)師范生待遇和責(zé)任的條款進(jìn)行修改，以適應(yīng)新的政策和現(xiàn)實(shí)。

3.支教政策尚需完善，建議建立專項(xiàng)基金以推行教齡累進(jìn)工資制度

支教政策在目前對(duì)于解決西部師資短缺及提升西部地區(qū)教學(xué)質(zhì)量問(wèn)題起到了一定的作用，給西部吹去了一股課改新理念之風(fēng)，也為青年學(xué)生和教師提供了很好的鍛煉平臺(tái)。但是，正如前面所講，短期的支教不能從根本上解決西部師資短缺及質(zhì)量不高的問(wèn)題。要根本解決問(wèn)題，政府還是應(yīng)加大對(duì)貧困地區(qū)的教育投資，改善教師從教條件，經(jīng)濟(jì)條件好了，人才自然會(huì)流入，而不能僅僅依靠支教回歸后的優(yōu)惠政策去鼓勵(lì)。為鼓勵(lì)師范生長(zhǎng)期在中西部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)就業(yè)，建議中央財(cái)政建立專項(xiàng)基金以推行教齡累進(jìn)工資制度。其設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)以教齡為依據(jù)，教齡越長(zhǎng)，激勵(lì)性工資部分的增長(zhǎng)幅度越大。

4．對(duì)少數(shù)民族地區(qū)及邊遠(yuǎn)山區(qū)教師申請(qǐng)?zhí)崆巴诵莸臈l件予以適當(dāng)放寬

我國(guó)新出臺(tái)的《公務(wù)員法》第八十八條對(duì)公務(wù)員的提前退休條件作了規(guī)定，公務(wù)員工作年限滿三十年的；距國(guó)家規(guī)定的退休年齡不足五年，且工作年限滿二十年的；符合國(guó)家規(guī)定的可以提前退休的其他情形的可以申請(qǐng)?zhí)崆巴诵?。參照此?guī)定，應(yīng)在《教師法》中增加對(duì)教師提前退休的規(guī)定。特別是民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)山區(qū)的教師，過(guò)長(zhǎng)的工作年限對(duì)他們的身心將造成極大的負(fù)擔(dān)，也不利于教學(xué)質(zhì)量的保證，甚至影響新教師的引進(jìn)。另外，可由中央出臺(tái)相應(yīng)政策要求對(duì)少數(shù)民族地區(qū)及邊遠(yuǎn)山區(qū)教師申請(qǐng)?zhí)崆巴诵莸臈l件予以適當(dāng)放寬，具體條件由各省政府結(jié)合本省實(shí)際情況規(guī)定。

5．結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際開(kāi)展多樣化的培訓(xùn)，保證足夠的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入

結(jié)合民族地區(qū)實(shí)際情況，制定有操作性的培訓(xùn)計(jì)劃和設(shè)計(jì)符合當(dāng)?shù)厍闆r的培訓(xùn)教材。采取“請(qǐng)進(jìn)來(lái)、走出去”相結(jié)合的培訓(xùn)模式，除爭(zhēng)取機(jī)會(huì)參觀優(yōu)秀示范校外，也要根據(jù)本校的目標(biāo)，積極邀請(qǐng)優(yōu)秀教師到本校講示范課，示范結(jié)束后，通過(guò)提問(wèn)和座談的方式，讓示范者和本校教師進(jìn)行交流總結(jié)。此外，繼續(xù)大力發(fā)展校本培訓(xùn)，并結(jié)合民族地區(qū)教師實(shí)際需要對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容進(jìn)行改革。

（作者單位：北京師范大學(xué)教育政策與法律研究所）

（責(zé)任編輯：王哲先）